Б.Г. Юмадилов,
президент Адвокатской палаты Республики Башкортостан
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПАЛАТА АДВОКАТОВ КАК СУБЪЕКТ УГОЛОВНОЙ ПОЛИТИКИ FEDERAL ATTORNEYS’ CHAMBER AS A SUBJECT OF CRIMINAL POLICY
Статья посвящена роли адвокатских палат в формировании уголовной политики государства. The issue is devoted to the role of attorneys ’ chambers in forming governmental criminal policy.
Под субъектами уголовной политики, как правило, понимают участников уголовно -политической деятельности, которые в той или иной форме и рамках, установленных законом, осуществляют функции предупреждения и у го -ловно-правовой борьбы с преступностью. Как основополагающий системообразующий элемент уголовной политики, они в интегрированном виде являются источником, носителем, движу -щей и решающей силой уголовной политики, главным элементом ее механизма, синтезом дея -тельно-практической (материальной) и идейно -теоретической (доктринальной) сторон. Их инте -ресы и цели определяют сущность и все составляющие уголовной политики, её эффективность и результаты.
В ряду субъектов уголовной политики, как представляется, следует рассматривать и Феде -ральную палату адвокатов России. В соответствии со ст. 35. ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», Феде -ральная палата адвокатов Российской Федерации является общероссийской негосударственной некоммерческой организацией, основанной на обязательном членстве адвокатских палат субъектов Российской Федерации. Как орган адво -катс кого самоуправления она в Российской Федерации создается в целях:
- представительства и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления;
- координации деятельности адвокатских па -
лат;
- обеспечения высокого уровня оказываемой адвокатами юридической помощи.
Отсутствие ранее общероссийского органа адвокатского самоуправления отрицательно ска -зывалось на престиже и функционировании института адвокатуры. Так, далеко не всегда могли получить авторитетную корпоративную защиту члены периферийных коллегий, подвергавшиеся незаконным преследованиям со стороны местных властей. В значительной степени из-за от-
сутствия органа, уполномоченного представлять всю адвокатуру России, не была реализована плодотворная идея о заключении генерального тарифного соглашения между государством и адвокатурой об оплате юридической помощи, оказываемой адвокатами по назначению.
Учреждение Федеральной палаты адвокатов в 2002 году означало, что впервые в истории страны создается единое общероссийское профессиональное сообщество адвокатов. Попытка объединить региональную присяжную адвокату -ру предпринималась еще в царской России, однако она не увенчалась успехом. В 1989 г. был создан Союз адвокатов СССР, но в него вошли не все коллегии как РСФСР, так и других союз -ных республик. Сейчас существует несколько общественных адвокатских объединений - Феде -ральный союз адвокатов, Ассоциация адвокатов России, Гильдия российских адвокатов, — в ка -ждое из которых входит часть коллегий адвока-тов. В отличие от них Федеральная палата адво -катов образуется по принципу публичного права
— на основе обязательного членства палат субъектов Российской Федерации.
Федеральная палата адвокатов образована Всероссийским съездом адвокатов и действует на основании принятого им Устава. Образование других организаций и органов с функциями и полномочиями, аналогичными функциям и полномочиям Федеральной палаты адвокатов, не допускается. Решения Федеральной палаты адвокатов и ее органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех адвокатских палат и адвокатов.
В связи с необходимостью активизации за -конопроектной и научной работы в целях обеспечения деятельности адвокатуры Совет ФПА в 2005 году принял решение о создании при Феде -ральной палате адвокатов общественного кон -сультативного органа — Научно-консульта -тивно го совета (НКС). В него вошли известные в России ученые-юристы, зарекомендовавшие себя в научной деятельности, в работе органов зако -
нодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также в органах юстиции и правоохранительных органах, ученые из числа руководи -телей и профессорско-преподавательского состава юридических вузов, заслуженные адвокаты, имеющие ученые степени и звания. Председате -лем НКС утвержден президент Федеральной па -латы адвокатов, принято Положение о Научноконсультативном совете [1]. В связи с созданием НКС принято решение преобразовать научнометодический центр ФПА РФ в экспертно -методический центр, наделив его полномочиями по участию в проведении экспертиз проектов федеральных законов по вопросам, относящимся к адвокатской деятельности.
В соответствии с п. 2.3 Положения о Научноконсультационном совете при Федеральной палате адвокатов Российской Федерации, утвержденным Советом ФПА РФ 6 сентября 2005 г. (протокол № 3), Научно-консультационный Совет, содействуя адвокатскому сообществу в выполнении задач, возложенных Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», осуществляет следующие функции в сфере реализации уголовной политики:
- вырабатывает научно обоснованные рекомендации по проблемным вопросам адвокатской деятельности, обеспечения защиты прав, свобод и интересов граждан, их доступа к правосудию;
- осуществляет прогнозирование перспективных и текущих потребностей адвокатуры в нормативном правовом обеспечении;
- рассматривает актуальные проблемы развития российского законодательства и анализирует практику его применения;
- осуществляет научную проработку программ , инициатив, проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам адвокатской деятельности и адвокатуры;
- рассматривает и готовит предложения о принятии, изменении, дополнении или отмене законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам адвокатской деятельности и адвокатуры;
- участвует в проведении экспертиз проектов федеральных законов по вопросам, относящимся к адвокатской деятельности;
- вырабатывает рекомендации по вопросам применения законодательных и иных норматив -ных правовых актов;
- устанавливает и развивает связи с отечественными и зарубежными исследовательскими организациями.
Вместе с тем отсутствие законодательного закрепления за адвокатурой права разработки нормативных правовых актов и неопределенность некоторых вопросов, связанных со статусом адвоката, по нашему мнению, является существенным упущением законодателя и не позволяет данному институ ту гражданского об-
щества, состоящему из профессиональных юристов, реализовывать свой потенциал по защите прав и интересов граждан в полном объеме.
На состоявшемся 20 ноября 2008 г. заседа-нии научно-консультативного совета Федераль -ной палаты адвокатов РФ, на которое были при -глашены представители государственных органов, правозащитники, авторитетные ученые-юристы, участники обсуждения были едины во мнении, что на основе проведенных теоретиками и практиками исследований различных аспектов уголовно-правовой политики необходимо разработать конкретные меры ее совершенствования.
Федеральная палата адвокатов еще в феврале 2008 г. выступила с такой инициативой, обратившись к федеральным органам государственной власти, общественности и средствам массовой информации с докладом «Об обеспечении общественных интересов при применении к по -дозреваемым и обвиняемым меры пресечения в виде заключения под стражу». Это первый в России документ, в котором на основе изучения законодательства и правоприменительной практи -ки проанализированы все проблемы, возникаю -щие в связи с применением меры пресечения в виде заключения под стражу, и предложены способы их решения.
Но применение меры пресечения в виде заключения под стражу — только один из вопросов, требующих решения. Уголовно-правовая политика охватывает проблемы, связанные как с уголовным процессом, так и с уголовным и уголовно-исполнительным правом. По мнению членов адвокатских образований, следует усовершенствовать уголовное законодательство (в частности, порядок назначения наказаний и инсти -тут условно -досрочного освобождения), систему прокурорского надзора, предусмотреть в уголов -но-исполнительном законодательстве комплекс мер, направленных на подготовку заключенных к жизни на свободе, принять закон о социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы.
Поскольку уголовно-правовая политика
включает в себя очень широкий спектр вопросов, особенно важно развивать системный подход к ее формированию, исключив практику, когда каждая кампания по борьбе с теми или иными видами преступлений придает решению указанных проблем новую направленность. В этой свя -зи необходимо подготовить обобщающий доку -мент, который содержал бы предложения по совершенствованию уголовно-правовой политики, в частности путем внесения изменений в Уго-ловный и Уголовно-процессуальный кодексы. По мнению Научно-консультативного совета, выполнение этой задачи могла бы принять на себя Федеральная палата адвокатов РФ.
В последние годы (а особенно в 2009 году) Федеральная палата адвокатов стала достаточно ак-
тивно вести работу по исследованию правовых проблем в сфере уголовно-правовой политики и правоприменительной практики в Российской Федерации. Неся свою долю ответственности перед обществом за ситуацию в уголовно-правовой сфере в целом, адвокатура не может примириться с положением , сложившимся в этой области, а требует совершения реальных действий по защите прав участников уголовных правоотношений как со стороны защиты, так и обвинения. А потому, как субъект реализации уголовной политики, ФПА выступила с докладами:
• по проблемам избрания меры пресечения в качестве содержания под стражей, где ста -вился вопрос о необоснованности расширения этой практики (был использован законодателем при работе по подготовке известных изме -нений в уголовно -процессуальное законода -тельство, принятых в 2009 г.);
• «Обеспечение прав и интересов граждан при осуществлении уголовно -правовой полити -ки в Российской Федерации» (доведен до сведе -ния всех ветвей государственной власти);
• «Обеспечение эффективного осуществления права на квалифицированную юридическую помощь» (предложен обзор национального регулирования рынка юридических услуг в 25 ев -ропейских госу дарствах);
• о значении квалификационных требований к лицам, оказывающим юридические услуги на территории России, с точки зрения внутренней политики, международных задач и геополити-ческого положения России — общий обзор, подготовленный экспертами ФПА РФ в рамках проекта ТАСИС «Совершенствование доступа к правосудию в Российской Федерации» (представлен в Государственно-правовое управление Президента РФ (бенефициар проекта) [2].
Кроме того, Федеральной палатой адвокатов подготовлены рекомендации в проект Кон -цепции развития гражданского законода -
тельства, разработанный Исследовательским центром частного права при Президенте РФ, которые приняты по результатам обсуждения на заседании Научно-консультативного совета при ФПА РФ в мае 2009 года.
Осуществляя свои функции по реализации уголовной политики, экспертная комиссия Сове -та ФПА только в течение 2009 года подготовила 15 экспертных заключений и отзывов на законо -проекты и проекты нормативных правовых актов по вопросам, касающимся адвокатуры и адвокатской деятельности, поступившим в Феде -ральную палату адвокатов из органов государственной власти.
В целях повышения уровня взаимодействия с Министерством юстиции РФ:
• представители ФПА включены в число разработчиков законопроекта «О системе бес -платной юридической помощи в Российской
Федерации», что позволило Федеральной пала -те адвокатов принять активное участие в зако -нотворческой деятельности. В последнем варианте этого законопроекта (январь 2010 г.) учте -ны многие принципиальные предложения ФПА РФ: о расширении субъектного состава получа -телей этой помощи и случаев её оказания, о разграничении бюджетных обязательств Россий-ской Федерации и субъектов РФ в этой сфере, об оплате труда адвокатов и взаимодействии органов адвокатского самоуправления и органов юстиции;
• созданы рабочие группы из представи-телей ФПА РФ, общественных адвокатских объ -единений и Департамента по вопросам правовой помощи и взаимодействия с судебной системой для решения проблемных вопросов адвокатской деятельности (обеспечение служебными помещениями, оплата труда адвокатов, возмещение командировочных расходов и др.);
• достигнуто взаимопонимание о необходимости совершенствования государственного управления и правового регулирования в сфере судебного представительства и в сфере оказания квалифицированной юридической помощи.
Кроме того, Совет Федеральной палаты адвокатов неоднократно выступал в защиту корпоративных интересов в связи с проведением проверок адвокатских образований и адвокатских палат как некоммерческих организаций, принимал меры по обеспечению гарантий сохранения адвокатской тайны, в том числе во взаимоотношениях с органами Федеральной службы по финансовому мониторингу и следственными органами. Совет ФПА утвердил новые Рекомендации по обеспечению адвокатской тайны и гарантий независимости адвоката при осуществлении профессиональной деятельности.
Таким образом, являясь профессиональным сообществом квалифицированных юристов и имея целью оказание гражданам и юридическим лицам профессиональной юридической помощи, адвокатура обладает огромными потенциаль-ными возможностями по формированию и реализации уголовной политики в современном российском обществе. В этой связи полагаем, что роль адвокатуры среди негосударственных правозащитных организации в российском обществе наиболее весома и значима.
Учеными-юристами неоднократно выдвигались предложения о законодательном закрепле -нии права адвокатских палат субъектов Россий -ской Федерации на законодательную инициативу в субъектах РФ, внесения проектов нормативных правовых актов в муниципальных образованиях, право осуществлять адвокатский контроль за законностью на территории муниципального образования соответствующего субъекта Россий -ской Федерации, где функционирует адвокатская палата [3, 4]. Мы полагаем, что привлечение ад-
вокатуры к разработке нормативных правовых актов, в том числе использование ими такой формы участия, как проведение криминологиче -ской экспертизы нормативных правовых актов, является необходимым целесообразным шагом. Представляется, что это, в свою очередь, повлекло бы принятие более реальных безупречных и действенных законов, так как адвокатское сообщество непосредственно ежедневно сталкивается не только с проблемами и нуждами граждан, но и с пробелами в содержании самих законов.
Организованное и регулярное взаимодействие ФПА РФ с федеральными и региональ -ными законодателями не только повысит эффективность законодательного процесса, но и позволит институту адвокатуры совместно с федеральными и региональными органами решать социально-экономические, политико-правовые и иные задачи. Однако следует согласиться с тем, что непосредственное участие представителей адвокатских образований в федеральном законодательном процессе оправдывает себя лишь в том случае, если их конструктивные предложе-ния учитываются. Потому логично возложить на Правовое управление Государственной Думы координацию анализа и учета поступающих в комитеты заключений, связанных с деятельно -стью такого института гражданского общества как адвокатура, что позволит реально учитывать позицию представителей адвокатских образований в рассматриваемых вопросах. Реализация указанного предложения бу дет способствовать как оптимизации законотворческого процесса в России, так и повышению качества и консолидации российского законодательства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Иванова Ю. О текущих задачах адвокатского сообщества // Адвокат. — 2005. — № 10.
— С. 17.
2. Отчет Совета Федеральной палаты адвока-
тов Российской Федерации за период с апреля 2007 года по апрель 2009 года [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http//
www.Fparf.ru/otchet_07_09_1.htm (дата обращения: 01.10.2010).
3. Лазарева-Пацкая Н. В. Правовой статус адвокатских палат субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2005. — С. 11.
4. Игнатов С.Д., Хазипова Х.М. Роль адвокатуры России среди негосударственных правозащитных организаций общества // Адвокатская практика. — 2008. — № 3.