CC BY
370
бюджетное ПРАВО ЕС: ОСНОВНЫЕ ПОНяТИя И ПРИНЦИПЫ
Топорнин Николай Борисович
Доцент кафедры европейского права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России (Москва), кандидат юридических наук, e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются основные понятия и принципы бюджетного права Европейского союза. Бюджет ЕС играет ключевую роль в обеспечении эффективной деятельности ЕС, за счет его средств функционирует институциональная система Союза и реализуются многочисленные программы в рамках проводимой внутренней и внешней политики. Бюджет формируется и исполняется при соблюдении ряда принципов, необходимых для упорядочивания функционирования бюджетной системы ЕС и управления финансовыми ресурсами. Принципы бюджетного регулирования Евросоюза находят свое отражение в актах первичного и вторичного права ЕС, среди которых центральное место занимают Лиссабонский договор 2007 г., Решение Совета ЕС 2014/335/ЕС от 26 мая 2014 г. о системе собственных средств Европейского союза, а также несколько специальных регламентов Совета ЕС и других нормативных актов, призванных конкретизировать положения о доходах и расходах наднационального бюджета Европейского союза.
Ключевые слова: Европейский союз, бюджетное право, бюджет, принципы бюджетного регулирования, бюджетная система
EU BUDGET LAW: THE MAiN DEFiNiTioNS AND PRiNCiPLES Topornin Nikolai
Associate professor, Moscow State Institute of International Relations (MGIMO-University) (Moscow), candidate of legal sciences, e-mail: [email protected]
The article is devoted to the main definitions and principles of European Union budget law. The EU budget plays a key role in ensuring the effectiveness of EU activities; it finances the functioning of the Union' institutional system as well as the execution of various programs within the framework of domestic and foreign EU policies. The budget is funded and accomplished in compliance with several principles necessary for the smooth functioning of the EU budget system and the management of financial resources. Principles of EU budget regulation are laid down in documents of primary and secondary EU law, among which a central place belongs to the Lisbon Treaty 2007, Council Decision of 26 May 2014 on the system of own resources of the European Union as well as several special EU Council Regulations and other statutory acts with a focus on reglamentation of revenues and expenditures of EU supranational budget.
Key words: European Union, budget law, budget, principles of budget regulation, budget system
В современном мире Европейский союз - это наиболее значимое и динамично развивающееся интеграционное объединение, которое является визитной карточкой организации политической и экономической жизни на Европейском континенте. Сегодня в состав ЕС входят 28 государств, совокупный объем ВВП которых в 2018 г. составил 15,86 трлн евро1, лишь немногим уступая ведущей экономике мира - экономике США (20,5 трлн долл., или 18 трлн евро). Эволюционное развитие ЕС с середины XX в. привело к тому, что в настоящее время Европейский союз не только решает вопросы экономического развития, но и все более активно участвует в совершенствовании раз-
1 Gross domestic product at market prices // Eurostat. URL: https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshTableAc-tion.do?tab=table&plugin=1&pcode=tec00001&language=en.
личных сфер общественной жизни и выработке общеевропейской международной политики. В деятельности ЕС немалую роль призван играть самостоятельный бюджет, который формируется на основе установленных принципов и обеспечивает финансирование мероприятий, направленных на достижение поставленных целей и задач интеграционного объединения.
Деятельность классических международных организаций, таких как ООН, ЮНЕСКО, ОБСЕ, Совет Европы, зависит главным образом от членских взносов и добровольных пожертвований государств-участников, которые в большинстве случаев стараются минимизировать свои международные финансовые затраты. А если наиболее сильные в экономическом плане государства по тем или иным причинам перестают участвовать в работе международных объединений или значительно сокращают свои взносы в их бюджет, то у последних возникают серьезные трудности в реализации их уставной деятельности. Европейский союз, правовая природа которого имеет «наднациональный» характер, в ряду международных организаций стоит особняком и имеет оригинальную бюджетную систему, доходная часть которой формируется за счет принципиально разных источников. Свой нынешний вид бюджетный механизм ЕС принял не сразу, на это ему потребовалось несколько десятилетий, в ходе которых для достижения амбициозных целей и решения сложных задач был необходим поиск новых устойчивых источников финансирования.
Формирование и развитие бюджетного права Европейского союза неразрывно связаны с эволюцией интеграционного объединения. Уже в Парижском договоре 1951 г. (ЕОУС) было оговорено право высшего руководящего органа взимать прямые сборы с реализации продукции угольной и сталелитейной промышленности для формирования собственных средств организации. Однако эта, по сути, первая попытка создания наднационального интеграционного бюджета не получила на том этапе должной поддержки со стороны государств-учредителей и поэтому в учрежденных в 1957 г. Римскими договорами двух новых Сообществах (ЕЭС и Евратом) было решено вернуться к классической схеме финансирования международных объединений на основе взносов государств-членов пропорционально размерам их ВВП. Согласно Римским договорам разрешалось наделение Сообществ «собственными средствами», однако только после завершения формирования таможенного союза в рамках ЕЭС.
Установленная система финансирования (в первую очередь в отношении ЕЭС) начала давать сбои уже к середине 60-х гг. прошлого века, когда программа ЕЭС по поддержке сельскохозяйственной сферы производства стала пробуксовывать. Поэтому в 1965 г. на обсуждение руководителей государств-членов было внесено предложение об урегулировании возникших проблем посредством наделения ЕЭС частичной бюджетной автономностью. Потребовалось почти четыре года, прежде чем был сформирован единый подход к решению этого вопроса, и только 21 апреля 1970 г. Совет ЕЭС принял решение выделить в общий наднациональный бюджет доходы от таможенных сборов и фиксированный процент от получаемого государствами-членами налога на добавленную стоимость (НДС)1. Именно тогда и были заложены основы формирования современного бюджета ЕС, который в настоящее время во многом отражает специфический наднациональный характер всего интеграционного объединения.
Бюджет Европейского союза в общеправовом плане можно определить как особый нормативный правовой акт, утвержденный в рамках установленных юридических процедур, который регулирует расходование финансовых средств для реализации утвержденной деятельности институтов и органов Евросоюза. Бюджетное право ЕС представляет собой совокупность нормативных правовых актов, предусматривающих бюджетное устройство и бюджетный механизм Европейского союза и регулирующих порядок составления, согласования, утверждения и исполнения собственного бюджета ЕС, включая контроль за его исполнением.
Предметом бюджетного права ЕС являются публичные (общественные) отношения, возникающие по поводу формирования и расходования собственных средств Европейского союза, а базовым методом, который присущ бюджетному праву ЕС, служит
1 Council Decision (70/243/ECSC, EEC, Euratom) of 21 April 1970 on the replacement of financial contributions from Member States by the Communities' own resources // Official journal of the European Communities. L 24/19. P. 224-227.
2/2019
императивно-правовой метод, основное содержание которого заключается в издании директивных финансово-бюджетных предписаний полномочными институтами ЕС, наделенными специальной компетенцией в силу учредительных договоров ЕС.
Бюджет Европейского союза разрабатывается и реализуется с учетом ряда принципов, призванных обеспечить эффективное функционирование бюджетной системы ЕС и рациональное управление финансовыми ресурсами. Принципы бюджетного регулирования Евросоюза отражены в нормативных документах первичного и вторичного права ЕС, важнейшими из которых являются Лиссабонский договор 2009 г., Решение Совета ЕС 2014/335/ЕС от 26 мая 2014 г. о системе собственных средств Европейского союза1, Регламент Совета ЕС 608/2014 от 26 мая 2014 г. о мерах по имплементации системы собственных средств ЕС2, Регламент 966/2012 Европейского парламента и Совета ЕС от 25 октября 2012 г. о финансовых правилах, применяемых к основному бюджету ЕС3, а также ряд других нормативных актов, призванных конкретизировать положения о доходах и расходах собственного бюджета Европейского союза.
Статья 3 Регламента 966/2012 (в ред. от 1 января 2017 г.) содержит требование, согласно которому все базовые нормативные акты, затрагивающие регулирование доходной или расходной части бюджета, должны основываться на бюджетных принципах, установленных в данном Регламенте. В разд. II Регламента 966/2012 дается их полный перечень, в соответствии с которым в основе формирования и исполнения собственного бюджета ЕС должны лежать принципы единства и бюджетной точности, ежегод-ности, сбалансированности, единой денежной единицы (валюты), универсальности, предметной специализации, добросовестного управления финансами и транспарентности (прозрачности).
Содержание принципа единства и бюджетной точности заключается в том, что все доходы и расходы, необходимые для обеспечения функциональной деятельности Европейского союза, должны быть отражены в нормативном акте о ежегодном бюджете. Сюда относятся доходы и расходы Европейского союза и Евратома, а также административные расходы институтов ЕС, совершенные ими в соответствии с реализацией своих полномочий в области общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ). Кроме того, в общем бюджете ЕС отражаются финансовые гарантии по кре-дитно-заемным операциям, в которых участвуют институты ЕС, а также операции в рамках обязательств Европейского механизма финансовой стабильности (ЕМФС).
Согласно Регламенту 966/2012 запрещается получение доходов и осуществление расходов, не прописанных в утвержденном бюджете ЕС. Тем не менее в повседневной деятельности Евросоюза имеется ряд исключений из принципа единства бюджета, поскольку некоторая операционно-финансовая деятельность ЕС реализуется вне рамок собственного бюджета. К таковой относятся: функционирование Европейского фонда развития; операции Европейского инвестиционного банка;
некоторые операции, связанные с финансированием деятельности в сфере общей политики и политики безопасности ЕС.
Принцип ежегодности состоит в том, что бюджет ЕС должен быть исполнен в течение одного финансового года, который, согласно ст. 313 ДФЕС, начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. Все операции доходных и расходных статей бюджета составляются и утверждаются на каждый финансовый год. При таком порядке управления бюджетными ресурсами зачастую возникает проблема финансового обеспечения долгосрочных и среднесрочных проектов. Для решения этой проблемы в бюджете ЕС еще до вступления в силу Лиссабонского договора все ассигнования разделялись на две группы: «дифференцированные», которые состояли из «обязательственных» и «платежных», и «недифференцированные». Согласно Регламенту 966/2012 «обязательственные» ассигнования предусматриваются для покрытия в течение одного бюджет-
1 Council Decision (2014/335/EU, Euratom) of 26 May 2014 on the system of own resources of the European Union // Official journal of the European Union. L 168. 7.6.2014. P. 105-111.
2 Council Regulation (608/2014/EU, Euratom) of 26 May 2014 laying down implementing measures for the system of own resources of the European Union // Official journal of the European Union. L 168. 7.6.2014. P. 29-38.
3 European Parliament and Council Regulation (966/2012/EU, Euratom) of 25 October 2012 on the financial rules applicable to the general budget of the Union and repealing Council Regulation (EC, Euratom) № 1605/2002 // Official journal of the European Union. L 298. 26.10.2012. P. 1-177.
ного года общего объема расходов, возникших в текущем году по тем операциям, реализация которых предполагается в течение более чем одного года. «Платежные» ассигнования в свою очередь устанавливаются для оплаты расходов по обязательствам, возникшим в течение текущего и / или предыдущих финансовых периодов. Таким образом, первые обладают комплементарной финансовой направленностью в будущее, а вторые - в прошлое, регулярно обеспечивая необходимыми средствами все реализуемые проекты и программы. «Недифференцированные» ассигнования призваны погашать долги по операциям, которые должны быть осуществлены в течение одного финансового года1.
Формирование доходной части в свою очередь осуществляется в строгом соответствии с принципом ежегодности, согласно которому все доходы бюджета группируются в течение одного календарного года. По общему правилу ассигнования, не израсходованные в течение бюджетного года, на который они выделялись, аннулируются. Однако в особых случаях они могут быть перенесены на следующий год. В качестве примера можно привести «недифференцированные» ассигнования по обязательствам, появившимся в конце финансового года. Их перенос на следующий бюджетный период происходит автоматически.
Если к началу финансового года утверждение бюджета не было завершено, то за-действуется специальная процедура, которая разрешает расходовать средства, исходя из базовых показателей бюджета предыдущего года. Согласно ст. 315 ДФЕС в этом случае расходы будут производиться ежемесячно по соответствующим статьям в пределах 1/12 ассигнований, установленных в схожих статьях бюджета в предшествующем финансовом году.
Значение принципа сбалансированности (соответствия доходов и расходов) заключается в том, что все поступления в доходную часть бюджета ЕС должны равняться его общим расходам. На практике, однако, может возникнуть проблема бюджетного дисбаланса (дефицита или профицита). Если государство для покрытия дефицита может прибегнуть к внешним или внутренним заимствованиям, то ЕС как наднациональное интеграционное объединение лишен такого полномочия. В действительности в Европейском союзе при опасности возникновения дефицита имеется возможность трансфера средств из одного раздела бюджета в другой в пределах определенной суммы и в процентном соотношении с общим размером финансирования данной статьи. Финансовым инструментом таких переводов служит так называемый негативный резерв, устанавливаемый в бюджете в отдельном разделе, максимальный размер которого, согласно Регламенту 966/2012, не может превышать 200 млн евро. В случае появления дефицита или профицита на конец бюджетного периода он переносится на следующий финансовый год в качестве его доходной и расходной части соответственно.
Реализация принципа единой денежной единицы (валюты) состоит в том, что ежегодный бюджет ЕС формируется и исполняется в коллективной европейской валюте - евро. Это значительно облегчает взаимные расчеты и минимизирует «валютные риски» при осуществлении обменных операций. При этом в ряде случаев допускается использование институтами ЕС других валют в рамках реализаций своих функциональных полномочий (например, по линии Европейкой службы внешних связей).
Принцип универсальности подразумевает, что совокупные доходные статьи бюджета Евросоюза должны обеспечивать его деятельность и соответствовать общим расходам. При этом запрещается заимствовать средства из определенных статей доходов для финансирования операций из других расходных разделов. Взаимозачет между разными группами доходов и расходов бюджета также запрещен. Однако в действительности из данного принципа существует ряд исключений. Некоторые источники доходов могут быть использованы для финансирования отдельных расходных статей, например:
средства, предоставленные странами ЕС для финансирования специальных программ, в которых участвуют некоторые государства Евросоюза;
средства, выделенные государствами ЕС, третьими странами или международными организациями для обеспечения реализации проектов по предоставлению междуна-
Пазына Е. О. Правовые основы бюджета и бюджетного процесса Европейского Союза. М., 2012. С. 12.
родной гуманитарной помощи, финансируемых за счет ЕС и распределяемых Евроко-миссией;
доходы в виде процентов от размещенных в банках депозитов и начисленных штрафов в рамках принятия мер по снижению большого бюджетного дефицита;
доходы, полученные от деятельности благотворительных фондов, субсидий, подарков и др.;
финансовые поступления от третьих стран и организаций в целях обеспечения определенной деятельности Евросоюза1;
доходы от оказания услуг, реализации работ или товарных поставок для третьих стран;
выручка от реализации изношенного оборудования, транспортных средств, материалов и т. д.;
доходы от оказания услуг, выполнения работ или поставок для третьих лиц и организаций;
страховые выплаты;
арендная плата;
доходы от продажи публикаций, фильмов, электронной продукции.
В тех случаях, когда это возможно, перечисленные группы доходов оформляются отдельными строками в бюджете с детальным указанием их размеров.
Комиссия ЕС уполномочена принимать добровольные взносы и спонсорские отчисления на цели и программы деятельности Европейского союза. Когда размер пожертвований превышает 50 тыс. евро и сопутствующие им расходы составляют более 10 % от их суммы, требуется получить одобрение Европейского парламента и Совета ЕС, которые обязаны его предоставить в течение двух месяцев с момента соответствующего обращения Еврокомиссии.
Действие принципа предметной специализации заключается в том, что все доходы и расходы фиксируются в бюджете ЕС по отдельным секциям, разделам и главам, состоящим из статей и пунктов, в зависимости от их предметной специализации. Это означает, что выделенные средства должны расходоваться в строгом соответствии с их бюджетным предназначением для решения поставленных задач и достижения установленных целей. Вместе с тем в некоторых случаях для оптимизации исполнения бюджета разрешено частично перераспределять средства между разделами, главами и статьями. Например, любой институт ЕС, за исключением Еврокомиссии, может в рамках своей секции бюджета осуществлять переводы ассигнований из одного раздела в другой в пределах 10 % от общей суммы расходов по данной секции, о чем необходимо уведомить Европейский парламент и Совет ЕС за три недели до осуществления данной операции.
Заключение о возможности перераспределения средств между разделами бюджета принимается Европарламентом либо квалифицированным большинством Совета ЕС в шестимесячный срок после проведения взаимных консультаций. Если в указанный период данные институты не сумели принять положительного решения, то разрешение на перераспределение средств считается полученным. Запросы институтов ЕС на подобные трансферы, затрагивающие обязательные и необязательные виды расходов, признаются одобренными, если Совет ЕС и Европарламент не выступили против них в течение шести недель. Если оба института снизили размер запрашиваемого перевода, причем указали при этом разные суммы, то он исполняется в наименьшем объеме.
Любое перераспределение бюджетных средств допускается только в пределах утвержденных статей. Отдельный порядок действует для целевого финансирования, которое может варьироваться в рамках статей бюджета, соответствующих его целевому использованию.
1 Здесь имеются в виду главным образом средства, поступающие от Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ), которая в 1992 г. подписала с ЕС Соглашение о Европейском экономическом пространстве (ЕЭП) для распространения принципов и основополагающих свобод внутреннего рынка ЕС на входящие в организацию государства (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария). ЕАСТ, в частности, обязалась финансировать некоторые программы, направленные на снижение экономических и социальных диспропорций отдельных регионов своих стран-членов.
Бюджетное устройство ЕС учитывает необходимость создания резервных средств для оказания экстренной помощи третьим странам в чрезвычайной ситуации. Очевидно, что при подготовке и утверждении бюджета невозможно предвидеть точные размеры такого рода расходов, поэтому в случае необходимости ассигнования на конкретные операции по оказанию помощи проводятся по решению Европейского парламента или Совета ЕС, исходя из представленного обоснования Еврокомиссии. В чрезвычайных условиях, когда какие-либо глобальные международные кризисы или гуманитарные катастрофы происходят после 15 декабря бюджетного года, Европейская комиссия полномочна задействовать имеющиеся средства в разделе «Европейский союз как глобальный партнер» для оказания экстренной помощи, о чем она обязана незамедлительно проинформировать Европарламент и Совет ЕС.
Существующий механизм перераспределения средств внутри бюджета ЕС позволяет Еврокомиссии, Европарламенту и Совету ЕС держать под контролем любое движение финансовых ресурсов, обеспечивая его надлежащее исполнение.
Принцип добросовестного управления средствами бюджета Евросоюза заключается в том, что расходование денег должно осуществляться на основании принципов экономности, продуктивности и эффективности всех бюджетных операций. При этом предусматривается надлежащий внутренний контроль (аудит) за их осуществлением в целях предотвращения мошенничества и других противозаконных действий.
Согласно принципу экономности все средства, требующиеся какому-либо институту Европейского союза в рамках его деятельности, должны быть предоставлены ему вовремя, в соответствующем объеме. Принцип продуктивности подразумевает достижение поставленных целей и получение требуемых результатов с учетом выделенных ресурсов. При этом поставленные цели и задачи должны быть просчитанными, достижимыми, актуальными и спланированными по времени. Принцип эффективности предусматривает необходимость оптимального соотношения между выделенными средствами и достигнутыми результатами. Институты и органы Евросоюза, ответственные за расходование бюджетных средств, должны ежегодно информировать Европарламент и Совет ЕС о выполнении утвержденных задач, исходя из показателей эффективности, установленных для каждого направления деятельности. Институты ЕС обязаны осуществлять комплексный предварительный (ex ante) и фактический (ex post) анализ программ и направлений деятельности, которые требуют выделения значительных средств.
Основное содержание принципа транспарентности (прозрачности) заключается в обнародовании максимально полной и точной информации о бюджете Евросоюза. На председателя Европарламента возложена обязанность своевременно публиковать утвержденный вариант бюджета, включающий все поправки, дополнения и изменения, в официальном вестнике ЕС (Official Journal of the European Union) в течение трех месяцев с момента его официального принятия. Кроме того, в указанном издании публикуются ежегодные консолидированные счета и отчеты о расходовании бюджетных средств всех институтов ЕС. Информация о кредитно-заемных операциях, осуществляемых Евросоюзом на договорной основе с третьими сторонами, размещается в приложении к ежегодному бюджету Евросоюза.
Практическое планирование доходной и расходной частей годового бюджета ЕС, а также многолетних финансовых планов (МФП) происходит на основе изложенных принципов, а также с учетом тех целей и задач, которые необходимо решать на конкретном историческом этапе развития Европейского союза. Так, бюджет ЕС на 2019 г., установленный в размере 168,8 млрд евро1, предусматривает фокусирование расходов на дальнейшем поддержании устойчивого экономического роста и создании рабочих мест с упором на увеличение занятости среди молодежи. Кроме того, запланировано значительное увеличение объема ассигнований на обеспечение неотложных мер по преодолению миграционного кризиса и усилению охраны внешних границ Евросоюза. Одним из приоритетов бюджета 2019 г. остается финансирование деятельности институтов и органов ЕС, направленной на улучшение экологической обстановки в Европе и охрану окружающей среды. В то же время некоторые статьи бюджета под-
1 General budget of the European Union for the financial year 2019. URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/ getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2018-0503+0+DOC+PDF+V0//EN&language=EN.
Ш
О X Ci
о
а
<
X
>
Ci
X
ш 2
верглись сокращению из-за изменения позиции Евросоюза по некоторым направлениям деятельности. В частности, на 146,7 млн евро были урезаны расходы на финансирование плана мероприятий по рассмотрению заявки Турции на вступление в ЕС вследствие ухудшения ситуации в этой стране с точки зрения демократических стандартов и соблюдения прав человека.
При составлении МФП в первую очередь учитываются те первоочередные вызовы и стратегические задачи, которые предстоит решать Европейскому союзу в ближайшей и среднесрочной перспективе. Так, МФП на 2021-2027 гг., подготовленный Евро-комиссией, предполагает общий бюджет в сумме 1,13 трлн евро, который базируется на принципах актуальности, ясности и гибкости1. Ключевым подходом к формированию нового МФП стало стремление обеспечить строго целевое расходование средств и высокую финансовую дисциплину на всех уровнях исполнения бюджетных параметров. Главной задачей по-прежнему остаются стабильное развитие и совершенствование экономического и валютного союза путем создания новых рабочих мест, стимулирования деловой активности, увеличения инвестиционной деятельности и выравнивания стандартов экономического развития в странах-членах ЕС. При этом предлагается пересмотреть источники пополнения доходной части общего бюджета Евросоюза за счет модернизации механизма отчислений от НДС и изменения структуры системы «собственных средств» Евросоюза.
За последние годы Европейский союз добился неплохих экономических результатов, которые во многом стали следствием продуманной и последовательной бюджетной политики. Ключевую роль в повышении эффективности бюджета и бюджетной политики играет неукоснительное следование принципам построения бюджетной системы Европейского союза, которые создают прочный фундамент для правоотношений между всеми участниками бюджетного процесса. Но сами по себе принципы бюджетного права ЕС - это не аморфные и навсегда устоявшиеся основополагающие конструкции, это живая и развивающаяся «среда», которая наполняется новым содержанием в ходе решения вызовов, встающих перед Европейским союзом. А значит, в будущем бюджетная политика ЕС будет постоянно видоизменяться и совершенствоваться, оставаясь одним из главных инструментов Европейского союза при решении амбициозных целей и задач.
Список литературы
Пазына Е. О. Правовые основы бюджета и бюджетного процесса Европейского Союза. М., 2012.
EU budget: Commission proposes a modern budget for a Union that protects, empowers and defends // European Commission. Press Release Database. 2018. 2 May. URL: http://europa.eu/rapid/ press-release_IP-18-3570_en.htm.
References
EU budget: Commission proposes a modern budget for a Union that protects, empowers and defends // European Commission. Press Release Database. 2018. 2 May. URL: http://europa.eu/rapid/ press-release_IP-18-3570_en.htm.
Pazyna E. O. Pravovye osnovy byudzheta i byudzhetnogo protsessa Evropeiskogo Soyuza. M., 2012.
1 EU budget: Commission proposes a modern budget for a Union that protects, empowers and defends // European Commission. Press Release Database. 2018. 2 May. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-3570_ en.htm.
