CC BY
86
Т.Л. Тенилова
Тенилова Татьяна Львовна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории права факультета права Нижегородского филиала Национально-исследовательского университета «Высшая школа экономики»
Фактор времени в правотворчестве
Для правовой науки всегда представляли интерес различные стороны обеспечения правотворческого процесса. В связи с этим более пристального внимания заслуживают и аспекты, связанные с проблемами использования и применения временных характеристик. Правотворчество, как и любые другие процессы, подвержено изменению развитию во времени, каждый этап которого характеризуется соответствующими особенностями. Так, одними из отличительных особенностей советского правотворчества были низкая интенсивность принятия законов и их соответствующая стабильность. Временные свойства — длительность, одновременность, последовательность, повторяемость — также отличались соответствующей устойчивостью в рамках законодательства. В начале 90-х годов прошлого века ситуация изменилась. Особенностью российского правотворчества стало интенсивное принятие значительного числа различных нормативных правовых актов.
Последние десять лет дают основание сделать вывод, что характерными чертами современного правотворчества стали прогнозирование, планирование, согласование, правовой мониторинг, правовая экспертиза. Каждое из данных понятий, в свою очередь, немыслимо без использования соответствующих временных параметров. Не секрет, что за последние годы возросла интенсивность использования законодателем свойств времени. В текстах нормативно-правовых актов все чаще встречаются понятия: периодичность, двухэтапный аукцион, долгосрочность, среднесрочность, краткосрочность, планы-графики, срок действия, последствия, не ранее, не позднее, временная администрация и другие. Так, согласно части 10 статьи 50 главы 2 проекта Федерального закона «О федеральной контрактной системе», заказчик обязан направить в письменной форме приглашения принять участие в конкурсе с ограниченным участием участникам, прошедшим предквалификационный отбор не ранее десяти рабочих и не позднее пятнадцати рабочих дней с момента размещения протокола предквалификационного отбора. Временные характеристики входят в рамки требований, предъявляемых к профессиональным знаниям и навыкам сотрудников различных служб, ведомств, организаций и т. д. Так, категории «помощники (советники)» главной и ведущей групп должностей, «специалисты» ведущей и старшей групп должностей, «обеспечивающие специалисты» ведущей группы должностей центрального аппарата и органов Федерального казначейства требуют навыков прогнозирования, эффективного планирования рабочего времени. Причем первые две — еще навыков планирования рабочего времени1.
Эффективность правотворчества связана с понятием прогнозирования, которое, в свою очередь, непосредственно связано со временем, поскольку являет собой возможность предвидения будущих событий, связанных с последствиями принятия того или иного нормативно-правового акта. Причем возможность прогнозирования возникает из анализа соответствующих событий прошлого и настоящего. Знание закономерных связей и отношений правовых явлений в прошлом и настоящем позволяет предсказывать и пути их дальнейшего развития, делать выводы, каким это развитие будет в отдаленном или ближайшем будущем. Как разновидность научного знания, прогноз имеет доказательственную силу и надлежащее научное объяснение2. Наиболее значимы прогнозы, связанные с эффективностью действия проектируемых нормативно-правовых актов, в первую очередь законов, и социально-правовыми последствиями их принятия. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научнотехнического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.
Прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональ-
1 См.: Приказ Федерального казначейства от 11 декабря 2006 года № 13н «О Квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата и органов Федерального казначейства» // Российская газета. — 2007. — 7 марта.
2 См.: СырыхВ.М. Логические основания общей теории права. — М., 2004. — С. 499—500.
ных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Кроме того, прогнозы включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения. Указание на важность прогнозирования вытекает и из того, что многие нормативно-правовые акты в обязательном порядке включают в свой текст соответствующие нормы. Так, статья 173 Бюджетного кодекса РФ посвящена прогнозу социально-экономического развития. В проекте Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг (вторая редакция)» от 18 октября 2011 года планированию и прогнозированию посвящена вторая глава1, то же можно сказать о проекте Федерального закона «О федеральной контрактной системе»2. Вопросам прогнозирования посвящены соответствующие нормы приказ Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 31 октября 2005 года № 781 «О дополнительных мерах материального стимулирования отдельных категорий военнослужащих Всероссийского центра мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера МЧС России».
Анализ указанных правовых норм позволяет сделать вывод, что прогноз может быть долгосрочным, входящим в состав долгосрочной соответствующей программы развития, а может быть сводным, являющимся его составной частью. Кроме законодательных актов, в настоящее время принимаются концепции социально-экономического развития, целевые программы, рассчитанные на долгосрочную (10 лет), среднесрочную (3—5 лет) и краткосрочную (1 год) перспективу, которые могут пространственно захватывать как федеральные территории, так и территории регионов, и отдельно взятых областей. Так, например, в рамках Приволжского региона действуют целевая программа «“Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002— 2010 годы и до 2015 года)” в Нижегородской области», а также областной целевой программы «“Сохранение, возрождение и развитие народных художественных промыслов Нижегородской области” в 2012—2014 годах». Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации нацелено на долгосрочную перспективу. Таким образом, прогнозирование развивается на различных по протяженности правовых пространствах и может быть долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным.
Ежегодное послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год. Одновременно с представлением проекта федерального бюджета Правительство РФ представляет Государственной Думе и другие материалы, в том числе:
— итоги социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период текущего года;
— прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;
— перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства РФ в предстоящем году;
— перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год; и другие. Таким образом, в рамках данной процедуры, как наиболее значимые, выведены соответствующие данные за истекший, текущий и предстоящий периоды, то есть прошлое, настоящее и будущее.
Естественно, что многие проблемы создания прогнозов связаны с решением вопросов в рамках социально-экономической сферы — в том числе, и временными, допустим, сроками осуществления, и пространственными, например, отдаленностью от центра. Так, своевременное построение автомобильных дорог соответствующего качества, кольцевых дорог со множественными развязками в разумные сроки могло бы сдвинуть с места решение данных проблем.
С точки зрения профессора В.М. Сырых, в рамках научного предвидения «наибольшие возможности дают математические методы, которые обеспечивают высокую точность и надежность прогноза. Но при этом в настоящее время математический аппарат не способен отразить полностью всю связь объектов с внешней средой. Это объясняется не только уровнем его разработки, но и степенью адап-
1 Проект Федерального закона от 18 октября 2011 года «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (вторая редакция) // rg.ru/dok/. — 2011. — 1 ноября.
2 Проект Федерального закона от 1 сентября 2011 года «О федеральной контрактной системе» // rg.ru/dok/ — 2011. — 1 сентября.
тации к специфике правовых явлений. Так, имеются определенные пробелы в правовой науке — например, не исследуются проблема вычленения действия социальных факторов на право, а также установления количественной характеристики воздействия отдельных факторов на объект исследования. Требуется анализ структуры правовых явлений, а также их внешних связей и зависимостей. Все эти недочеты в данный момент времени компенсируются методом экспертных оценок. Совершенствование методологии прогностических исследований позволило бы обосновать надежность предлагаемых мер на перспективу с учетом последующих социальных и иных изменений»1.
С целью эффективности реализации этих и других целевых программ, концепций, нормативноправовых актов, следует учитывать не только конкретно-историческую обстановку на момент их принятия, но и возможные тенденции развития общественных отношений. Так, далее В.М. Сырых отмечает, что для правильно составленного прогноза необходимо отследить динамику того или иного объекта прогнозирования за определенный срок2. Причем законодательство, сориентированное на устойчивое развитие, как правило, не способно к полноценной реализации в периоды нестабильности. Требуются «резервные», «замещающие» регуляторы. Речь идет о вариантах правового воздействия в зависимости от внешних факторов3. Необходимо разработать научный инструментарий правового прогнозирования и использовать его для определения динамики форм правового регулирования4.
Далее следует:
— выявить негативные факторы, оказывающие на данный объект позитивное или негативное воздействие;
— построить модель, описывающую систему связей и отношений прогнозируемого объекта с внешними факторами;
— изучить количественные и качественные характеристики, которые воздействуют на исследуемый объект;
— предсказать пути развития и изменения внешних факторов;
— составить прогноз будущих состояний исследуемого объекта с учетом изменения внешних факторов5.
Таким образом, в рамках прогноза необходим учет возможного развития будущих общественных отношений на базе исследования динамики их развития в прошлом, а также установление причинноследственных связей, характерных для развития прогнозируемого объекта под воздействием различных факторов. Все указанные составляющие относятся к свойствам времени. Что касается, качества современного прогнозирования, то в настоящее время оно еще находится на стадии становления, представленные прогнозы сбываются не всегда. Так, из-за соответствующих сбоев в этой области в текст Федерального закона о бюджете на 2008—2010 годы уже в феврале 2008 года были внесены поправки6. В 2009 году прогнозы Минэкономразвития России были недопустимо недостоверными. Счетная палата пришла к выводу: «В 2009 году Минэкономразвития не выполнило задачу по обеспечению достоверности прогнозирования: отклонения по прогнозу ВВП составили 14,6% при допустимом значении не более 0,5%, по инфляции — 0,3% при допустимом ноле, по инвестициям — 30,8% при допустимых 1,5%»7. «Это привело к тому, что в закон о бюджете вносились изменения в течение года. По существу, управление экономикой и бюджетной системой осуществлялось в ручном режиме», — было подчеркнуто замглавой Счетной палаты В. Гореглядом»8.
Большое количество проблем возникает с регулярным пересмотром прогноза по инфляции. Сложности проявляются и в том, что при составлении прогнозов должны учитываться не только внутренние, но и внешние факторы — мировые цены на нефть, развитие мировой экономики, курсовое соотношение евро и доллара, которые не всегда могут быть предсказуемыми9.
Недостатком прогнозирования является и то, что в текстах нормативно-правовых актов не всегда прописываются четкая система целей и показатели, которые могут обновляться по истечении определенных сроков. Кроме того, поэтапно должен быть прописан весь процесс составления прогноза: кто за что отвечает, с кем согласовывает и в какие сроки. Иными словами, не хватает той самой четкости, которой можно достичь только правильно используя временные параметры.
1 Сырых В.М. Логические основания общей теории права. — М., 2004. — С. 500—501.
2 См. там же. — С. 499.
3 См.: Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизации законодательства // Концепции развития российского законодательства. — М., 2010. — С. 34.
4 См. там же. — С. 35.
5 См.: Сырых В.М. Логические основания общей теории права. — М., 2004. — С. 499—500.
6 См.: Кукол Е. Не тот процент. Минэкономразвития могут лишить монополии на составление прогнозов // Российская газета. — 2008. — 18 апреля.
7 См.: Прогнозы Минэкономразвития в 2009 году были недостоверными // Российская газета. — 2010. — 27 августа.
8 Там же.
9 Кукол Е. Не тот процент. Минэкономразвития могут лишить монополии на составление прогнозов // Российская газета. — 2008. — 18 апреля.
Существует мнение, что проблема составителей прогнозов — отсутствие полной и достоверной статистической информации. Развернутого обследования по отраслям Росстат не проводил с 1995 года и планирует начать его только в 2013 году1. В данном случае речь идет о запаздывании, несвоевременных действиях.
Несколько иное мнение в отношении надежности прогнозов и полноты информации было высказано В.В. Ивантером: «К сожалению, отечественный бизнес имеет более информации о внешних рынках, нежели о внутренних. Никто не вооружает его оценками и прогнозами хотя бы на 3—4 года вперед. Бизнес лишен информации об уровне цен на продукцию естественных монополий, о стандартах оплаты труда и т. д. — всего, что позволит ему определить спрос на свою продукцию в будущем»2. Думается, что его слова во многом актуальны и сегодня. Далее автор отмечает, что для эффективного развития экономики необходимы соответствующие вложения и отлаженная система кредитования. Однако наши компании лишены возможности получать крупные кредиты под экспорт, поскольку условия для кредита создадутся только при возникновении последовательности: будут товары — будут средства в банках — пойдет потребительский кредит3. Таким образом, возможность возникновения кредита происходит при существовании некой последовательности событий и именно только в таком порядке. И чем более стабильны будут элементы такой последовательности, тем более долгосрочным и реальным может быть кредит.
Процесс прогнозирования неразрывно связан с планированием, которое формируется исходя из мероприятий государственных программ Российской Федерации, целевых программ, планов и программ развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, иных документов программно-целевого планирования, утвержденных (одобренных) в установленном порядке, а также других документов, определяющих цели и задачи деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Так, планы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд подлежат корректировке в целях:
1) приведения их в соответствие с государственными программами Российской Федерации, целевыми программами, планами и программами развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, иными документами программно-целевого планирования, утвержденными (одобренными) в установленном порядке;
2) приведения их в соответствие с законом о федеральном бюджете, на очередной финансовый год и плановый период, законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, законами о бюджете субъекта Российской Федерации и бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решением об утверждении (изменении) местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).
Указанное выше приведение одних актов в соответствие с другими связано с наличием принципа согласования, которое «в многоуровневом правотворчестве проявляется в осуществлении народовластия на федеральном и региональном уровнях с учетом норм международного права (п. 4 ст. 15 Конституции РФ)»4. Критериями разграничения принципа согласования в правотворчестве субъектов Федерации могут быть признаны: нахождение акта в зоне законодательной компетенции Федерации или ее субъектов, правомочность субъекта, принимающего акт, соответствие содержания акта объему полномочий субъекта, правильный выбор формы акта, соблюдение процедуры подготовки и принятия акта и соответствие вводимых правил поведения федеральным нормам5. Так, исходя из государственной поддержки промышленных предприятий и способствующих их деятельности организаций инфраструктуры, включающей в себя финансовую, имущественную, информационную и консультационную поддержку субъектов и организаций, вытекает создание необходимых законодательных предпосылок для последующего внесения изменений в Налоговый, Бюджетный, Таможенный кодексы РФ, отраслевые федеральные законы. На принципе согласованности основана и масса других документов. С учетом рекомендаций Отраслевого совета по промысловому прогнозированию Росрыбо-ловства (протокол заседания Отраслевого совета по промысловому прогнозированию от 21 октября 2009 г. № 10) установлен запрет добычи (вылов) краба камчатского с 1 января по 14 февраля 2010 года в Баренцевом море, за исключением рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях»6. О важности данного принципа можно судить и исходя из того, что только в Нижегородской
1 См.: Прогнозы Минэкономразвития в 2009 году были недостоверными // Российская газета. — 2010. — 27 августа.
2 Ивантер В.В. России обнаружились большие деньги, но выяснилось, что мы не знаем, как ими распорядиться // Российская Бизнес-газета. — 2004. — 10 марта.
3 См. там же.
4 Маликов М.Ф. Принцип согласования в многоуровневом правотворчестве // Российское право: образование, практика, наука. — 2005. — № 5 (10). — С. 57.
5 См. там же. — С. 57.
6 Приказ Федерального агентства по рыболовству от 2 декабря 2009 года «Об установлении ограничений рыболовства в Баренцевом море на 2010 год» // Российская газета. — 2009. — 16 декабря.
области в течение года приблизительно 30% принимаемых законов составляют те, которые должны приводится в соответствие с федеральными, в связи с соответствующими изменениями.
Процесс современного правотворчества неразрывно связан с понятием мониторинга, то есть отслеживанием динамики развития самого законодательства и всей совокупности нормативных правовых актов с учетом уровней и форм нормотворчества, разных видов, тематики актов, их адресатов, исполнения и т. д.1 Мониторинг является одним из средств, способствующих правильному прогнозированию и адекватному проведению правовой экспертизы. Следовательно, в рамках мониторинга возможно как прогнозирование, так и использование других временных характеристик. Во-первых, мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека, а также в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы мониторинг необходим для исполнения в процессе правотворчества принципа согласования.
Целью мониторинга является создание эффективного механизма правового регулирования, обеспечение обратной связи законодателя и общества2. В ходе проведения мониторинга опять используются временные характеристики. Так, согласно процедуре Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства культуры РФ в рамках мониторинга осуществляется непрерывное наблюдение за применением нормативных правовых актов.
В целях совершенствования правовой системы Российской Федерации план мониторинга утверждается ежегодно согласно пункту 3 Указа Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»3. Президенту РФ ежегодно представляется доклад о результатах данного мониторинга, а также представляются ежегодно в Министерство юстиции РФ предложения к проекту плана мониторинга4. При этом проект плана мониторинга ежегодно разрабатывается Министерством юстиции РФ с учетом ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ и других актов; а также ежегодно, до 1 августа, вносится Министерством юстиции РФ в Правительство РФ; и ежегодно, до 1 сентября, утверждается Правительством РФ. В плане мониторинга обязательно отражаются сроки его осуществления5. Таким образом, только в рамках двух частей приведенного Указа Президента РФ включено сразу несколько временных аспектов, что подтверждает активизацию использования законодателем временных параметров как в процессе правотворчества, так и в тексте нормативно-правовых актов.
Постоянный мониторинг необходим для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Исходными элементами последней является правовая оценка формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования, на предмет соответствия нормам Конституции РФ и федерального законодательства, а также соответствия акта требованиям юридической техники6. В целях проведения антикоррупционной экспертизы изданных нормативных правовых актов Роспатента структурные подразделения Роспатента, являющиеся головными исполнителями нормативных правовых актов, после их подписания (утверждения) руководителем Роспатента (лицом, его замещающим) ведут постоянный мониторинг их применения для выявления в них коррупциогенных факторов, в соответствии с Методикой проведения экспертизы на коррупциогенность7. В целях проведения антикоррупционной экспертизы изданных нормативных правовых актов Ростуризма структурные подразделения Ростуризма, являющиеся головными исполнителями нормативных правовых актов, после их подписания (утверждения) руководителем Ростуризма (лицом, его замещающим) ведут постоянный мониторинг их применения для выявления в них коррупциогенных факторов, в соответствии с
1 См.: Бачило И.Л. Парламентские слушания. Мониторинг правового поля и правоприменительной практики. — М., 2003. — Вып. 2. — С. 12.
2 См.: Черногор Н.Н. Юридическая техника правового мониторинга: подготовка проблемы и подходы к исследованию // Законодательство и экономика. — 2010. — № 10. — С.15.
3 См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // Российская газета. — 2011. — 25 мая.
4 См. там же.
5 См.: Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации // Российская газета. — 2011. — 25 мая.
6 См.: Приказ Минюста России от 29 октября 2003 года «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Министерства юстиции РФ. — 2003. — № 11.
7 См. там же.
Методикой проведения экспертизы на коррупциогенность1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Минкультуры России проводится при мониторинге их применения2.
Временные характеристики используются для установления сроков антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Так, срок для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам составляет 5 рабочих дней с момента поступления к рабочей группе проекта нормативного правового акта на правовую экспертизу3. Срок размещения проектов нормативных правовых актов на официальном сайте Ростуризма в сети Интернет для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность составляет не менее семи дней4. Проведение антикоррупционной экспертизы осуществляется в срок, не превышающий 30 календарных дней с момента поступления проекта нормативного правового акта на правовую экспертизу в Правовое управление Ростуризма. Таким образом, в рамках экспертизы возможно как использование мониторинга, так и других временных свойств в виде сроков, момента времени,периодичности.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что за последнее десятилетие как в правотворческом процессе, так и непосредственно в текстах нормативных правовых актов происходит обновление содержания и активизация использования временных характеристик. В связи с динамикой развития общественных отношений в ходе правотворчества используются прогнозирование, планирование, принцип согласованности, мониторинг и проведение правовой экспертизы. Данные понятия взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом, что является соответствующим показателем особенностей отражения и использования фактора времени в праве. В то же время в рамки каждого из вышеуказанных понятий включаются различные временные характеристики с целью внесения четкости в сферу общественных отношений. Проведение же соответствующих исследований в области освоения времени в сфере правотворчества будет способствовать большей степени упорядоченности общественных отношений, их предсказуемости, а следовательно, и соответствующей стабильности в различных сферах его жизни.
1 См.: Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства по туризму // Российская газета. — 2011. — 22 августа.
2 См.: Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства культуры Российской Федерации // Российская газета. — 2010. — 18 декабря.
3 См.: Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам // Российская газета. — 2011. — 20 мая.
4 См.: Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства по туризму // Российская газета. — 2011. — 22 августа.
