CC BY
345
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 3 (56). С. 54-58. УДК 341.1/8
DOI 10.25513/1990-5173.2018.3.54-58
FAILED STATES И КВАЗИГОСУДАРСТВА: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
FAILED STATES AND QUASI-STATES: INTERNATIONAL LEGAL ANALYSIS Н. Р. ЧЕБЫКИНА, В. И. МОЛОДАВКИН (N. R. CHEBYKINA, V. I. MOLODAVKIN)
Анализируется понятие «failed state» с международно-правовой точки зрения. Делается вывод о неправомерности использования данного термина. На основе разграничения понятий «failed state» и «квазигосударство» обосновывается правомерность использования термина «квазигосударство». Выдвигаются признаки квазигосударственности. Предлагается механизм борьбы с этим явлением.
Ключевые слова: несостоявшееся государство; квазигосударство; международно-правовой анализ; разграничение понятий; признаки квазигосударственности; временная администрация ООН.
The term "failed state" is being analyzed from an international legal point of view. The author is making a conclusion that the using of this term is wrongfully. Legality of using of the term "quasi-state" is being substantiated based on the differentiation of the concepts "failed state" and "quasi-state". The features of quasi-statehood and the mechanism of struggling with this phenomenon are being offered.
Key words: failed state; quasi-state; international legal analysis; differentiation of concepts; attributes of quasi-statehood; temporary administration of UN.
1. Введение
На карте мира возникли целые регионы, которые привносят нестабильность в международные отношения, являясь «пороховой бочкой» для международного сообщества (Ближний Восток, Африка). Государства этих регионов всё чаще называют «failed states», что, как правило, на русский язык переводится как «несостоявшиеся государства» [1]. Явление «failed state» исследуется в политологических научных статьях [2], о нём говорят видные государственные деятели [3]. Но возможно ли существование такого государства с международно-правовой точки зрения? Юридическое сообщество не даёт однозначного ответа на поставленный вопрос, и на данный момент проблематика failed state недостаточно полно исследована с юридической точки зрения, что порождает ещё больший диссонанс.
2. Дефиниция термина «failed state» и проблема его «размытия»
Термин «failed state» впервые был упомянут в научной статье Джеральда Хельмана
© Чебыкина Н. Р., Молодавкин В. И., 2018
и Стивена Ратнера в 1992 г. [4]. Авторы статьи к несостоявшимся отнесли государства, неспособные быть членами международного сообщества и утратившие возможность осуществлять государственное управление на собственной территории ввиду гражданских волнений, упадка государственного аппарата и (или) экономической слабости [5].
Впоследствии появилось значительное количество рейтингов и индексов, оценивающих слабость и несостоятельность государств [6]. Среди составителей индексов нет единого понимания о критериях несостоятельности государства, что создаёт почву для отнесения любого государства к failed state в зависимости от политического курса.
Проиллюстрировать вышесказанное можно на примере Ливии. После атак вооружённых сил НАТО в 2011 г. одно из самых сильных и стабильных государств Африки поднялось к 2018 г. в индексе «хрупких государств», составляемом Фондом за мир, на 86 позиций [7]. Это яркий пример того, как под эгидой борьбы с failed states сильное
государство с неугодным политическим курсом было превращено в несостоявшееся государство.
Подмена понятия «несостоятельности» государственной власти понятием её «неэффективности» - это ещё один серьёзный недостаток подобных рейтингов. Так, уже упоминавшийся индекс Фонда за мир в числе критериев хрупкости государства называет утечку мозгов и неравномерное экономическое развитие территорий или отдельных групп населения [8]. Это, безусловно, важные критерии, но они не говорят о том, что официальные власти неспособны осуществлять государственное управление вообще. Указанные критерии свидетельствуют о недостаточной эффективности государственного управления. Разграничение этих понятий важно, поскольку вопросы эффективности государственной власти носят внутренний характер и должны решаться населением данного государства, а не путём вмешательства извне.
3. Оценка правомерности употребления термина «failed state» с международно-правовой точки зрения
Употребление термина «failed state» с международно-правовой точки зрения невозможно. Статья 1 Конвенции Монтевидео 1933 г. о правах и обязанностях государств гласит: «Государство, как субъект международного права, должно обладать следующими признаками: ... (с) правительство...» [9]. Под правительством здесь подразумевается не только орган исполнительной власти, но и вся система государственного управления в целом [10]. Исходя из концепции несостоявшихся государств их несостоятельность проявляется именно в невозможности осуществления государственного управления. Утверждение о существовании государств, у которых отсутствует признак правительства, является неправомерным с международно-правовой точки зрения.
4. Дефиниция термина «квазигосударство» и его отграничение от непризнанных государств и государствоподоб-ных образований
Тем не менее отрицать факт существования территорий, на которых официальные власти не способны осуществлять государственное управление, невозможно. Такие тер-
ритории есть. Они создают огромную опасность для поддержания мира и безопасности человечества, так как служат рассадниками терроризма и преступности, вынуждают местных жителей покидать свои дома, становясь беженцами. Беженцы направляются в государства с абсолютно иным укладом жизни, что вызывает межэтнические конфликты. Данные конфликты ведут к зарождению в обществе неприязни и появлению крайне правых движений.
Для борьбы с этим явлением необходимо дать ему правомерное название. В качестве такового уместен термин «квазигосударство», предложенный Робертом Джексоном. Под квазигосударством Р. Джексон понимал то государство, которое не способно реали-зовывать внутренний суверенитет, но международное сообщество признаёт его в качестве государства, тем самым сохраняя его внешний суверенитет [11].
С развитием научной мысли под термин «квазигосударство» учёные стали подводить всё новые и новые типы образований, которые невозможно встроить в классическую концепцию субъектов права. Так, к квазигосударствам начали относить непризнанные государства и государствоподобные образования по типу Ватикана [12]. Такой подход не представляется верным.
Непризнанные государства характеризуются ограниченными возможностями в реализации внешней стороны суверенитета. С. Ю. Марочкин следующим образом описывает сущность международно-правового признания: «... признание не создаёт (не конституирует) статус и права, но облегчает их реализацию» [13]. Что касается внутренней стороны суверенитета непризнанных государств, то ст. 3 Конвенции Монтевидео 1933 г. о правах и обязанностях государств гласит: «. до признания государство имеет право защищать свою целостность и независимость для обеспечения его сохранения и процветания и, следовательно, формировать себя таким образом, каким оно считает нужным, законодательствовать в соответствии с его интересами, управлять его услугами, а также определять юрисдикции и компетенции его судов» [14]. Таким образом, непризнанные государства обладают внутренним суверенитетом и «ограниченным» внеш-
ним суверенитетом. Как уже было сказано ранее, квазигосударства лишены внутренней стороны суверенитета. Внутренняя и внешняя стороны суверенитета формируют единое явление - государственный суверенитет. Отсутствие любой из сторон суверенитета влечёт отсутствие самого явления. Следовательно, квазигосударства не обладают государственным суверенитетом, а непризнанные государства обладают им, но внешняя сторона их суверенитета ограничена. О необходимости проведения разграничения между непризнанными государствами и квазигосударствами говорят М. В. Ильин [15] и М. В. Кешнер [16].
Что касается государствоподобных образований, то их нельзя включать в категорию «квазигосударств» ввиду иной сущности. Ватикан относят к государствоподобным образования в силу того, что по своей сути это религиозная организация, основной целью существования которой является руководство католической церковью [17]. Квазигосударства - это бывшие государства, целью которых являлось управление населением и территорией. Сфера компетенции и цели государства гораздо шире, чем у государ-ствоподобного образования. К тому же Ватикан не имеет проблем с осуществлением внутреннего суверенитета, что абсолютно нехарактерно для квазигосударств. Термин «государствоподобные образования» является устоявшимся в науке международного права, подразумевает конкретный тип субъектов международного права и не требует каких-либо изменений.
5. Разграничение понятий «failed state» и «квазигосударство»
Разница между понятиями «failed state» и «квазигосударство» кроется в лингвистической тонкости, влекущей значительные различия в правовом статусе соответствующих образований. В случае употребления термина «failed state» причастие «несостоявшийся» даёт характеристику существительному «государство». Иными словами, государство как основной субъект международного права есть, но оно «неправильное», «несостоявшееся», «хрупкое» и т. д. В случае употребления термина «квазигосударство» приставка «квази» не просто даёт характеристику существительному, а ведёт к образованию но-
вого существительного (явления), т. е. другого субъекта права. Квазигосударство можно обозначить как «лжегосударство» или «псевдогосударство». Если речь идёт не о государстве, а о ином субъекте международного права, то, соответственно, это образование не обладает правовым статусом государства. Суверенитет является одним из основных признаков государства. Вмешательство в суверенные дела государства правомерными путями является сложной и труднореализуемой процедурой в международном праве. Так как квазигосударство не обладает признаком государственного суверенитета, то механизм борьбы с этим явлением становится более простым и эффективным.
6. Признаки квазигосударственности
Для эффективной борьбы с квазигосударственностью необходимо выработать чёткие признаки, которые позволят понять, что государство стало квазигосударством. Предлагаются следующие признаки, характеризующие квазигосударство:
1. Неспособность правительства осуществлять государственное управление на всей территории государства или её части. Речь идёт не о краткосрочной потере контроля, а об устойчивом выбытии той или иной территории из сферы государственного управления. Нужно также учитывать и размеры данной территории в масштабах всего государства. Так, краткосрочное выбытие Каталонии из сферы государственного управления Испании в 2017 г. не могло послужить поводом для признания Испании квазигосударством.
2. Потеря государством обороноспособности (иностранная оккупация, неспособность подавить вооружённый мятеж в течение продолжительного срока).
3. Крах системы правоохранительных органов, ведущий к утрате государством возможности реализации карательной функции.
4. Появление иных центров силы помимо официального правительства (революционные правительства, террористические организации, наркокартели, пиратские группировки).
5. Невозможность формирования единого государственного аппарата (неспособность организации и проведения выборов,
противостояние между различными ветвями власти).
6. Массовый отток беженцев в силу всех вышеназванных факторов.
Большинство предложенных признаков основано главным образом на концепции государства, разработанной М. Вебером. Такой выбор обусловлен тем, что данные признаки наглядны и в отличие от экономических или социальных показателей не носят столь оценочного характера.
Следует отметить, что вышеперечисленные признаки носят комплексный характер. Наличия лишь одного признака недостаточно, так как признание государства квазигосударством должно повлечь серьёзные юридические последствия.
7. Механизм борьбы с квазигосударственностью
Мы определились с дефиницией и признаками квазигосударства, но что делать дальше? Каков механизм борьбы с этим явлением? Этот вопрос никак не урегулирован современным международным правом.
Наиболее правомерным и эффективным механизмом борьбы с квазигосударствами представляется введение временной администрации ООН, утверждённой Советом Безопасности ООН (далее - СБ ООН). Истории уже известны случаи введения временной администрации ООН в Западной Новой Гвинеи, Камбодже, Хорватии, Косово и Восточном Тиморе.
На примере Восточного Тимора можно перечислить функции временной администрации: обеспечение безопасности и поддержание правопорядка на всей территории государства; создание эффективной администрации; оказание помощи в развитии гражданских и социальных служб; обеспечение координации и предоставления гуманитарной помощи и помощи в целях восстановления и развития; оказание поддержки в создании возможностей для самоуправления; оказание содействия в создании условий для устойчивого развития [18]. Указанный перечень функций не является исчерпывающим и должен формироваться с учётом специфики проблем конкретного квазигосударства.
Необходимым является создание специального комитета по борьбе с квазигосударственностью при СБ ООН, который на по-
стоянной основе будет отслеживать появление квазигосударств и выносить на обсуждение СБ ООН вопрос о введении временной администрации. Значение создания комитета трудно переоценить. Опыт Югославии и Ливии показывает, что в мире должен быть только один арбитр, который может решать вопрос о вмешательстве в государственный суверенитет - ООН. При комитете должны быть образованы экспертные комиссии, которые и будут делать вывод о появлении квазигосударства. Членами комиссии должны стать специалисты в области юриспруденции, экономики, политологии, военного дела и других сфер деятельности, а также представители самых разнообразных этносов и конфессий, не заинтересованные в вопросе введения внешней администрации. Это не исключает необходимости учёта мнения соседних и пострадавших государств (например, государств, в которые прибывают беженцы из квазигосударства).
В настоящее время СБ ООН обоснованно критикуется за свою неэффективность, но международное сообщество не предложило ему иной альтернативы. Данная статья не ставит своей целью раскрытие проблематики реформирования ООН.
8. Выводы
Итак, в результате сравнительного международно-правового анализа был сделан вывод о неправомерности использования термина «failed state» и корректности использования термина «квазигосударство». Были выявлены признаки квазигосударственности и предложен механизм борьбы с этим явлением. Квазигосударства - это новый вызов современности для мирового сообщества, на который международное право должно дать чёткий и незамедлительный ответ, иначе мир погрузится в хаос. Это можно сделать только на основе принципа сотрудничества и взаимоуважения.
1. См. об этом: Подвинцев О. Б. Идея «несостоявшихся государств» в российском постимперском контексте // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. - 2007. -С. 206.
2. См., например: Ильин М. В. Альтернативные формы суверенной государственности // Сравнительная политика. - 2011. - № 3. -
С. 11-19; Хуторская В. В. «Несостоявшиеся» государства - угроза международной безопасности? // Право и управление. XXI век. -2012. - № 2. - С. 98-102.
3. См. об этом: Хуторская В. В. Указ. соч. -С. 98-99; Касимов Т. С. Концепция слабого государства // Социология власти. Правовые проблемы. - 2011. - № 6. - С. 167.
4. Helman G. B., Ratner S. R. Saving Failed States // Foreign Policy. - Winter, 1992-1993. -Vol. 89. - P. 3-21.
5. Там же. - P. 3.
6. См. об этом: Хуторская В. В. Указ. соч. -С. 99-100.
7. Fragile States Index // Fund for Peace : [сайт]. -URL: http://fundforpeace.org/fsi/ (дата обращения: 30.04.2018).
8. Там же.
9. Convention on Rights and Duties of States adopted by the Seventh International Conference of American States 1933. December 26th // LNTS. - 1936. - Vol. 165. - P. 19.
10. Международное право : учебник / отв. ред. В. И. Кузнецов, Б. Р. Тузмухамедов. - 3-е изд. -М. : Норма, 2010. - С. 88.
11. См. об этом подробнее: Jackson R. H. Quasi-states: Sovereignty, international relations and the third world. - Cambridge : Cambridge University Press, 1990.
12. См., например: Дмитриев Ю. А., Миронов В. О. Признаки государства: понимание и интерпритации // Государство и право. -2010. - № 10. - С. 16; Оксамытный В. В. Общая теория государства и права. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
13. Марочкин С. Ю. Государства как основные субъекты. Их международно-правовое признание // Международное право : учебник / отв. ред. В. И. Кузнецов, Б. Р. Тузмухамедов. - 3-е изд. - М. : Норма, 2010. - С. 93.
14. Convention on Rights and Duties of States adopted by the Seventh International Conference of American States 1933. December 26th // LNTS. - 1936. - Vol. 165. - P. 19.
15. См. об этом: Ильин М. В. Указ. соч. - С. 18.
16. См. об этом: Кешнер М. В. Субъекты международной ответственности // Международное право : учебник для бакалавров / отв. ред. Р. М. Валеев, Г. И. Курдюков. - М. : Статут, 2017. - С. 254.
17. См.: Международное право : учебник / под ред. А. Н. Вылегжанина. - М. : Юрайт, 2011. -С. 131.
18. Восточный Тимор - МООНПВТ // Организация Объединённых Наций : [сайт]. - URL: http://www.un.org/ru/peacekeeping/missions/past /untaet/untaetindexbacgr.htm (дата обращения: 30.04.2018).
