CC BY
133
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Институт федерального вмешательства:
к ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ИСХОДНОГО ПОНЯТИЯ
А.М. Фарукшин
кандидат юридических наук
п 01 Z
во о о
N
U U О (L
d
со
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о a и ф г S S о х о a т
Е ф
ч:
п
к <
X S X н
и ф
со
В федеративных государствах существует специфический правовой институт -институт федерального вмешательства (или федеральной интервенции). Этот институт предполагает вмешательство федеральной власти в дела субъектов федерации, если это вызывается необходимостью:
- привлечь к ответственности субъект федерации, представляющий его высшие органы государственной власти или высшее должностнее лицо за нарушение федеральной Конституции, другого федерального законодательства;
- пресечь нарушения конституционной законности, при которых органы государственной власти субъекта федерации не в состоянии предотвратить или остановить самостоятельно из-за недостатка соответствующих ресурсов (например, при вторжении извне на территорию субъекта федерации вооруженных формирований или резкого обострения межэтнического конфликта);
- оказать субъекту федерации ту или иную помощь, как правило, в чрезвычайных обстоятельствах, возникших вследствие природных катаклизмов.
Институт федерального вмешательства в той или иной форме известен всем федеративным государствам. Например, статья 37 Основного закона ФРГ гласит: "Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации". Согласно ст. 52 Союзной конституции Швейцарской Конфедерации, Союз (Федерация) защищает конституционный строй кантонов. "Он вмешивается, когда в кантоне этот строй нарушается или подвергается угрозе, а соответствующий кантон сам или с помощью других кантонов не может защититься".
В общих чертах наметилось формирование института федерального вмешательства
и в Российской Федерации, хотя ни в Конституции, ни в ином федеральном законодательстве термин "федеральное вмешательство" не употребляется. Однако фактически в России действует целый ряд конституционно-правовых норм, которые в совокупности и составляют определенные, пусть и не все, основы института федерального вмешательства. Так, согласно ч. 4 ст. 78 федеральной Конституции Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, что само собой подразумевает право на вмешательство в дела субъектов Федерации, если на их территории создаются препятствия для осуществления указанных полномочий.
Согласно ст. 15 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения. Президент Российской Федерации при определенных условиях вправе распустить законодательный орган и отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта Федерации.
Однако, несмотря на отдельные законодательные положения, говорить о полной институционализации федерального вмешательства в России пока преждевременно. Для достижения этой цели предстоит проработать большой ряд правовых положений и создать соответствующие правовые нормы.
Научная разработка данного института получила отражение в целом ряде работ отечественных специалистов. Несмотря на очевидные достижения, многие принципиальные аспекты института федерального вмешательства остаются дискуссионными или неразработанными. Прежде всего, это
касается исходного понятия "федеральное вмешательство".
В литературе высказывалось мнение, что федеральное вмешательство всегда связано с чрезвычайными обстоятельствами. Так, в материалах проекта "Стратегия для России", подготовленного Советом по внешней и оборонной политике, утверждается, что "федеральное вмешательство в дела субъектов федерации означает переход к чрезвычайным методам управления такими субъектами, особому режиму регулирования отношений между ними и Центром, что обычно выражается во временном изменении полномочий различных органов власти, разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации". "Федеральное вмешательство, - пишет М.Ю. Михайлова, - это, прежде всего, особый метод управления субъектами федерации, объективно предполагающий на этот период полное изменение взаимоотношений федерального центра и этих субъектов. Этот метод включает в себя, в первую очередь, принуждение, часто оформляемое в виде силового решения возникших противоречий между федерацией и ее субъектами".
Несомненно федеральное вмешательство возможно и необходимо при нарушении в субъекте федерации конституционного строя, который может выражаться в многообразных формах (попытках насильственного изменения этого строя, захвате или присвоении власти, вооруженном мятеже, массовых беспорядках, террористических актах, подготовке и деятельности незаконных вооруженных формирований и др.), и в случае чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических и других подобных ситуаций, когда субъект или субъекты Федерации нуждаются в экстренной помощи федеральной власти. Тем не менее заявленный некоторыми авторами так называемый "силовой подход" к пониманию института федерального вмешательства, сведение его к чрезвычайным обстоятельствам сужает действительное содержание указанного института и не соответствует действительности. На самом деле федеральное вмешательство вполне возможно и в обычных, не экстремальных условиях. Оно должно использоваться как крайнее средство и всякий раз, когда возникает необходимость в восстановлении нарушенной субъектом федерации, его высшими государственными органами и должностными лицами конституционной законности. Иногда одной угрозы федерального
вмешательства достаточно для сохранения правовой ситуации, соответствующей действующему законодательству. Федеральное вмешательство необходимо также в случаях чрезвычайных природных катаклизмов, от которых пострадало население субъекта федерации и, когда сам регион не в состоянии собственными силами ликвидировать последствия этих катаклизмов.
Законодательно может быть предусмотрено и применение военных мер федерального вмешательства. Но, как правило, эти меры должны использоваться в самом крайнем случае, если применение мер политико-правового и финансово-экономического воздействия наверняка окажутся безрезультатными.
Многие авторы отождествляют федеральное вмешательство со случаями наступления конституционно-правовой ответственности, вследствие совершения конституционно-правового деликта. С этим вряд ли можно согласиться. Представляется, что между понятиями "федеральное вмешательство" и "конституционно-правовая ответственность" следует проводить различие. Во-первых, федеральное вмешательство вызывается не только конституционно-правовыми деликтами со стороны субъектов федерации, следствием которых является наступление конституционно-правовой ответственности, но и форс-мажорными обстоятельствами, когда никакой вины субъекта федерации нет, и основание для конституционно-правовой ответственности отсутствует.
Во-вторых, возможны случаи, когда действующие на территории субъекта федерации антиконституционные силы организуют массовые беспорядки, когда на территорию субъекта федерации вторгаются вооруженные формирования, представляющие угрозу безопасности и целостности территории субъекта федерации, а у органов государственной власти не достает соответствующих ресурсов для пресечения нарушений конституционного строя. В подобных случаях никакого конституционно-правового деликта сам субъект федерации не совершает, и основание для привлечения его к конституционно-правовой ответственности отсутствует. Но, очевидно, никто не будет отрицать, что основание для федерального вмешательства в таких случаях имеется.
В-третьих, федеральное вмешательство всегда связано с конституционными правоотношениями между федеральным центром в лице соответствующих высших федеральных органов государственной власти и субъектами федерации в лице их высших
п 01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о
X
о а
т
Е ф
^
п
к <
X X X н
и ф
со
П Ol
Z
eo о о
N
U U О (L
EX
CQ
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г S Е о х о а т
S ф
ч:
п
а <
!£ S X н
и ф
со
органов государственной власти. Иначе говоря, сфера исключительного применения мер федерального вмешательства - это федеративные отношения. Конституционно-правовые же деликты и соответствующая конституционно-правовая ответственность имеют место и вне сферы федеративных отношений, например, лишение депутата Государственной думы или члена Совета федерации депутатской неприкосновенности за деяния, несовместимые со статусом депутата, или ликвидация общественного объединения по основаниям, указанным в ст. 44 федерального закона "Об общественных объединениях".
В-четвертых, предусмотренная российским законодательством одноименная мера федерального вмешательства в одном случае выступает как мера воздействия на субъект федерации в связи с совершением конституционно-правового деликта, в другом - как конституционно-правовая мера, с деликтом не связанная. Так, в соответствии с федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, если: а) соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты Конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам; б) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе, не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными кон-
ституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, вследствие чего Президент РФ выносит законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации предупреждение; в) в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
В данном случае очевидна вина законодательного органа субъекта Федерации в совершении конституционно-правового деликта, и роспуск этого органа, несомненно, является мерой федерального вмешательства, которая выражается в конституционно-правовой ответственности законодательного органа.
Вызывает возражение предложение рассматривать федеральное вмешательство в широком смысле "как любые предусмотренные правовыми нормами действия (меры) со стороны федерации в отношении субъектов федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства, безопасности и территориальной целостности страны" и в узком смысле как "специально установленный конституционными нормами институт, имеющий особые цели и основания применения". Согласиться с таким предложением вряд ли можно, поскольку при таком подходе пришлось бы отказаться от единого понятия федерального вмешательства и соответствующего единого института.
Для понимания института федерального вмешательства представляется важным учитывать, что он имеет строго определенную сферу применения - федеративные отношения. Поэтому, как справедливо отмечалось в юридической литературе, нельзя считать федеральным вмешательством случаи преследования федеральными властями какого-либо чиновника или прекращение деятельности экологически опасного производства на территории субъекта Федерации.
Федеральное вмешательство, основанное на законе, следует противопоставить противоправному вмешательству. Опыт зарубежных федераций свидетельствует о том, что неправомерное вмешательство федеральной власти в дела субъектов федерации - отнюдь не редкость. Российская практика показывает, что федеральное вмешательство может выразиться и в форме неправо-
мерного вторжения федеральной власти в предметы ведения и полномочия субъектов Федерации. Как отметил Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П по делу о проверке конституционности положений ст.ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст.ст. 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, ст.ст. 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан, - недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации.
По существу это предупреждение о недопустимости вмешательства в исключительные предметы ведения и полномочия субъектов Федерации относится не только к федеральному законодателю, а ко всем федеральным органам государственной власти. Следовательно, следует различать правомерное и неправомерное вмешательство федерального центра в дела субъектов Федерации, поскольку последнее тоже имеет место.
С точки зрения права единственным юридическим основанием федерального вмешательства может быть только Конституция Российской Федерации и основанное на ней федеральное законодательство. Иначе говоря, учитывая сферу применения федерального вмешательства (федеративные отношения), а также субъект вмешательства (федеральный орган государственной власти) и конкретный объект, в роли которого всегда выступает субъект Федерации, основание применения федерального вмешательства должно иметь конституционно-правовой характер.
Соответствовать закону должно не только основание для интервенции, но и действия, совершаемые в рамках интервенции. Поэтому представляется важным различать право на федеральное вмешательство и право на совершение определенных действий в рамках этого вмешательства. Кроме того, следует учитывать, что в политической практике официальные меры очень часто сочетаются с неофициальными действиями. В этой связи представляется необходимым отличать открытые, основанные на законе меры федерального вмешательства от негласного давления, которое федеральный центр способен оказывать на субъекты федерации с целью побудить его действовать определенным образом.
Одним из главных оснований федерального вмешательства является соверше-
ние высшими органами государственной власти субъекта Российской Федерации конституционно-правового деликта, выражающегося, как правило, в издании этими органами нормативных актов, противоречащих федеральной Конституции и другому федеральному законодательству, и непринятии мер по исправлению правовой ситуации в виде отмены указанных актов в целом или в части, не соответствующей федеральным законам. В качестве меры федерального вмешательства в данном случае может выступать решение Конституционного суда Российской Федерации, который разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В случаях признания судом несоответствия указанных актов или их отдельных положений Конституции Российской Федерации, они согласно ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном суде Российской Федерации", утрачивают силу, а в соответствии со ст. 80 законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного суда Российской Федерации обязан внести необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, отменяет признанный неконституционным закон субъекта Российской Федерации, принимает новый закон субъекта Российской Федерации или ряд взаимосвязанных законов либо вносит изменения и/или дополнения в закон субъекта Российской Федерации, признанный неконституционным в отдельной его части.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного суда Российской Федерации обязан отменить признанный неконституционным нормативный акт, принимает новый нормативный акт либо вносит изменения и/или дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. В случае невыполнения законодательным органом и высшим должностным лицом субъекта Федерации установленных законом обязанностей применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством. Другими мерами здесь могут быть роспуск Президентом РФ законодательного органа субъекта Федерации или отрешение
п 01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о х
о а
т
Е ф
^
п
к <
X X X н
и ф
со
П Ol
Z
eo о о
N
U U О (L
EX
CQ
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г S Е о х о а т
S ф
4
п
а <
X
5 X н
и ф
со
от должности высшего должностного лица субъекта Федерации.
Основанием федерального вмешательства в виде введения в субъекте Федерации временной финансовой администрации тоже является деликт, заключающийся в принятии органами государственной власти субъекта Федерации решений, их действий или бездействия, в результате которых возникает определенный объем задолженности по исполнению долговых и/или бюджетных обязательств субъекта Федерации.
Кроме конституционно-правового деликта, другим главным основанием федерального вмешательства являются так называемые форс-мажорные обстоятельства. К ним относятся, например, стихийные бедствия (землетрясения, ураганы, наводнения), распространение массовых заболеваний и отравлений и т.п. Так, в ст. 35 Основного закона ФРГ предусмотрено, что для оказания помощи в случае стихийного бедствия или особо тяжкой катастрофы земля может потребовать направления полицейских сил других земель, сил и служб других административных органов, а также подразделений федеральной пограничной охраны и Вооруженных сил.
Особым основанием федерального вмешательства, как уже отмечалось, является нарушение на территории субъекта Федерации конституционной законности не по вине самого субъекта и его органов, а вследствие, например, массовых беспорядков, межэтнических конфликтов, вооруженного вмешательства извне, возникновения обстановки хаоса, т.е. явлений результатом которых может стать потеря управляемости на территории субъекта Федерации, а для предупре-
ждения и прекращения указанных деяний субъект Федерации не имеет достаточных ресурсов.
Таким образом, институт федерального вмешательства - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих применение федеральными органами государственной власти мер в отношении субъектов Федерации с целью восстановления конституционной законности и/или оказания помощи в форс-мажорных обстоятельствах. Карательные и превентивные функции федеральное вмешательство выполняет в тех случаях, когда оно является реакцией на совершение конституционных правонарушений. При любом основании вмешательства оно выполняет в качестве главной функции - функцию восстановления нарушенного права.
Не вызывает сомнений неоднократно высказанное в отечественной литературе мнение, что федеральное вмешательство должно быть полностью институтализиро-вано в российской конституционном праве. С этой целью необходимо издание федерального закона, нормы которого достаточно четко определили бы основание вмешательства; меры вмешательства; правовые условия, определяющие порядок применения мер федерального вмешательства; объект и субъект вмешательства: его сроки; сторона, несущая финансовые и материальные затраты, если они окажутся неизбежными при вмешательстве; гарантии прав субъектов Федерации. Только с появлением совокупности указанных норм федеральное вмешательство утвердится в полной мере как институт конституционного права Российской Федерации.
Правовые режимы иностранных инвестиций
Т.Л. Комарова
кандидат юридических наук, доцент, директор Московского представительства Юридического института (Санкт-Петербург);
Е.В. Полевая соискатель кафедры теории и истории государства и права Юридического института
(Санкт-Петербург)
Привлечение иностранного капитала является важным фактором развития современной экономики, характеризующейся углублением международного разделения труда и увеличением объема вывоза государствами капитала на внешний рынок, ставит перед каждым государством, а Россией - в особенности, особую задачу по совершен-
ствованию своего инвестиционного климата и увеличению инвестиционной привлекательности для иностранных инвесторов. В настоящее время для Российской Федерации действует 29 Соглашений о поощрении и взаимной защите иностранных капиталовложений. Некоторые из них были подписаны еще от имени СССР.
