CC BY
51
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 339(075.8) ББК 65.5
ФАКТОР НАДНАЦИОНАЛЬНОСТИ И ОСОБЕННОСТИ ЕГО ПРОЯВЛЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
АНДРЕЙ АЛЕКСЕЕВИЧ ЯКОВЛЕВ,
кандидат экономических наук, доцент, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством
E-mail: [email protected] Рецензент: доктор экономических наук, профессор Н.Д. Эриашвили
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются вопросы наднациональности в современной экономической политике Европейского Союза на основе анализа бюджетной политики данного интеграционного объединения. Показана структура расходов и доходов Общего бюджета Европейского Союза в аспекте мирового кризиса финансовой системы. Описаны базовые наднациональные функции Общего бюджета Европейского Союза, трансформирующиеся в процессе евроинтеграции. Указаны основные направления оптимизации бюджетной политики в Европейском Союзе.
Ключевые слова: региональная экономическая интеграция, внешнеэкономическая деятельность, принципы права Европейского Союза, финансовые ресурсы, бюджетная политика, Общий бюджет Европейского Союза.
Annotation. Some questions of above nationality in modem economic policy of the European Union, based on the analysis of budget policy of this integration union, are considered. Also the structure of expenditures and incomes of the General budget of the European Union in aspect of world crisis of financial system is shown. Basic above national functions of the General budget of the European Union, being transformed during integration processes in Europe, are described. Principal directions of optimization of budget policy in the European Union are indicated.
Keywords: regional economic integration, external economic activity, principles of law of the European Union, financial resource, budget policy, the General budget of the European Union.
Наднациональность можно рассматривать как исключительное явление в современных международных отношениях, связанное с реформированием политических систем государств Европы в связи с их участием в процессах региональной (экономической) интеграции. Создание принципиально новой системы и методологии как политической организации, так и управления должно позволить скорее не преодолеть, а оптимальным образом минимизировать различия между отдельными государствами.
Можно однозначно сказать, что наднациональность характерна для политической системы Европейского Союза, ведь еще в Римском договоре 1957 г. был заложен базис для ее эволюции. Так, в нем, в частности, говорилось об отмене совокупности препятствий для свободного передвижения капиталов, товаров, услуг и рабочей силы между государствами-членами, а также о максимальном сближении национальных законодательств. Следуя логике Римского договора 1957 г., институты Сообщества в дальнейшем осуществили ряд мероприятий, определивших в зна-
чительной степени наднациональный характер европейского строительства в целом.
Итак, единство как межнациональных, так и наднациональных начал, сокращение сфер суверенитета и общую тенденцию к интеграции следует считать характеристиками политической системы ЕС на различных этапах ее развития. В этом аспекте хочется обратить внимание на то, что межправительственные и наднациональные начала не являются несовместимыми, более того, их объективное взаимодействие характеризует современную систему ЕС, работу ее институтов. В условиях стремительного развития технологий и изменений в критериях ведения бизнеса национальные правительства не способны действовать абсолютно автономно. Они вынуждены автоматически ограничивать свой суверенитет в конкретных областях (сферах), если это отвечает их собственным (национальным) интересам. При этом указанные правительства все же пытаются сохранить значительный объем политического контроля над принятием решений, что и предопределило определенную специфику
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
институциональной структуры Европейского Союза. В условиях сегодняшней ситуации к институтам, в наибольшей степени выполняющим наднациональные функции, можно отнести Комиссию ЕС, Суд ЕС и Европейский парламент.
Продолжая вышесказанное, можно отметить, что на основе Римского договора 1957 г. заложен фундамент права современного Европейского Союза, включая принцип прямого действия права ЕС в государствах-членах, а также первичность указанного права. Таким образом, в основе права ЕС заключены четыре основных критерия, включая наднациональность (автономность), субсидиарность, прямое действие, примат права Сообщества (Союза). Наднациональность в данном случае подразумевает определенный порядок принятия решений, независимо от предполагаемого несогласия конкретного государства (ряда государств). Понятие субсидиарности в разрезе функционирования европейского права предполагает организацию правового пространства таким образом, что системы национальных (государственных) правовых норм являются дополнением общеевропейской правовой системы. В то же время, национальные суды, рассматривая те или иные вопросы, не исключают для граждан соответствующих государств возможности непосредственного (прямого) обращения в Суд ЕС в случае возникновения разногласий в законодательно закрепленных нормах национального права и права ЕС. Это можно считать одним из ярких проявлений принципа прямого действия права ЕС в государствах-членах, наделивших правосубъектностью ЕС каждого гражданина государства-участника данной интеграционной группировки. Далее, из прямого действия права ЕС следует другой не менее фундаментальный принцип - приоритет европейского права по отношению к национальному. Конфликт между правом ЕС и национальным правом может безболезненно разрешаться в рамках судебной и административной практики. Таким образом, наднациональный характер права Сообщества как таковой имеет фундаментальное значение для природы Европейского Союза, поскольку считается единственной гарантией того, что его право не будет искажено вмешательством национального права, и будет рассматриваться как общее для всех государств-членов.
Что касается экономической сферы отношений, то хочется отметить, что экономическая составляющая наднациональности может быть изучена на основе ретроспективной оценки бюджетной политики Европейского Союза. Так, Общий бюджет - есть беспрецедентная попытка наднационального регулирования дисбаланса в социально-экономическом развитии входящих в настоящее интеграционное объединение государств. Бюджет ЕС представляет собой многоступенчатый комплекс наднационального управления экономикой и является составной частью Лиссабонского договора 2007 г.; можно констатировать его значимость как механизма нелояльного наднационального регулирования, с помощью которого осуществляется
перераспределение имеющихся финансовых ресурсов между государствами-участниками.
Бюджет представляет собой один из стратегических элементов макроэкономической политики, имеющей целью фактически поддержать стабильный рост, противодействовать как кризисам, так и инфляции, а также обеспечить сравнительно высокую степень занятости людских ресурсов. Вопросы, коррелирующие с общей бюджетной политикой ЕС, не отделимы от европейской интеграции, но в то же время предельно политизированы. Общий бюджет, таким образом, призван явиться неким компромиссом между противоречивыми (а иногда и взаимоисключающими) национальными интересами. Он является специфическим проектом 28 государств ЕС, объединивших определенную часть ресурсов для совместного решения стоящих перед Союзом в целом задач. Его можно предельно условно расценить как инвестиции в будущее европейского континента, однако его сегодняшняя эффективность относительно низкая. Общий бюджет ЕС определяется целым рядом характеристик, включая принципы формирования, структуру, размеры; фактически он явился первым наднациональным механизмом регулирования дисбаланса в социально-экономическом развитии государств-членов Евросоюза. Базовая наднациональная функция Общего бюджета - это перераспределение финансовых ресурсов между отдельными государствами-членами, что в итоге приводит к структурным изменениям как в их экономике, так и социальной сфере. Целесообразно отметить, что структура Общего бюджета довольно устойчива, несмотря на ряд изменений внешнего характера (глобальный финансовый и экономический кризис) и внутреннего характера (территориальное расширение, а также долговой кризис в пределах интеграционной группировки), явные противоречия между единым рынком, общей валютой и различными национальными экономическими, бюджетными и налоговыми составляющими политики Евросоюза в целом. Сравнительно важной целью Общего бюджета ЕС считается компенсация эффектов неравенства в процессе евроинтеграции на каждом из ее этапов. Тем не менее, Общий бюджет (как характеристика ЕС в качестве экономической и политической организации) видоизменяется, при этом государства-члены ЕС в настоящее время пытаются найти наднациональный компромисс между такими параметрами, как «социальная справедливость» и «экономический рост».
Актуальность бюджетной политики ЕС во многом определяется характером процесса расширения влияния паритетного интеграционного полюса, что есть один из факторов воздействия на бюджетную систему ЕС в целом. В то же время, прогнозы бюджетного развития значительным образом различаются, в зависимости от того, насколько кардинальными будут реформирование сельскохозяйственной политики Европейского Союза, а также перераспределение полномочий между основными наднациональными структу-
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
рами Союза. Полемика внутри ЕС имеет место по ряду направлений, но особый интерес представляет связь бюджетных проблем и дальнейшего развития европейской интеграции. Также важно то, что споры о европейских финансах сконцентрированы, в основном, на совокупных доходах и расходах Общего бюджета, но не на распределении средств между государствами-членами.
Расширение ЕС на Восток повлекло серьезные перемены в бюджетной политике: у ЕС-15 появились новые проблемы. Масштабное расширение ЕС за счет стран с молодыми демократическими институтами и неокрепшей рыночной экономикой было весьма спорным вопросом, причем дискуссии, в основном, сводились к политическому, а не экономическому аспекту. Как показала практика, подобный подход был изначально порочным и создал гораздо больше проблем, чем реальных выгод. Выгоды отошли в основном «новичкам», а странам старой Европы достались основные проблемы. Центробежные тенденции могут привести к тому, что ЕС может расколоться на несколько субрегиональных группировок или полностью «ренационализироваться». Вовлечение в ЕС слишком большого числа стран может еще более затруднить развитие общей европейской интеграции. После расширений 2004 и 2007 гг. интеграционная группировка включает 27 стран-членов (с 2013 г. - 28), а зона евро состоит из 17 стран (с 2014 г. - 18). Новые включения существенно отличаются от всех предыдущих и по масштабам, и по характеру (поскольку десяток из вновь вступивших стран ранее имели административно-командную экономику, управляемую путем директивного централизованного планирования, и пережили системную трансформацию)1. Они, таким образом, оказывают серьезное влияние на финансовую систему Евросоюза в целом, главным образом, именно на его бюджетную политику, реформирование которой сегодня является первостепенной задачей. Расширение ЕС в 2004 г. привело к существенной нагрузке на Общий бюджет в связи с тем, что количество государств-получателей увеличилось, а состав основной группы государств, являющихся донорами, не изменился (абсолютно все государства Центральной и Восточной Европы характеризуются довольно низким уровнем доходов, значительной численностью населения и актуальностью сектора сельского хозяйства для их экономик; новые субъекты интеграционного полюса не вносят какого-либо ощутимого вклада в Общий бюджет, однако получают значимое финансирование).
Следует обратить внимание, что структура Общего бюджета в сегодняшних условиях охваьывает несколько основных статей расходов, включая такие, как на управление, на Общую сельскохозяйственную политику (что в сущности является прямым государственным влиянием на сферу экономики); на регулирование системы межбюджетных отношений и реализацию единой внешней политики. Указанное говорит, что сложившаяся структура расходов является мало-
эффективной: довольно много (до 45%) средств расходуется на сельское хозяйство; административные расходы чрезвычайно завышены, а на такое направление, как финансирование блока научно-исследовательской деятельности, средства из Общего бюджета выделяются в минимальном (предельно ограниченном) объеме. Но можно заметить, что несмотря на то, что в расходной части Общего бюджета главенствующее место все еще занимает Общая сельскохозяйственная политика, тем не менее, наметилась явная тенденция к снижению доли расходов по разделу «Природные ресурсы» (ключевой статьей которых выступает именно сельское хозяйство). Однако, в качестве примера следует отметить, что и ранее на сельское хозяйство отводилось более 40% всех расходов (данное значение показывает, что реформа Общей сельскохозяйственной политики, направленная на существенное снижение платежей в ее рамках, не решила всех вопросов). В целом сегодня структура расходов Общего бюджета Европейского Союза более или менее стабильна, при этом расходы на внутреннюю политику, внешнеэкономическую и внешнеполитическую составляющие, управление и иные статьи не слишком существенны. В настоящее время наиболее приоритетным направлением реформирования Общей сельскохозяйственной политики является направление финансовых потоков на сферы биотехнологий и экологии.
Мировой кризис финансовой системы выявил неспособность бюджетной политики ЕС гибко реагировать на непредвиденные хозяйственные обстоятельства. Разработка и реализация масштабной антикризисной программы (с участием в совершенно новой роли Общего бюджета) осложнены препятствием в виде законодательно ограниченного потолка собственных ресурсов (в 2013 г. - 1,23% отчислений от ВНД стран ЕС). Это - ключевой источник Общего бюджета (74% в 2011 г.). Особую остроту проблемы бюджетной политики приобрели в кризис: налоговая база сокращается, обязательства растут. В то время как в ведущих экономиках Евросоюза наблюдается резкое сокращение бюджетных доходов, странам-членам становится все труднее финансировать Общий бюджет. Подобная ситуация вынуждает их (прежде всего Великобританию) искать пути сокращения размера своих взносов в Общий бюджет. Поэтому представляется целесообразной отмена прежней системы собственных ресурсов. Ее могут заменить отчисления от налога на финансовые операции; доли от продажи квот на эмиссию парниковых газов; европейских энергетического налога или налога на корпорации2.
Хочется особо обратить внимание на то, что бюджетная политика в Европейском Союзе должна быть в основном сконцентрирована на достижении существенных результатов и увеличении эффективности текущих бюджетных расходов (комплекс программно-целевого бюджетирования), при этом бюджетной политике ЕС целесообразно оптимизировать именно те сферы экономики, где средства, потраченные на евро-
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
пейском уровне, принесут больше выгоды, чем те же средства, потраченные на национальном уровне. Что касается структуры доходов бюджета ЕС, можно сказать, что пока она относительно стабильна: более 70%
- валовый национальный доход; около 15% - таможенные сборы (на сахар, глюкозу, инулин); около 10%
- налог на добавленную стоимость; далее - прочие источники. В то же время, к доходной части Общего бюджета принадлежат и прибыль от административной деятельности национальных институтов; подоходный налог (взимаемый с их сотрудников); отчисления и штрафы по просроченным платежам предыдущих лет; перенесенные с предыдущих периодов остатки и иные второстепенные поступления.
В целом Общий бюджет ЕС является довольно эффективным по ряду направлений, при этом в ближайшем будущем бюджетная политика ЕС должна сосредоточиться на инновационных приоритетах, таких, как научные исследования, развитие транснациональной инфраструктуры, внедрение комплекса экологичных технологий. Помимо этого, Общий бюджет должен сыграть довольно ощутимую роль в посткризисном восстановлении всей европейской экономики, ведь сегодняшний кризис характерен тем, что основной удар пришелся именно на бюджетную политику ЕС, в основном - на ее часть, занимающуюся проблематикой долгов. Несмотря на масштабную помощь проблемным государствам и регионам, кризис финансовой стабильности в государствах еврозоны по состоянию на сегодняшний день не удается преодолеть. В условиях кризиса финансовой стабильности политика объединения должна концентрироваться не на региональных, а на единых для всего Евросоюза целях.
Таким образом, Общий бюджет представляет собой некое финансовое отражение установленных на наднациональном уровне концепций, программ, законов и определенных задач ЕС. В последнее время европейские интеграционные процессы продвинулись в аспекте превращения бюджетной политики в национальный инструмент экономической политики ЕС. С учетом того, что европейские институты (с момента введения единой европейской валюты евро) отвечают за денежно-кредитную политику, в то время как бюджетная политика и общая координация экономических процессов остаются в ведении государств-членов, создается определенная неустойчивость, напряженность для всей системы в целом.
Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что, возможно, необходимы бюджетная интеграция, введение поста министра финансов зоны евро, выражающего ее интересы в бюджетной политике
(равно как указанное успешно осуществляет в денежно-кредитной сфере Европейский центральный банк), ведь не может сосуществовать единая валюта с максимальной независимостью в проведении бюджетной политики государствами, связанными только Пактом стабильности и роста, который не в состоянии предотвратить кризис и требует ощутимого реформирования. Однако, никакие институциональные реформы не могут заменить полное отсутствие политической воли...
Литература
1. Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова, П.В. Са-васьков. М.: Междунар. отношения, 2009.
2. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник / Рук. авт. кол. и отв. ред. Л.М. Энтин. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма: Инфра-М, 2012.
3. Емельянова Н.Н. Россия и Евросоюз. Соперничество и партнерство. М.: Междунар. отношения, 2009.
4. Сумароков В.Н., Сумароков Н.В. Расширение Европейского Союза и внешнеэкономические связи России. М.: Финансы и статистика, 2006.
5. Экономика Европейского союза: Учебник / Г.Ю. Гагарина, В.В. Громыко, З.М. Окрут, О.В. Сагинова. М.: Экономистъ, 2003.
References
1. European international law: Textbook / Ch. ed. Yu.M. Kolosov, E.S. Krivchikova, P.V. Savas'kov. M.: Megdunar. otnosheniya, 2009.
2. European law. Law of the European Union and legal maintenance of protection of human rights: textbook / Ch. ed. L.M. Entin. 3-rd edition: revised and completed. M.: Norma: Infra-M, 2012.
3. Emelianova N.N. Russia and the European Union. Rivalry and partnership. M.: Megdunar. otnosheniya, 2009.
4. Sumarokov V.N., Sumarokov N.V Expansion of the European Union and external economic relations of Russia. M.: Finansy i statistica, 2006.
5. Economy of the European Union: Textbook / G.Yu. Gagarina, V.V. Gromyko, Z.M. Okrut, O.V. Saginova. M.: Economist, 2003.
1 См.: ХохловИ.И., СидороваЕ.А. Наднациональность в политике Европейского Союза. 2-е изд., обновл. и доп. М.: Международные отношения, 2014. С. 147-148.
2 См.: Там же. С. 159-160.
