CC BY
18
Б01: 10.31249/аре/2023.01.05 © Ковалев И.Г.1, © Палачанин И.А. , 2023
Фактор Брекзита в развитии современной британской демократии
Аннотация. В статье рассматривается историческая специфика демократической формы правления в Великобритании, а также определяются основные направления ее изменений в современных условиях под влиянием широкого комплекса внешних и внутренних факторов. Большое внимание уделяется активной дискуссии в научном сообществе по вопросам развития и постоянных трансформаций демократии, количества и соотношения ее различных видов и типов. В центре внимания - выявление особенностей британской модели демократии в контексте наличия признаков, присущих как либеральной, так и нелиберальной демократии.
Брекзит и вызванный им самый длительный и острый политический кризис за всю новейшую историю Соединенного Королевства стали одними из важнейших факторов, приведших к очередному изменению британского варианта демократической формы правления. В стране все более явственно стали проявляться тенденции, характерные для
1 Ковалев Игорь Георгиевич - доктор исторических наук, профессор, департамент международных отношений, факультет мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, первый заместитель декана, факультет мировой экономики и мировой политики, НИУ ВШЭ (1коиа1еи@кве. ги).
2 Палачанин Иван Анатольевич - аспирант, факультет мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ (ipalackanin1995@gmail.com). 90
тех стран, которые обычно классифицируются как нелиберальные демократии. К числу наиболее очевидных примеров этого можно отнести: игнорирование политиками существующих ограничений их полномочий; откровенные нарушения действующих парламентских процедур и правил; постоянные попытки правительства покушаться на прерогативы других ветвей власти; пренебрежительное отношение правящего кабинета к требованиям местных и региональных органов самоуправления. Как следствие, вместо дальнейшего развития тенденций по укреплению демократических начал в государственно-политической системе Великобритании, инициированного в конце прошлого века «новыми лейбористами» в период нахождения у власти правительства Э. Блэра, консервативные кабинеты Т. Мэй и Б. Джонсона стали все чаще прибегать к методам административного давления, нарушая общепризнанные правила реализации политических процессов.
Ключевые слова: Великобритания, Брекзит, демократия, либерализм, Палата общин, Палата лордов, Консервативная партия, политическая борьба.
В настоящее время в условиях разворачивающегося процесса формирования нового миропорядка дополнительную актуальность приобретает активно ведущаяся в научном и экспертном сообществах на протяжении последнего полувека дискуссия о сути, эволюции и перспективах развития демократической формы правления. Широко известная концепция американского политолога и философа Ф. Фукуямы, объявившего в 1989 г. об «окончании идеологической эволюции человечества и торжестве в качестве универсальной формы правления западной либеральной демократии» [Fukuyama, 1989, p. 4], в итоге не выдержала проверки временем. По данным, которые приводит в своем исследовании американская неправительственная организация «Фридом хауз», за период с 2005 по 2020 г. число стран в категории «полностью свободных стран» сократилось с 89 до 82, «частично свободных» -увеличилось с 58 до 59, «не свободных» - возросло с 45 до 54 [Freedom ..., 2021]. В наши дни все большее подтверждение на практике получает предположение известного американского политолога Ф. Шмиттера о том, что классическая западная либеральная демократия неизбежно столкнется с «полосой усиливаю-
91
щихся беспорядков, неопределенности и непредсказуемых событий» [Schmitter, 1999, p. 935]. Бесспорно, что такие факторы современного развития, как появление и укрепление новых глобальных центров силы, необходимость приспособления существующих властных институтов к быстро меняющимся реалиям, последствия информационной революции, демографические изменения и миграционные процессы и т.д., будут оказывать существенное и все возрастающее влияние на политические процессы в тех странах, которые длительное время позиционировали себя в качестве эталонного образца современной демократии, а также стремились добиться ее максимально возможного распространения.
Споры о демократии
Темы, связанные с демократией как наиболее популярной в современных условиях формой правления, уже на протяжении многих десятилетий являются одними из самых дискутируемых в научном сообществе, а количество публикаций по этим вопросам растет практически в геометрической прогрессии. Наиболее ярким свидетельством этого являются знаменитые слова У. Черчилля, произнесенные им в Палате общин во время дебатов по вопросу о принятии Билля о парламенте: «Много форм правления применялось и еще будет применяться в этом грешном мире. Все понимают, что демократия не является совершенной. В этой связи справедливо было сказано, что демократия - наихудшая форма правления, за исключением всех остальных, которые пробовались время от времени...» [Parliamentary debates ..., 1947, col. 206-207]. Как политическая категория и общественное явление демократия постоянно развивается, видоизменяется в процессе исторического развития, пытается найти наиболее оптимальные инструменты и механизмы для решения новых проблем и вызовов с учетом специфики исторического развития тех стран, в которых она функционирует. В конце прошлого века американские политологи Д. Коллер и С. Левицки, анализируя особенности данной формы правления в разных государствах, пришли к выводу о том, что существует несколько сотен «подвидов» демократии [Collier, Levitsky, 1997]. Вместе с тем современные исследовали чаще всего
92
предпочитают рассматривать все богатство национальных разновидностей демократии в рамках двух больших групп - либеральной и нелиберальной демократии.
Анализируя текущие события, можно констатировать, что продвигавшаяся так называемым «коллективным Западом» концепция либеральной демократии в наши дни уже не является столь безальтернативной и абсолютно привлекательной для граждан многих государств. Противоречие кроется даже в самом термине «либеральная демократия», получившем сейчас широкое распространение. Если демократия в дословном переводе означает власть народа, иными словами - правление от имени коллективного большинства, то либерализм прежде всего подразумевает защиту индивидуальных прав и свобод. Как отмечал в одной из своих статей Ф. Шмиттер, «либерализм - и как концепция политической свободы, и как экономическая доктрина, - возможно, совпадал в некоторых странах с подъемом демократии. Но никогда не был связан с ее практикой неизменно или однозначно» [БсКтМег, 1995, р. 16]. Отчасти следствием этого диссонанса стало появление термина «нелиберальная демократия», автором которого считается американский журналист и политолог Ф. Закария. Изначально этот термин применялся в отношении бывших социалистических стран, а также развивающихся государств, заявивших о своем стремлении перейти к демократической форме правления. По сути же новое понятие должно было провести четкую границу между развитыми западными демократиями и теми странами, которые находятся в стадии перехода к новой для себя модели.
Как известно, современное понимание сути либеральной демократии базируется на трех базовых принципах. Прежде всего, верховенство права и равенство всех граждан перед действующими законами. Во-вторых, выборность и сменяемость власти при всеобщем, свободном и равном участии граждан в состязательном избирательном процессе. В-третьих, соблюдение и защита достоинства и основных демократических прав и свобод граждан. В свою очередь, нелиберальная демократия характеризуется формальным соблюдением вышеуказанных принципов и допускает
93
возможность различных и зачастую довольно существенных отступлений от них.
Бесспорным и важным фактом является то, что в мире не существует абсолютно одинаковых демократических режимов. Соотношение элементов представительной и прямой демократии, структура институтов власти, функционирование системы сдер-жек и противовесов, принципы функционирования избирательных систем, уровень развития гражданского общества и степень его вовлеченности в политические процессы существенно варьируются от страны к стране. Кроме того, во всех государствах демократия является живым «организмом», постоянно меняющимся под воздействием разнообразных внутренних и внешних факторов. Так, например, австралийский исследователь и руководитель лондонского Центра исследования демократии Дж. Кин утверждает, что представительная демократия находится в процессе перманентного развития и представляет собой явно незавершенный эксперимент, который «процветает на несовершенстве» [Keane, 2009, p. 866]. Согласно его точке зрения, современные либеральные демократии постепенно трансформируются в так называемую мо-ниторную модель, суть которой состоит во все возрастающем контроле над представительными и государственными институтами со стороны граждан, общественных организаций, судебных органов, аналитических центров и т.д. [Ibid., p. 169, 695]. Американский политолог и профессор Гудзоновского института Дж. Фонте, в свою очередь, указывает на то, что в современных условиях либеральные демократии испытывают постоянную и возрастающую конкуренцию еще и со стороны институтов глобального управления [Fonte, 2011].
На наш взгляд, в настоящее время можно выделить еще несколько важных факторов, оказывающих существенное воздействие на трансформацию различных современных вариантов демократических режимов. Прежде всего это череда практически непрекращающихся экономических и политических кризисов, охвативших страны западной либеральной демократии начиная с 2008 г. Очевидная неспособность политических элит США и западноевропейских стран оперативно и эффективно купировать
94
негативные последствия этих кризисов не только вызывает возмущение граждан, но и выдвигает на повестку дня вопрос об адекватности и дееспособности существующей системы государственного управления. Реальностью стали сбои и провалы в решениях, принимаемых на основе либеральных идей, о чем говорил в своем интервью иностранным журналистам в июне 2019 г. президент России В.В. Путин [Путин, 2019]. С другой стороны, увеличение количества нелиберальных демократий, как и превращение некоторых из них в региональные и даже мировые центры силы, успехи этих государств в решении ряда социально-экономических проблем доказали, что отход от канонических догм западного идеала может привести к положительным результатам. Как следствие, все чаще мы можем наблюдать примеры использования таких инструментов и решений и в странах с либеральной демократией.
Парадоксы британской демократии
Для понимания основных тенденций трансформации и модернизации современной либеральной демократии особый интерес представляет британский кейс. Прежде всего стоит напомнить, что Англия - родина либерализма как философской и общественно-политической мысли, заявившая о приоритете и неотъемлемости прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, именно на Туманном Альбионе возникли, а затем и распространились по всей Европе и другим регионам мира многие институты и механизмы, ставшие основополагающими для демократической формы правления, например, парламентаризм и система представительского правления, суд присяжных и т.д.
Вместе с тем в стране, которая считается основоположницей современной западной демократии, долгое время сохранялись, а в некоторых случаях - существуют и по сегодняшний день элементы, явно несоответствующие общепризнанным характеристикам либеральной демократии. Наиболее очевидный пример: до сих пор в Соединенном Королевстве невыборным является не только глава государства - монарх, но и премьер-министр, которого формально назначает на эту должность суверен.
95
Примечательно также, что в конце прошлого и начале нынешнего веков некоторые британские премьер-министры находились у власти в течение весьма продолжительного времени, что более характерно для государств из разряда нелиберальных демократий. М. Тэтчер непрерывно руководила кабинетом 11 лет, а Т. Блэр - 10. В этой связи уместно вспомнить предостережение, с которым выступил в 1958 г. знаменитый английский писатель и философ О. Хаксли. «В конце концов, - отмечал он в одном из своих интервью, - все демократии основаны на предположении, что власть очень опасна и что чрезвычайно важно не позволять какому-либо одному человеку или какой-либо небольшой группе слишком долго обладать слишком большой властью» [Huxley, 1958]. Действительно, как показывает практика многих стран мира, продолжительная несменяемость высших должностных лиц таит в себе угрозу серьезных деформаций для демократической формы правления.
Кроме того, в Соединенном Королевстве верхняя палата парламента также не избирается гражданами, а состоит из лиц, обладающих одним из пяти высших дворянских титулов. Депутаты Палаты общин избираются гражданами, но с применением самой недемократической мажоритарной системы относительного большинства. Очевидно, что в результате у власти оказываются политики, за которых большая часть граждан страны не голосовала.
Справедливости ради следует отметить, что в конце прошлого и в начале нынешнего веков некоторые наиболее очевидные отступления от канонов либеральной демократии в Великобритании все же попытались устранить. Прежде всего были предприняты усилия по более четкому разделению полномочий властей. В частности, был сформирован Верховный суд Соединенного Королевства, которому из ведения Палаты лордов были переданы функции высшей судебной инстанции страны. В рамках процесса деволюции региональным властям Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии был делегирован ряд полномочий, ранее осуществлявшихся центральным правительством; кроме того, была введена либо смешанная, либо полностью пропорциональная избирательная система при выборе провинциальных легислатур.
96
Вместе с тем по целому ряду преобразований, проводившихся с целью расширения и укрепления демократических начал, добиться прогресса не удалось. До сих пор 95 членов правительства одновременно с этим являются и депутатами Палаты общин. Более того, опираясь на парламентское большинство, они формируют и строго контролируют законотворческую повестку дня. Идея о переходе к полностью или частично выборной Палате лордов, несмотря на обилие различных планов и активные политические дискуссии, так и не была реализована на практике.
Безуспешной оказалась и попытка реформировать избирательную систему на общенациональном уровне. В 2011 г. либеральные демократы, входившие в состав коалиционного кабинета Д. Кэмерона, смогли добиться вынесения на общенациональный референдум вопроса о переходе к преференциальной системе, предусматривавшей, что избиратели будут оценивать кандидатов, претендующих на место в Палате общин, по специальной ранжированной шкале. Однако почти 67,9% британских избирателей, принявших участие в этом плебисците, отвергли данную инициативу [McGuinness, Hardacre, 2011, p. 1]. Примечательно, что некоторые противники отказа от мажоритарной системы относительного большинства в качестве аргументации своей позиции указывали на то, что планируемая новация является «еще более несправедливой версией» нежели действующая [AV referendum ..., 2011]. Председатель Консервативной партии и член правящего кабинета баронесса С. Уорси и вовсе заявила, что предлагаемая гражданам альтернатива «представляет серьезную опасность для нашей демократии. Это означает, что фанатикам дадут больше власти в нашей политике, а экстремистам - надежду на то, что они смогут оказывать значительное влияние на основные партии» (цит. по: [Wintour, 2011]).
Сохранение выгодной только двум ведущим партиям общенациональной избирательной системы, основы которой были заложены еще в Средние века, вступало в очевидное противоречие с тезисом о том, что при либеральной демократии власть осуществляется от имени большинства народа и с учетом интересов меньшинства. К примеру, на всеобщих парламентских выборах 2015 г.
97
Консервативная партия получила 36,8% голосов избирателей, однако этот результат обеспечил ей 330 мандатов в нижней палате (51%). Для сравнения, Партия независимости Соединенного Королевства, которую поддержали 12,6% электората, смогла провести в Палату общин всего одного депутата [Hawkins, Keen, Nakatudde, 2015, p. 11]. В случае, если бы при определении итогов волеизъявления граждан применялась пропорциональная система, то тори не смогли бы стать правящей партией, а Партия независимости Соединенного Королевства получила бы не один депутатский мандат, а 80 [Garland, Terry, 2015, p. 27].
Итоги усилий британских властей по совершенствованию национальной разновидности демократического правления можно увидеть, если обратиться к индексу демократии, который составляется исследовательским подразделением британской компании, издающей влиятельный еженедельник «The Economist». Показатель рассчитывается на основании ответов общественности и экспертов на 60 вопросов, сгруппированных в пять категорий: избирательный процесс и плюрализм, гражданские свободы, функционирование правительства, участие в политической жизни и политическая культура. В отчете за 2016 г. Великобритания вошла в группу так называемых «полноценных демократий», состоявшую в 2016 г. всего из 19 государств, и расположилась там на 16-м месте. Вместе с тем по показателю функционирования правительства она получила всего 7,14 балла из 10 возможных, что стало худшим показателем среди этих стран (наряду с показателем Испании) [Democracy index ..., 2017, p. 7]. Таким образом, даже сами британцы констатировали, что, несмотря на ряд позитивных сдвигов, в Соединенном Королевстве по-прежнему сохранялись отдельные проблемы в функционировании институтов центрального управления.
Брекзит как угроза современной британской демократии
Говоря о современных тенденциях развития британского варианта либеральной демократии, следует отметить не только сохранение целого ряда исторических отступлений от ее основополагающих канонов, но и появление новых черт, характерных в
98
большей степени для тех стран, которые обычно классифицируются как нелиберальные демократии. Представляется, что важными факторами, оказавшими влияние на эту новую тенденцию и усилившими влияние прочих причин, стали Брекзит и вызванный им самый длительный политический кризис за всю новейшую историю Великобритании.
Прежде всего референдум о членстве Соединенного Королевства в Европейском союзе 2016 г. и его неожиданные для многих итоги дали новый импульс дискуссии о том, насколько обосновано и допустимо использование инструментов прямой демократии в давно сложившейся системе представительного правления. На первый взгляд, покорное исполнение британскими политиками воли большинства избирателей (заметим: незначительного большинства), несмотря на то что две трети депутатов тогдашней Палаты общин были против выхода из европейского интеграционного проекта, свидетельствовало о расширении и укреплении демократических начал [EU vote ..., 2016]. Однако, как отмечал в своей классической работе Ф. Закария, характеризуя нелиберальные демократии, «демократически избранные режимы, зачастую избранные повторно или получившие поддержку в ходе референдумов, обычно пренебрегают конституционными ограничениями, налагаемыми на их власть, и лишают своих граждан основных прав и свобод» [Zakaria, 1997, p. 22]. Иными словами, речь идет не только о том, насколько обычные граждане в ходе плебисцита способны профессионально и в полной мере оценить все последствия принятого решения, но и о том, что политики-популисты могут использовать референдум для демонтажа либерально-демократического политического режима.
Многие британские политики выступили с резкой критикой практики использования инструментов прямой демократии, усматривая в этом серьезную угрозу для всей системы представительного правления. Выступая 7 марта 2017 г. в Палате лордов при обсуждении Билля о Европейском союзе, баронесса Кеннеди Шоу-ская прямо отмечала: «Я сожалею о все более частом использовании нами референдумов. Сила представительной демократии заключается в том, что она предоставляет нам возможность более
99
глубокого и тонкого понимания проблем, поэтому мы делегируем нашим представителям дело управления от нашего имени» [Parliamentary debates ..., 2017, col. 1219-1220]. В свою очередь, представлявший фракцию либеральных демократов лорд Таверн выразил свою точку зрения еще более жестко: «Мы отказались от главного принципа, согласно которому мы являемся парламентской демократией... Вместо этого мы приняли доктрину о том, что воля народа всегда должна преобладать. Это излюбленная доктрина диктаторов и автократов на протяжении всей истории» [Ibid., col. 1217].
Раскол элит и общества Соединенного Королевства по вопросу Брекзита привел и к обострению взаимоотношений между ветвями власти в стране. Описывая «нелиберальную демократию», Ф. Закария отмечал, что ее характерной чертой является то, что исполнительная власть постоянно покушается «на права других элементов общества» и осуществляет узурпацию «по горизонтали (от других ветвей национального правительства) и по вертикали (от региональных и местных властей, а также частного бизнеса и других неправительственных групп)» [Zakaria, 1997, p. 30]. Одним из примеров подобных действий он называет произвольный роспуск парламента правительством.
Как известно, в Великобритании долгое время именно премьер-министр определял дату проведения всеобщих парламентских выборов в рамках пятилетнего срока полномочий Палаты общин, исходя при этом из соображений целесообразности и выгоды для собственной партии. Однако в 2011 г. специальным законом были установлены точные даты таких выборов. Начиная с 7 мая 2015 г. они должны были проводиться в первый четверг мая каждого пятого следующего календарного года. Исключения из этого правила допускались либо в случае, когда Палата общин числом не менее двух третей голосов примет резолюцию о досрочных парламентских выборах, либо если депутаты примут резолюцию о недоверии действующему правительству и в течение 14 дней после этого не изменят своего решения [Fixed-term ..., 2011]. Данный парламентский акт считался одним из важнейших шагов на пути развития демократии в Великобритании и надеж-
100
ной преградой для любых попыток использования правящим кабинетом благоприятной политической конъюнктуры в собственных интересах.
Реалии процесса Брекзита фактически привели к прямо противоположным результатам в рамках указанной реформы. В 2017 и 2019 гг. в Соединенном Королевстве состоялись досрочные всеобщие парламентские выборы, причем в обоих случаях их основополагающей причиной был раскол среди парламентариев. Сначала они не смогли большинством голосов одобрить переговорную стратегию с ЕС, затем провалились все попытки ратифицировать ранее заключенное Соглашение о выходе. Примечательно, что если досрочные выборы 2017 г. были проведены в строгом соответствии с нормами закона 2011 г. на основании резолюции, одобренной двумя третями депутатского корпуса, то через два года ситуация оказалась совершенно иной. Кабинет Б. Джонсона трижды потерпел неудачу в попытках заручиться поддержкой необходимого количества депутатов для внеочередных парламентских выборов. В результате премьер-министр стал открыто угрожать выходом из ЕС без соглашения [Parker, Payne, 2019]. Этим он фактически спровоцировал фракции либеральных демократов и шотландских националистов на внесение законопроекта о досрочных всеобщих парламентских выборах 2019 г., который мог быть одобрен простым большинством депутатов. В итоге 31 октября 2019 г. этот билль стал законодательным актом [Royal ..., 2019]. Таким образом, исполнительная власть, опираясь на парламентское большинство, искусно применяя интриги, уговоры, запугивание и иные методы воздействия на парламентариев, сумела добиться желаемого результата и обойти существующие законодательные ограничения.
Говоря о досрочных всеобщих парламентских выборах 2017 и 2019 гг., можно отметить и еще один элемент, скорее свойственный многим нелиберальным демократиям, - сокращение спектра политической альтернативы. Если на всеобщих выборах 2010 г. за кандидатов от третьих партий отдали свои голоса 34,9% избирателей, то в 2017 г. - всего 17,7, а в 2019 г. - 24,3% [Pilling, Cracknell, 2021, p. 16]. Как следствие, их представительство в Палате общин
101
сократилось с 93 депутатов в 2005 г. до 71 парламентария в 2017 г. [Pilling, Cracknell, 2021, p. 17]. Фактически произошло возрождение классической двухпартийной системы, о кризисе и даже возможном исчезновении которой велись бурные дебаты в научном и экспертном сообществах в конце прошлого и начале нынешнего столетий.
Примечательно, что кабинет Б. Джонсона планировал также реализовать ряд новых инициатив, направленных на усиление полномочий исполнительной власти и сохранение тех преимуществ, которые имеют ведущие политические партии страны. В частности, в предвыборном манифесте консерваторов 2019 г. содержалось обещание об отмене Акта о фиксированном сроке полномочий парламента 2011 г. Кроме того, тори заявили о намерении сохранить действующую на общенациональном уровне мажоритарную систему относительного большинства и высказались против снижения 18-летнего возрастного ценза для избирателей. Они также пообещали пересмотреть границы существующих одномандатных округов с целью выравнивая количества избирателей в них [Get Brexit ..., 2019]. Очевидно, что эти планы не имели ничего общего с развитием демократических начал, а были призваны дать правящей партии дополнительные конкурентные преимущества. При этом следует отметить, что, опасаясь критики со стороны оппонентов, консерваторы предложили также ряд мер по устранению некоторых наименее соответствующих современным представлениям о демократии практик в избирательном процессе: например, отказаться от голосования по почте, отменить 15-летний срок ограничения избирательных прав для экспатов, а также ввести правило, согласно которому бюллетени на избирательных участках будут выдаваться гражданам только после идентификации их личности [Ibid.].
Референдум 2016 г. и процесс переговоров о выходе Великобритании из ЕС в силу целого ряда обстоятельств усложнили отношения между центральным правительством и региональными властями в исторических провинциях страны. Прежде всего стоит напомнить, что в Шотландии и Северной Ирландии большинство граждан на плебисците 2016 г. выступили против прекращения
102
участия страны в европейском интеграционном проекте. Кроме того, региональные элиты опасались, что при передаче ряда полномочий из Брюсселя в Лондон их интересы не будут учтены в полной мере. Как следствие, в Шотландии националисты все активнее стали продвигать идею о повторном референдуме о независимости, а в Северной Ирландии политики всерьез опасались возврата к прежнему непримиримому противостоянию между католиками и протестантами.
Консервативное правительство Т. Мэй на первых порах заявляло о своей приверженности принципу «полного взаимодействия с региональными властями в предстоящих переговорах о выходе Великобритании из Европейского союза» [PM to visit Wales ...,
2016 ; PM visit to Northern ..., 2016 ; Prime Minister to visit Scotland ..., 2016]. Выступая с программной речью в Ланкастер-Хаусе в январе
2017 г., премьер-министр заверила, что будет «работать с администрациями Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, чтобы обеспечить такой Брекзит, который станет благом для всего Соединенного Королевства» [The government's ..., 2017]. Ключевая роль в этом процессе отводилась Совместному министерскому комитету по переговорам с ЕС. Однако достаточно быстро выяснилось, что правящий кабинет не стремится выполнять свои обещания. В марте 2017 г., после первых четырех проведенных заседаний комитета, шотландский министр М. Рассел констатировал: «Предполагалось, что повестка дня Совместного министерского комитета по переговорам с ЕС будет определяться и формироваться должностными лицами всех администраций, однако мы столкнулись с бесконечными задержками, документы предоставлялись с опозданием, а обсуждение ключевых стратегических решений исключалось из повестки дня и плана работы, который, как мы все считали и говорили, должен появиться» [Scotland's future ..., 2017]. В лучших традициях нелиберальной демократии британское правительство решило в острой кризисной ситуации не тратить время на согласование позиций с региональными властями.
В свою очередь, легислатуры и исполнительные власти исторических провинций страны, не желая мириться с таким подходом консервативного кабинета Т. Мэй, не только отчаянно крити-
103
ковали его стратегию в отношении Брекзита, но и при помощи судебных исков пытались заставить изменить политический курс. Апофеозом этого противостояния стало отклонение парламентом Шотландии в мае 2018 г. законопроекта о выходе из Европейского союза, который тем не менее в июне того же года был принят общенациональным парламентом [European Union ..., 2018]. С учетом широко известной проблемы границы между Северной Ирландией и Республикой Ирландия, возникшей как следствие Соглашения о выходе из ЕС, перспективы начала распада Соединенного Королевства приобретали все более зримые очертания.
Новый премьер-министр Б. Джонсон, осознавая опасность подобного развития событий, в июле 2019 г. учредил новую правительственную должность - министра по делам союза - и занял ее собственнолично [Woodcock, 2019]. Тем самым лидер тори выразил готовность нести личную ответственность за сохранение территориальной целостности страны в условиях роста сепаратистских и ирредентистских настроений, усиливавшихся под влиянием Брекзита. Однако региональные лидеры в очередной раз поставили под сомнение истинные намерения правящей элиты. В частности, первый министр Уэльса и лидер валлийских лейбористов М. Дрейкфорд обратил внимание на отсутствие контактов премьер-министра с руководителями регионов страны [Morris, 2020].
Таким образом, опираясь на все эти факты, можно говорить не только о покушении на права региональных властей со стороны кабинета, но и об явном игнорировании воли той части населения, которая была недовольна проводимой политикой. С точки зрения американского политолога Я. Мунка, это также является одним из признаков распространения в развитых странах черт, характерных для нелиберальных демократий [Mounk, 2018, p. 11].
Политический кризис, вызванный Брекзитом, обострил еще одну давнюю проблему британской демократии - отсутствие четкого разделения полномочий трех ветвей власти. Более того, можно даже утверждать, что под сомнение был поставлен, казалось бы, незыблемый доктринальный принцип парламентского верховенства и ответственного правления. По каноническому определению одного из крупнейших английских правоведов А.В. Дайси, одним
104
из ключевых принципов британской правовой системы является «абсолютный авторитет и главенство действующего законодательства, противопоставленные произвольным распоряжениям властей и исключающие не только произвол со стороны правительства, но и саму возможность действовать в каких-то ситуациях по своему усмотрению» [Dicey, 1915, p. 198]. Тем не менее премьер-министр Т. Мэй в октябре 2016 г. попыталась инициировать ст. 50 Договора о Европейском союзе, позволяющую запустить процесс выхода Великобритании из ЕС, не получив на это согласия парламента. Однако это решение исполнительной власти было оспорено в судебном порядке. В итоге Верховный суд Соединенного Королевства 24 января 2017 г. постановил, что правительство может предпринять такой шаг только на основании парламентского акта [Judgment ..., 2017].
Стремясь добиться практической реализации своей стратегии в отношении Брекзита, кабинет Т. Мэй был готов пойти даже на нарушение существовавших в парламенте правил и процедур. Добиваясь ратификации заключенного с ЕС в ноябре 2018 г. Соглашения о выходе и дважды не добившись необходимого большинства голосов, консервативное правительство в марте 2019 г. попыталось вынести этот вопрос на суд депутатов Палаты общин в третий раз. Однако спикер нижней палаты парламента Дж. Бер-коу, ссылаясь на прецедент 1604 г., заявил, что новое значимое голосование может быть проведено только по предложению, которое существенно отличается от предыдущего [Third Brexit ..., 2019].
Следующее консервативное правительство во главе с Б. Джонсоном, не имея абсолютного большинства в Палате общин и планируя при этом занять более твердую позицию по вопросу о выходе из европейского интеграционного проекта, и вовсе попыталось на некоторое время отстранить законодательную власть от участия в процессе. Премьер-министр убедил королеву подписать приказ о приостановке работы парламента с 10 сентября по 14 октября 2019 г., мотивируя это необходимостью подготовки кабинетом новой программы законотворческой деятельности. Это решение, о котором было объявлено заранее в надежде на поддержку сторонников «жесткого Брекзита», на самом деле вызвало взрыв
105
негодования британцев. В Лондоне, Манчестере, Бирмингеме, Глазго, Ливерпуле и Брайтоне прошли многотысячные демонстрации под лозунгами «Спасем нашу демократию» и «Остановите переворот» [UK Parliament ..., 2019]. В суды Соединенного Королевства было подано три иска, в которых оспаривалась правомочность приостановки работы парламента по просьбе премьер-министра [MacAskill, James, 2019]. В итоге 24 сентября 2019 г. Верховный суд Соединенного Королевства, рассматривавший одно из этих обращений (примечательно, что инициатором иска была предприниматель Дж. Миллер, которая ранее также в судебном порядке смогла заблокировать намерение Т. Мэй запустить ст. 50 Договора о Европейском союзе без согласия парламента), единогласным решением коллегии судей признал решение исполнительной власти «незаконным и бесполезным» и отменил его [Judgment ..., 2019].
Анализируя указанные примеры, свидетельствующие о стремлении британских правительств расширить свои полномочия за счет законодателей, важно иметь в виду, что это не только одна из характерных черт нелиберальных демократий, о которых писал Ф. Закария [Zakaria, 1997, p. 30]. В периоды войн, серьезных политических или экономических кризисов в странах, обычно относящихся к разряду либеральных демократий, также отмечается рост влияния исполнительной власти. Это объясняется необходимостью оперативно принимать важные управленческие решения, чего невозможно добиться при соблюдении занимающих длительное время парламентских процедур. Однако такая коррекция в системе сдержек и противовесов между ветвями власти не должна подрывать фундаментального принципа парламентского верховенства. Иными словами, именно парламент должен добровольно делегировать часть своих полномочий правительству и осуществлять контроль над его деятельностью. Консервативные кабинеты Т. Мэй и Б. Джонсона не только пытались действовать без соответствующего разрешения со стороны законодательной власти, но и предпринимали попытки отстранить парламентариев от принятия ряда ключевых для страны политических решений.
•Je -Je -Je
106
Бесспорно, Брекзит открывал новое окно возможностей для дальнейшего развития мер по совершенствованию британского варианта либеральной демократии, инициированного в конце прошлого века «новыми лейбористами». Возвращение многих полномочий с надгосударственного на национальный уровень, необходимость пересмотра существующего законодательства (либо принятия нового), задача сплочения нации в сложных условиях переходного периода - все эти факторы, казалось бы, требовали расширения демократических начал. Однако реалии оказались иными и лишь подтвердили мысль, высказанную в свое время драматургом и общественным деятелем Б. Шоу: «Демократия - это гарантия, что нами руководят не лучше, чем мы того заслуживаем» [Суета сует ..., 1996, с. 227].
В условиях очевидного раскола как политической элиты, так и всего общества по вопросу о дальнейшем участии Соединенного Королевства в европейском интеграционном проекте и спровоцированного переговорами по Брекзиту длительного и острого политического кризиса в стране явно возобладали тенденции, скорее характерные для нелиберальных демократий. Если обратиться к уже упоминавшемуся индексу демократии, то, по итогам 2021 г., Великобритания оказалась на 18-м месте из 20 стран, относящихся к так называемым полноценным демократиям. Причем, если по итогам 2016 г. ее суммарный балл составлял 8,53 из 10 возможных, то теперь он сократился до 8,10. Кроме того, по-прежнему незавидным остается показатель функционирования правительства -всего 7,50, а индекс политической культуры оказался самым низким в указанной группе - всего 6,25 балла [Democracy index ... , 2017, p. 7 ; Democracy index ..., 2022, p. 12].
Вряд ли, конечно, стоит ожидать, что Соединенное Королевство в ближайшее время опустится в этом рейтинге еще ниже и попадет в группу так называемых несовершенных демократий, в которой давно обосновались США. На наш взгляд, речь скорее идет о возврате к историческим особенностям именно британской демократической формы правления, характеризовавшейся отсутствием четкого разделения властей, парламентским суверенитетом, невмешательством судов в политические процессы и доминированием кабинета в процессе принятия важнейших внутренних и внешних политических решений.
107
Литература/References
Путин В.В. (2019). Интервью газете The Financial Times / Президент России. - Москва. - 27.06. - URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/60836 (дата обращения: 08.12.2022) [Putin V.V. (2019). The Financial Times interview [Interv'yu gazete The Financial Times] / President of Russia. -Moscow. - 27.06. - URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/ 60836 (date of access: 08.12.2022)] (In Russian).
Суета сует : пятьсот лет английского афоризма. (1996) / Сост. Ли-вергант А.Я. - Москва : Руссико ; Труд. - 350 с. [Vanity of vanities : five hundred years of English aphorism [Sueta suet : pyat'sot let angliiskogo aforizma]. (1996) / Comp. by Livergant A.Ya. - Moscow : Russiko ; Trud. - 350 p.] (In Russian).
AV referendum : where parties stand. (2011) // BBC. - London. - 26.04. -URL: https://web.archive.org/web/20110501132126/http://www.bbc.co.uk/ news/uk-politics-11609887 (date of access: 08.12.2022).
Collier D., Levitsky S. (1997). Democracy with adjectives : conceptual innovation in comparative research // World politics. - Cambridge : Cambridge univ. press. - Vol. 49, Issue 3. - P. 430-451.
Democracy index 2016 : revenge of the «deplorables». (2017) / Economist Intelligence. - London. - 75 p. - URL: http://felipesahagun.es/wp-content/uploads/2017/01/Democracy-Index-2016.pdf (date of access: 10.11.2022).
Democracy index 2021 : the China challenge. (2022) / Economist Intelligence. - London. - 85 p. - URL: https://pages.eiu.com/rs/753-RIQ-438/ima ges/eiu-democracy-index-2021.pdf (date of access: 10.11.2022).
Dicey A.V. (1915). Introduction to the study of the Law of the Constitution. - London : Macmillan and Co. - 578 p.
European Union (Withdrawal) Act 2018. (2018) / UK Legislation. -London. - URL: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2018/16/contents/ enacted/data.htm (date of access: 08.12.2022).
EU vote : where the Cabinet and other MPs stand. (2016) // BBC. -London. - 22.06. - URL: https://web.archive.org/web/20160622192650/ https://www.bbc.com/news/uk-politics-eu-referendum-35616946 (date of access: 08.12.2022).
Fixed-term Parliaments Act 2011. (2011) / UK Legislation. - London. -URL: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/14/contents/enacted (date of access: 08.12.2022).
Fonte J. (2011). Sovereignty or submission : liberal democracy or global governance? / Foreign policy research institute. - Philadelphia, PA. - 03.10. -URL: https://www.fpri.org/ article/2011/10/sovereignty-or-submission-libe ral-democracy-or-global-governance/ (date of access: 08.12.2022).
108
Freedom in the world 2021 : democracy under siege. (2021) / Freedom House. - Washington, D.C. - URL: https://freedomhouse.org/report/ freedom-world/2021/democracy-under-siege (date of access: 08.12.2022).
Fukuyama F. (1989). The End of History? // The National Interest. -Washington, D.C. - N 16. - P. 3-18.
Garland J., Terry C. (2015). The 2015 General election : a voting system in crisis / Electoral reform society. - London. - 40 p.
Get Brexit done : unleash Britain's potential : the Conservative and Unionist Party manifesto. (2019) / Conservative and Unionist Party. - London. -64 p. - URL: https: / /assets-global.website-files.com/5da42e2cae7ebd3f8bde 353c/5dda924905da587992a064ba_Conservative%202019%20Manifesto.pdf (date of access: 08.12.2022).
Hawkins O., Keen R., Nakatudde N. (2015). General election 2015. -London : House of Commons Library. - 122 p.
Huxley A. (1958). The Mike Wallace Interview / Harry Ransom center. -Austin, TX. - 18.05. - URL: https://hrc.contentdm.oclc.org/ digital/collection/ p15878coll90/id/61/ (date of access: 08.12.2022).
Judgment : R (on the application of Miller and another) (Respondents) v Secretary of State for exiting the European Union (Appellant). (2017) / Supreme Court. - London. - 24.01. - 98 p. - URL: https://www.supreme court.uk/cases/docs/uksc-2016-0196-judgment.pdf (date of access: 08.12.2022).
Judgment : R (on the application of Miller) (Appellant) v The Prime Minister (Respondent) Cherry and Others (Respondents) v Advocate General for Scotland (Appellant) (Scotland) (2019) / Supreme Court. - London. - 24.09. -25 p. - URL: https://www.supremecourt.uk/cases/docs/uksc-2019-0192-judgment.pdf (date of access: 08.12.2022).
Keane J. (2009). The life and death of democracy. - London : Simon & Schuster. - 992 p.
MacAskill A., James W. (2019). Factbox : UK government ensnared in court battles over suspending parliament / / Reuters. - London. - 30.08. - URL: https://www.reuters.com/article/us-britain-eu-courtcases-factbox-idUSKCN1 VK1LK (date of access: 08.12.2022).
McGuinness F., Hardacre J. (2011). Alternative vote referendum 2011. -London : House of Commons Library. - 32 p.
Morris S. (2020). Wales further eases lockdown as First Minister criticises Boris Johnson // The Guardian. - London. - 06.07. - URL: https://www. theguardian.com/uk-news/2020/jul/06/wales-further-eases-lockdown-as-fir st-minister-criticises-boris-johnson (date of access: 08.12.2022).
Mounk Y. (2018). The people vs. democracy : why our freedom is in danger and how to save it. - Cambridge, MA : Harvard univ. press. - 393 p.
109
Parliamentary debates : Parliament Bill. (1947) / UK Parliament ; House of Commons. - London : Hansard. - Vol. 444. - Col. 203-321. - 11.11. - URL: https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1947/nov/11/parlia ment-bill#column_206 (date of access: 08.12.2022).
Parliamentary debates : European Union (Notification of Withdrawal) Bill. (2017) / UK Parliament ; House of Lords. - London : Hansard. - Vol. 779. -Col. 1204-1241. - 07.03. - URL: https://hansard.parliament.uk/Lords/2017-03-07/debates/C3DB2BE4-B6EC-4DA3-8722-1633A13892B3/EuropeanUnion (Noti ficationOfWithdrawal)Bill (date of access: 08.12.2022).
Parker G., Payne S. (2019). Johnson raises stakes in fresh election gambit / / Financial Times. - London. - 29.10. - URL: https://www.ft.com/content/ 2c7e3810-f9a5-11e9-98fd-4d6c20050229 (date of access: 08.12.2022).
Pilling S., Cracknell R. (2021). UK election statistics 1918-2021 : a century of elections. - London : House of Commons Library. - 116 p.
PM to visit Wales to underline her strong personal support for the union. (2016) / UK Government. - London. - 18.07. - URL: https://www.gov.uk/ government/news / pm-to-visit-wales-to-underline-her-strong-personal-suppo rt-for-the-union (date of access: 08.12.2022).
PM visit to Northern Ireland. (2016) / UK Government. - London. -25.07. - URL: https://www.gov.uk/government/news/pm-to-visit-northern-ireland-25-july-2016 (date of access: 08.12.2022).
Prime Minister to visit Scotland and underline commitment to «preserving this special union». (2016) / UK Government. - London. - 15.07. - URL: https://www.gov.uk/ government/news/prime-minister-to-visit-scotland-and-underline-commitment-to-preserving-this-special-union (date of access: 08.12.2022).
Royal assent. (2019) / UK Parliament. - London : Hansard. - Vol. 779. -31.10. - URL: https://hansard.parliament.uk/lords/2019-10-31/debates/ E095C72C-6D9D-489F-BD54-CB67D51A195E/RoyalAssent (date of access: 08.12.2022).
Schmitter Ph. (1995). Democracy's future : more liberal, preliberal, or postliberal? // J. of democracy. - Washington, D.C. : Johns Hopkins univ. press. - Vol. 6, Issue 1. - P. 15-22.
Schmitter Ph. (1999). The future of democracy : could it be a matter of scale? // Social research. - Washington, D.C. : Johns Hopkins univ. press. -Vol. 66, Issue 3. - P. 933-958.
Scotland's future relationship with EU : ministerial statement. (2017) / Scottish Government. Riaghaltas na h-Alba. - Edinburgh. - 15.03. - URL: https://www.gov.scot/publications/scotlands-future-relationship-with-eu-mi nisterial-statement/ (date of access: 08.12.2022).
The government's negotiating objectives for exiting the EU : PM speech. (2017) / UK Government. - London. - 17.01. - URL: https://www.gov.uk/
110
government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech (date of access: 08.12.2022).
Third Brexit vote must be different : Speaker. (2019) // BBC. - London. - 18.03. - URL: https://web.archive.org/web/20190319011844/ https://www.bbc.com/news/uk-politics-47614074 (date of access: 08.12.2022).
UK Parliament suspension : thousands protest, chanting «stop the coup». (2019) // Irish Times. - Dublin. - 31.08. - URL: https://www. irishtimes.com/news/world/uk/uk-parliament-suspension-thousands-protest-chanting-stop-the-coup-1.4003802 (date of access: 08.12.2022).
Wintour P. (2011). Chris Huhne accuses Cabinet colleague of Nazi tactics over AV referendum / / The Guardian. - London. - 30.03. - URL: https://www.theguardian.com/politics/2011/mar/30/huhne-goebbels-propa ganda-av-referendum (date of access: 08.12.2022).
Woodcock A. (2019). Boris Johnson accused of «cynical rebranding» after appointing himself «Minister for the Union» // Independent. - London. -26.07. - URL: https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/boris-johnson-minister-union-scotland-independence-referendum-snp-a9022356.html (date of access: 08.12.2022).
Zakaria F. (1997). The rise of illiberal democracy // Foreign affairs / Council on foreign relations. - New York. - Vol. 76, Issue 6. - P. 22-43.
DOI: 10.31249/ape/2023.01.05
© Kovalev I.G.1, © Palachanin I.A.2, 2023 The Brexit factor in the development of current British democracy
Abstract. The article examines the historical specifics of the democratic form of government in Great Britain, and also identifies main directions of its changes in current conditions under the influence of a wide range of external
1 Kovalev Igor Georgievich - Sc.D. in History, Professor, Department of International Relations, Faculty of World Economy and World Politics, National Research University «Higher School of Economics», First Deputy Dean, Faculty of World Economy and World Politics, National Research University «Higher School of Economics» (ikovalev@hse.ru).
2 Palachanin Ivan Anatolievich - Ph.D. Student, Faculty of World Economy and World Politics, National Research University «Higher School of Economics» (ipalachanin1995@gmail.com).
111
and internal factors. Much attention is paid to the active discussion in the scientific community on the development and constant transformations of democracy, the number and ratio of its various forms and types. The focus is on identifying the features of the British variety of democracy in the context of the presence of features inherent in two large groups identified by researchers -liberal and illiberal democracy.
Brexit and the resulting longest and most acute political crisis in the recent history of the United Kingdom have become important factors that influenced the next change in the British version of the democratic form of government. In the United Kingdom, the tendencies characteristic for those countries that are usually classified as illiberal democracies have become more and more evident. The most obvious examples include: politicians ignoring the existing restrictions on their powers, blatant violations of existing parliamentary procedures and rules, constant attempts by the government to encroach on the prerogatives of other branches of government, the disdainful attitude of the ruling Cabinet to the requirements of local and regional self-government bodies. As a result, instead of further development of trends to strengthen democratic principles in the current UK state-political system, which were initiated at the end of the last century by «new Labour» during the period of the
A. Blair government in power, the conservative Cabinets of T. May and
B. Johnson have increasingly resorted to methods of administrative pressure, violations of generally recognized rules for the implementation of political processes.
Keywords: Great Britain, Brexit, democracy, liberalism, House of Commons, House of Lords, Conservative Party, political struggle.
Статья поступила в редакцию (Received) 9.12.2022.
Доработана после рецензирования (Revised) 21.12.2022.
Принята к публикации (Accepted) 23.12.2022
