CC BY
7
М. ЕЛИЦУР,
соискатель Института экономики РАН
ФАКТОР СОЦИАЛЬНОЙ СПРАВЕДЛИВОСТИ В ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ
Представлена эволюция макроэкономических методов обеспечения финансовой поддержки социально незащищенных групп населения в России на протяжении последнего столетия на базе систем социального налогообложения и социального страхования. Обозначены основные социальные ориентиры в рамках государственной налоговой политики для современной отечественной экономики.
Ключевые слова: социальная справедливость, налоговая политики, социальное налогообложение, социальное страхование.
Первыми налоговыми инструментами обеспечения финансовой поддержки социально незащищенных групп населения в XX в. стали фискальные вычеты из предпринимательской прибыли, а также заработной платы наемных работников в виде взносов в государственные фонды социального страхования (ФСС). При этом некоторые индустриально развитые страны имели социально ориентированные налоговые механизмы уже в начале ХХ века. Например, в некоторых землях Австро-Венгрии и Германии развитие страхового законодательства, предусматривающего реализацию социальных программ, относится к 90-м годам XIX столетия. Правительство гарантировало рабочим компенсации потери заработка при болезни и в результате несчастных случаев, а также пенсии по старости и инвалидности. Великобритания приняла такие программы в начале XX века. Здесь страхование безработных стало осуществляться с 1905 г., а пенсии по старости были введены в 1908 г. Закон Великобритании о государственном страховании 1911 г. предусматривал обязательные пособия для малообеспеченных рабочих за счет отчислений со стороны государства, работодателей и работников, гарантировал рабочим финансовую поддержку государства в случае болезни или потери работы120.
США начали создавать сеть социальной поддержки с 1934 г. в период Великой депрессии. Тогда введение социальных налогов вызвало жесточайшие споры среди политиков и экономистов. Приверженцы классической рыночной экономики резко критиковали президента Ф. Рузвельта за многочисленные нововведения в законодательстве, направленные на защиту наемных работников и потребителей. Подвергался беспощадной критике закон о социальном обеспечении 1934 г. Но последовавший за принятием социальных программ период стабилизации и дальнейшего роста экономики США
120 Eappa-Barr O.C. Social Security Policies in Industrial countries. Cambridge: Universitu Press. 1988.
205
подтвердил необходимость и обоснованность применения социальных программ.
Необходимо отметить, что системы социального налогообложения и социального страхования исторически взаимосвязаны между собой - с самого начала их функционирования. Примером своеобразного генетического единства их экономической природы является развитие систем социального страхования и социального налогообложения в России.
В нашей стране основы обязательного социального страхования в стране были заложены принятием третьей Государственной Думой в 1912 году законов «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении Присутствий по делам страхования рабочих», в соответствии с которыми финансирование страховых случаев осуществлялось за счет доходов предпринимателей. Рабочими органами страхования на местах являлись больничные страховые кассы и страховые товарищества, которые существовали на предприятиях с числом не менее 200 наемных рабочих. Для обслуживания рабочих более мелких предприятий создавались кассы на кооперированных началах. До революции в России действовало несколько тысяч таких страховых касс. В столицах эту работу проводили Советы по делам страхования рабочих, а в губерниях - Страховые присутствия.
После революции система обязательного страхования последовательно трансформировалась в систему социального налогообложения.
По декрету СНК от 15 ноября 1921 года «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» материальное обеспечение трудящихся основывалось на обязательных взносах предприятий, учреждений и хозяйств, использующих труд наемных работников. Конкретные нормы обеспечения определялись отдельными постановлениями СНК. В частности, пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам устанавливались в размере фактического заработка работника. Если средств было недостаточно, то пособие по болезни могло быть сокращено до одной трети тарифной ставки. При рождении ребенка предусматривалось два вида пособия: на предметы ухода за новорожденным и на кормление ребенка до девяти месяцев в размере 25 процентов средней зарплаты. Пособие по безработице выдавалось в размере от 1/6 до У средней зарплаты с учетом квалификации и стажа работы. В этих нормативных актах подчеркивалось, что фонды социального страхования твердо бронированы и не могут быть использованы на какие-либо другие цели. Тариф по всем видам страхования составлял 28,5% от фонда оплаты труда. Для социального страхования по временной нетрудоспособности, материнству и детству выделялось от 6% до 9%, на лечебную помощь работающим - от 5% до 7% от фонда оплаты труда. Кроме
обычных тарифов существовали «льготный» и «поощрительный», применение которых зависело от степени опасности и вредности условий производства.
Союзный Совет социального страхования обладал довольно широкими полномочиями. Он рассматривал и утверждал инструкции и положения о страховании отдельных категорий работников, о порядке взимания страховых взносов, о применении действующих тарифов к отдельным видам страхования, о размерах страхового обеспечения, разъяснял законодательство о социальном страховании, устанавливал порядок хранения денежных средств органов страхования и пр. Союзным Советом социального страхования в 1925 г. был утвержден первый список профессиональных заболеваний. В деятельности страховых органов, кроме обеспечения застрахованных денежными выплатами, все больше внимания уделялось вопросам профилактического и социально-бытового направления (курорты, санатории, дома отдыха, профилактории, диетпитание, детские сады и ясли, молочные кухни).
В 1933 г. Произошла очередная реорганизация «сверху» системы социального страхования. Народный Комиссариат труда (НКТ) СССР был ликвидирован, а его функции переданы Всесоюзному центральному совету профессиональных союзов (ВЦСПС), который фактически стал частью государственного аппарата. В ведение профсоюзов были переданы вопросы социального страхования и пенсионного обеспечения.
Все средства, находившиеся в ведении НКТ, а также санатории, дома отдыха и другие учреждения были переданы в управление ВЦСПС. Общее руководство социальным страхованием, функции контроля, разработка и утверждение сводного бюджета по социальному страхованию также возлагалось на ВЦСПС. Непосредственное руководство осуществлялось сначала отраслевыми, а потом территориальными межсоюзными профсоюзными органами. На предприятиях (в учреждениях, организациях) работу по назначению пособий, контролю за правильностью их выдачи, обеспечения путевками проводили профсоюзные комитеты. Профсоюзы также получили право контроля систем охраны труда, техники безопасности и производственной санитарии. Многие вопросы охраны труда впоследствии вновь были переданы в ведение государственных органов, но социальное страхование управлялось профсоюзами еще долгие годы. Таким образом, указанным выше постановлением профсоюзам было поручено выполнять ряд государственных функций.
Серьезный недостаток этой модели состоял в том, что с ее введением утрачивался индивидуализированный характер социальной помощи. Если раньше работник был заинтересован в том, чтобы лично участвовать в формировании средств на собственную социальную защиту, то теперь, когда он не должен был сам добровольно платить взносы, которые стали взиматься принудительно со всего коллектива, эта заинтересованность пропала.
Ответственность за возмещение ущерба от потери трудоспособности качественно изменилась. В ее основу был заложен не принцип страхования, а принцип возмещения, которое осуществляло либо предприятие, либо тот, кто приносил ущерб. На предприятия легло основное бремя страховых платежей при полном отсутствии у них прав распоряжения фондами социального страхования, хотя размер взносов по всем его видам составлял 38% фонда заработной платы. Таким образом, с 1933 г. страховые платежи превратились в государственную повинность, то есть преобразовались в обязательный фискальный вычет.
После налоговой реформы 1933 года система социального страхования строилась в соответствии с принципами функционирования государственной налоговой системы. Для нее были характерны следующие базовые положения:
- охват системой социального страхования и пенсионного обеспечения всех категорий рабочих и служащих;
- обязательное перечисление в систему социального страхования средств, в виде отчислений от фондов заработной платы, государственных предприятий, организаций и учреждений;
- включение средств фондов социального страхования в качестве составной части в структуру государственного бюджета;
- предоставление определенным категориям трудящихся ряда льгот по социально-политическим характеристикам.
Только в 1964 г. была дополнена Законом «О пенсионном обеспечении колхозников», а в последующие пять лет в «Примерный устав колхозов» были включены правовые нормы социального обеспечения и социального страхования, и отличия в системе социального и пенсионного обеспечения для рабочих, служащих и колхозников практически исчезли. В 1970 г. Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС социальное страхование колхозников обеспечивалось за счет взносов колхозов в центральный союзный фонд (2,4% от фонда оплаты труда). А с 1989 г. была введена и единая для всех категорий работников система пенсионного обеспечения.
В условиях новой государственной системы, 7.08.1992 года, Президентом Российской Федерации был издан Указ № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации», в соответствии с которым, этот фонд был изъят из-под непосредственного управления ФНПР, ранее - ВЦСПС, и стал самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением Российской Федерации. Управление Фондом социального страхования было возложено на Правительство РФ при участии общероссийских объединений профсоюзов.
В итоге, в России модель социального налогообложения полностью вытеснила модель социального страхования. Система страховых взносов трансформировалась в систему социальных налогов, замененных затем на
достаточно длительный период времени - с 2001 по 2009 гг. - единым социальным налогом. И только в течение нескольких последних лет предпринимаются, очевидно, недостаточно эффективные попытки восстановления системы добровольного социального коммерческого страхования.
Вместе с тем, в современной мировой практике успешно функционируют несколько моделей, сочетающих социальное налогообложение и коммерческое социальное страхование граждан:
- «Модель Бевериджа» распространена в Великобритании, Ирландии и странах Северной Европы, в ее рамках финансирование социальной поддержки населения осуществляется непосредственно через бюджетную систему, поэтому объемы фондов социального страхования напрямую зависят от налоговой политики государства. В реальной практике модель Бевериджа всегда дополнена развернутой системой страховых обществ, функционирующих по принципу добровольного коммерческого страхования.
- В некоторых странах существует модель частного страхования (например, в Бельгии, Финляндии и Португалии). Здесь обязательное социальное страхование строится исключительно на коммерческой деятельности частных страховых компаний.
- «Модель Бисмарка» используется в Германии, Австрии, Люксембурге, Франции, Италии. Она построена на основе социальных отчислений, установленных в соответствии со страховыми тарифами. Но обязанность по компенсации производственных несчастных случаев не входит в сферу государственной ответственности, а возлагается на особые структуры - так называемые бесприбыльные корпорации «публичного права», которые ведут свою работу под контролем государственных органов. Таким образом, эта модель сочетает принципы и государственного социального налогообложения и частных форм социальной защиты.
И все же, социальный налог (взносы в ФСС) продолжает оставаться на сегодня одним из основных экономических инструментов обеспечения социальной стабильности в современном обществе. Основным, но явно недостаточным.
Сегодня к эффективным налоговым инструментам обеспечения социальной стабильности в современном обществе следует отнести систему подоходного и поимущественного налогообложения физических лиц с учетом последовательного развития комплекса социальных налоговых льгот.
Система подоходного налогообложения граждан в индустриально развитых странах в ходе налоговых реформ 80-х - 90-х годов нашего столетия превратилась в действенный инструмент обеспечения социальной стабильности в обществе. При том что в ее основу, как правило, положен принцип взимания равного налога с равных доходов, в рамках системы
подоходного обложения учитывается экономическое, социальное, семейное положение, а также возраст каждого налогоплательщика. Например, во Франции и в Германии при расчете подоходного налога учитывается количество инвалидов и других иждивенцев, которых материально обеспечивает налогоплательщик; предоставляются налоговые льготы на содержание детей и престарелых, по уплате процентов за кредит на приобретение жилья, по взносам на добровольное медицинское страхование, страхование жизни и т.д. Во всех развитых странах существует стандартный вычет из налогооблагаемых доходов (необлагаемый минимум) в сумме, необходимой для обеспечения прожиточного минимума для данного налогоплательщика и его семьи. В условиях современной рыночной экономики система социальных льгот при взимании подоходного налога является действенным инструментом оказания помощи малоимущим, поддержки семьи, получения образования и профессиональной подготовки.
Следует отметить, что общемировые явления трансформации социальной структуры общества присущи и для современной России. Доля пожилых людей, в нашей стране составляет свыше 15% населения. Россия относится к числу стран, где налоговые доходы на социальное обеспечение существенно превышают поступления от подоходного налога. Более того, они быстро растут. Необходимо также учитывать, что в начале нового века на постсоветском пространстве происходят серьезные социальные трансформации: меняется гендерная структура национальных сообществ формирующих население России, идет процесс быстрой миграции значительных объемов населения, углубляется социальное расслоение в обществе.
Политика перераспределения налоговой нагрузки между различными социальными группами населения в современных условиях претерпевает дальнейшие изменения. Она усложнилась и трансформировалась в сложный механизм выравнивания доходов домохозяйств в соответствии с определенным экономическим статусом, характеризуемым в качестве социально-устойчивого в данном сообществе. С этой целью в современной налоговой политике используется целый комплекс фискальных механизмов социального выравнивания:
- социальный налог (взносы в бюджетные фонды социального страхования) как финансовая база пенсионного обеспечения и иных форм социальной защиты нетрудоспособного населения;
- социальная направленность подоходного налогообложения населения (дифференциация ставок, социальные налоговые льготы, изменение объекта налогообложения, учет социального статуса налогоплательщика);
- система косвенного налогообложения затрат граждан на приобретение различных товаров и услуг;
- система имущественных налогов, в том числе - налога на чистую стоимость богатства, отклоненного в мае 2010 г. Государственной Думой РФ в качестве нового налога на совокупное имущество для обеспеченных членов общества.
Современный мировой опыт показывает: именно сочетание различных видов -социального, подоходного, имущественного - налогообложения формирует в рамках современной государственной фискальной политики оптимальное распределение налоговой нагрузки между различными социальными группами населения.
