CC BY
32
Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)
История государства и права. Отечественная история
УДК 316 Т. Р. Вакилев
ЕЖЕГОДНЫЙ ОТЧЕТ ГУБЕРНАТОРА КАК СВИДЕТЕЛЬСТВО ОБ ОБЪЕМАХ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА МЕСТНОГО ЧИНОВНИЧЕСТВА (НА ПРИМЕРЕ
_ w
ПЕНЗЕНСКОЙ ГУБЕРНИИ)
Аннотация. Приведены результаты архивного исследования (на примере Пензенской губернии) функционирования аппарата местного чиновничества эпохи Николая I. Проведенный анализ документов и полученные данные позволяют сделать вывод об относительно эффективной деятельности губернского правления.
Ключевые слова: ежегодный отчет, губернатор, канцелярия, делопроизводство, чиновничество.
T. R. Vakilev
ANNUAL GOVERNOR REPORT AS PAPER WORK EVIDENCE OF LOCAL OFFICIALDOM (BASED ON PENZA PROVINCE DOCUMENTS)
Abstract. The article analyses the archival results of local bureaucracy activity (based on Penza governorate documents) at Nicolay the First time. According to the results and dates the work of the Penza administration can be evaluated as comparative effective.
Key words: annual report, governor, chancellery, document management, bureaucracy.
Важным источником, свидетельствующим об облике местного губернского чиновничества и его взаимоотношениях с верховной властью, являются ежегодные отчеты губернаторов о состоянии дел во вверенной их управлению губернии.
Изучая ежегодные отчеты губернаторов на примере Пензенской губернии, остановимся подробнее на том объеме делопроизводства и том массиве бумаг, с которыми приходилось работать местному чиновничеству в период царствования императора Николая I.
В литературе, посвященной эпохе Николая I, часто можно встретить тезис о лавинообразном нарастании дел и бумаг, о том, что чиновники, якобы, буквально тонули в переписках, ра-
Вакилев Т. Р., 2013
1
Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)
История государства и права. Отечественная история
портах и отчетах. Так, Л. Ф. Писарькова отмечает: «...По каждому делу, из которых многие тянулись годами и даже десятилетиями, накапливались горы бумаг, что создавало порой непреодолимые сложности в понимании сути дела» [1, с. 147-158].
Л. М. Лысенко в своей работе пишет: «.министерская система увеличивала в геометрической прогрессии бумажный поток. Провинциальные чиновники были слишком слабо подготовлены, чтобы обрабатывать постоянно увеличивающийся поток документов .губернатор стал все больше «проседать» и «вязнуть» под огромным потоком мелких дел и поручений» [2, с. 77-78]. Такую же оценку специфики работы местной администрации можно встретить у И. А. Блинова [3, с. 176-177].
С. Е. Байкеева замечает: «Концентрация и централизация всех функций, связанных с чиновничеством, породила. огромное количество бумаг» [4, с. 41-44]. Зарубежный исследователь
Р. Роббинса отмечает: «На губернаторов из МВД обрушивался «бумажный дождь» [5, с. 206].
Однако в литературе можно встретить и иные оценки объемов делопроизводства и загруженности местного чиновничества.
Например, П. А. Зайончковский отмечает: «Губернаторы, по крайней мере значительная их часть, являлись людьми мало сведующими в вопросах управления губернией» [6, с. 153]. Далее автор указывает на то, что «некоторые губернаторы вообще не обременяли себя вопросами управления губернией», и приводит в качестве примеров астраханского, тамбовского, московского и саратовского губернаторов [6, с. 157].
Дело в том, что губернатор, отнюдь, не в одиночку справлялся с поступающими бумагами. Характерной для многих губерний была ситуация, когда при губернаторе был чиновник особых поручений, как правило, без образования, но с практической сметкой, хваткой, деловитый. Он начинал службу обычно с низших канцелярских чинов, где и приобретал огромный опыт практической работы. Такой чиновник, обладая определенными способностями и умом, становился незаменимым для старших чиновников из дворян, которые службу начинали уже в классных чинах и не особенно вникали в ее тонкости.
По свидетельству В. И. Глориантова, именно эта категория чиновников определяла характер деятельности бюрократической машины, так как большая часть начальников - дворян «служила только ради почета, чинов и орденов, не занимаясь и не вникая в служебные обязанности, всегда подписывая все из
Вакилев Т. Р., 2013
2
Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)
История государства и права. Отечественная история
Канцелярии, где вся мудрость творилась в то время столоначальниками и секретарями» [7, с. 662].
Таким человеком, в частности, был Г. И. Мешков для пензенского губернатора А. А. Панчулидзева. Григорий Иванович Мешков занимал пост правителя канцелярии губернатора. Однако и он был не один. В формулярных списках о службе чиновников канцелярии встречаем трех старших чиновников особых поручений и трех младших. Всего же в канцелярии губернатора числилось более сорока сотрудников, с различными чинами и должностями [8].
А. Н. Бикташева в своей работе приводит свидетельство некоего И. И. Михайлова, служившего в канцелярии астраханского губернатора. К 1840-м гг. должность губернатора уже не требовала от ее обладателя гигантских умственных сил. Начальнику губернии не для чего было не только работать, но даже и думать. Административная машина того времени была так отлично налажена, что управляющему краем было чрезвычайно легко.
Итак, можно сделать промежуточный вывод: к началу 1840-х гг. бюрократическая система, по крайней мере на губернском уровне, вышла на некий оптимальный ритм работы, вполне отвечавший реалиям и ритму жизни самой губернии позднениколаевской России.
Выборка по годовым отчетам Пензенского губернатора за 8 лет, в период с 1839 по 1856 г., дает именно такую картину. Период расцвета бюрократии Николаевской эпохи и николаевского образца - это 1840-1850-е гг. К этому времени система николаевской бюрократии сложилась и оформилась. 1840-1850-е гг. - это классическая эпоха николаевской бюрократии. Об этом свидетельствуют годовые отчеты. К началу 1840-х гг. местная бюрократическая система, руководствуясь в том числе и «Наказом гражданским губернаторам» от 1837 г., окончательно складывается и укореняется. Общее количество дел и объем бумаг к 1840-м гг. в этой оформившейся местной бюрократической системе достигает своего некоего максимума (который эта система способна произвести и переработать) и сохраняется на всем протяжении ее существования, вплоть до начала нового царствования.
Следующую картину об объемах делопроизводства и потоке бумаг дает Государственный архив Пензенской области. Рассмотрим размер бумагопотока по основным присутственным местам губернии в 1840-1850-х гг.
Объем делопроизводства (количество вновь поступивших дел) с 1842 по 1856 г. (14 лет) держится на среднем уровне
Вакилев Т. Р., 2013
3
Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)
История государства и права. Отечественная история
в 11-12 тысяч дел в год. Основные исполнительные и распорядительные учреждения губернии того периода - это губернское правление и канцелярия губернатора. В губернском правлении с конца 1840-х до середины 1850-х гг. количество поступивших дел стабильно держится на уровне 3-4 тысяч в год. В канцелярии губернатора в период с начала 1840-х до середины 1850-х гг. количество вновь поступивших дел также стабильно и держится на уровне около 800-1000 дел в год [9, л. 31; 10, л. 31; 11, л. 55; 12; л. 72].
Таким образом, можно сделать вывод, что по двум основным исполнительным губернским учреждениям с конца 40-х до середины 50-х гг. XIX в. какого-либо нарастания количества бумаг не наблюдается. Уровень поступающих дел и бумаг держится стабильно. Губернская бюрократическая машина выходит на некий оптимальный режим работы и продолжает в нем функционировать.
Такая же картина характерна и для градских полиций в Пензе и Саранске. В пензенской полиции для первой половины 1840-х гг. количество поступивших дел держится на уровне 300-400 дел, для конца 1840-х - середины 1850-х гг. 700 - 800 дел. В Саранске для этих же периодов 50-70 и 120-170 дел соответственно.
В Пензенской думе объем поступивших за год дел в 1843-1856 гг. также стабилен и держится на уровне 110-170 дел.
Такие же пропорции характерны для таких параметров, как «решено в течение года» и «осталось нерешенных к следующему году». В целом эффективность чиновничьего аппарата была весьма высокой, процент решенных дел стабильно держится для губернского правления, канцелярии губернатора, дум, полиций и городничих на уровне не ниже 90 %, а иногда превышает и 100 %, что объясняется решением дел прошлых лет. Всего по всем учреждениям на протяжении 1840-х - 1850-х гг. уровень решенных дел почти соответствует количеству поступивших, т. е. чуть менее 11-12 тысяч дел в год.
Такой показатель, как «количество нерешенных дел», которые переходили на следующий год (годы), к началу 1850-х гг. достигает уровня около 6000-6200 дел и держится на этом уровне. Можно сделать вывод, что это некий максимум для местной бюрократической системы поздней николаевской эпохи.
Такую же картину дает ведомость о количестве бумаг. В губернское правление в период с 1839 по 1842 г. поступало в среднем 53-70 тысяч бумаг в год, этот же объем или чуть меньше исполнялся; неисполненных был уровень 1800-2200 бумаг, это в
Вакилев Т. Р., 2013
4
Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)
История государства и права. Отечественная история
среднем 3,25 % от поступивших. В период с 1843 по 1856 г. уровень поступающих и исполняемых документов даже несколько снизился около 35-45 тысяч, а с 1853 г. неисполненных бумаг вообще нет.
В канцелярии гражданского губернатора картина еще более ровная. С 1839 по 1856 г. поступало и исполнялось 15-17 тысяч бумаг в год, неисполненных почти нет.
В пензенской полиции с 18481 по 1856 г. поступало и исполнялось около 10 тысяч бумаг в год; неисполненных переходило около 200-300, т.е. 2-3 %; в Саранской полиции около 4 тысяч и 60-70 соответственно, т.е. около 1,5 - 1,75 %.
В Пензенскую думу поступало и исполнялось 2,5-3 тысячи бумаг в год, неисполненных переходило 10 - 30, т.е. менее 1 %.
Всего же по всем учреждениям динамика ровная: с 1839 по 1856 г. поступало и исполнялось 150-190 тысяч, в среднем около 170 тысяч бумаг в год, неисполненных переходило в следующий год 2-4 тысячи, около 1,7 %. Не приходится также говорить и об увеличении бумаг в делах: на протяжении с 1842 по 1856 гг. число бумаг в одном деле стабильно: 15-16 бумаг (табл. 1).
Таблица 1
Год 1839 1843 1848 1852 1853 1855 1856
Количество нерешенных дел 27 7 62 27 19 11 7
ГАПО Ф.5. Оп.1. Д.2430. Л. 104-111; Д.2658. Л. 32-34; Д.2825. Л.57-76; Д.3004. Л. 78-91; Д.3053. Л. 41-48; Д.3189. Л. 34-44; Д.3285. Л. 35-39.
Рассмотрим еще два показателя делопроизводства. Первый показатель - это Ведомость по делам, длящимся более трех лет.
Таким образом, можно отметить тот факт, что опять-таки лавинообразного потока дел не наблюдается, как минимум два раза поток шел на убыль, дела решались, поступали новые. Система работала в своем отлаженном ритме. Рассмотрим такой показатель, как число поступивших к губернатору на рассмотрение приговоров (табл. 2).
Таблица 2
Год 1842 1848 1855 1856
Число поступивших приговоров 1202 1179 1040 903
ГАПО Ф.5. Оп.1. Д.2621. Л.39; Д.2825. Л.82; Д.3189. Л.48; Д.3285. Л.45
1 Более ранние данные отсутствуют
Вакилев Т. Р., 2013
5
Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)
История государства и права. Отечественная история
Число поступивших приговоров на всем протяжении начала 1840-х - середины 1850-х гг. держится примерно на одном уровне - около 1000. Не приходится в данном случае говорить о чрезмерной загруженности губернатора, о «бумажном дожде». Количество чиновников в губернии показывает нам такую же ровную картину, без резкого увеличения их числа. В некоторые годы отмечается даже снижение (табл. 3).
Таблица 3
Год 1842 1843 1852 1853 1855 1856
Число чиновников 624 624 823 1222 897 1012
ГАПО Ф.5. Оп.1. Д.2621. Л.15; Д.2658. Л.16; Д.3004. Л.160; Д.3053. Л.36; Д.3189. Л.32; Д.3285. Л.29
Из данных табл. 3 видно, что для начала 1840-х годов - это уровень чуть более 600. Для первой половины 1850-х - это в среднем около 1000. Зная объем делопроизводства и бумаг, сопоставим его с количеством чиновников и представим в табл. 4.
Таблица 4
Год Приходится на одного чиновника решенных/поступивших дел Приходится на одного чиновника решенных /поступивших бумаг
1842 16 - 17 244 - 250
1843 11 202 - 203
1852 16 - 18 230 - 235
1853 10 154 - 156
1855 12 206 - 209
1856 11 - 12 162 - 165
Таким образом, о лавинообразном увеличении количества дел и бумаг говорить не приходится. Местная губернская бюрократическая система оформилась и устоялась к началу 1840-х гг. Понадобилось 3-4 года с момента выхода «Наказа гражданским губернаторам» для того, чтобы система местного чиновничества вошла в тот ритм работы, в котором она оставалась до начала эпохи Александра II, и в том виде, в котором она просуществовала как минимум 14 лет, и встретила Великие реформы.
Анализ количества дел и бумаг, их плавной динамики (плавный рост и плавное снижение) свидетельствует о том, что система местного чиновничества не заваливала сама себя потоком дел и бумажным производством, а «производила» и «перера-
Вакилев Т. Р., 2013
6
Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)
История государства и права. Отечественная история
батывала» столько дел и бумаг, сколько была в состоянии «переварить». К середине или концу 1840-х гг. система местного чиновничества вышла на некий максимальный (или оптимальный) объем возможной для нее работы и продолжала так работать еще около 10 лет.
Библиографический список
1. Писарькова Л. Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII - первой половине XIX века // Человек. - 1995. - № 3. - С. 121139 ; № 4.- С. 147-158.
2. Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века). - М. : Изд-во МПГУ, 2001. -С. 77-78
3. Блинов И. А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. -СПб., 1905. - С. 176-177.
4. Байкеева С. Е. Развитие органов управления персоналом государственной службы дореволюционной России // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2006. - № 4 (32). -С. 41-44.
5. Роббинс Р. Наместник или слуга? / / Отечественная история. -1993. - № 1 - С. 206.
6. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. - М. : Мысль, 1978. - С. 153.
7. Глориантов В. И. Потомственные дворяне канцелярского происхождения // Рус. арх. - 1905. - Кн. 1, № 4. - URL:
http://www.runivers.m/bookreader/book433336/#page/402/mode/1up
8. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 3189.
9. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 3004.
10. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 3053.
11. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 3123.
12. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 3285.
Referenses
1. Pisar'kova L. F. Rossijskij chinovnik na sluzhbe v kontse XVIII -pervoj polovine XIX veka // CHelovek. - 1995. - № 3. - S. 121-139 ; № 4. - S. 147-158.
2. Lysenko L. M. Gubernatory i general-gubernatory Rossijskoj imperii (XVIII - nachalo XX veka). - M. : Izd-vo MPGU, 2001. - S. 77-78
3. Blinov I. А. Gubernatory. Istoriko-yuridicheskij ocherk. - SPb., 1905.- S. 176-177.
4. Bajkeeva S. E. Razvitie organov upravleniya personalom gos-udarstvennoj sluzhby dorevolyutsionnoj Rossii // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii. - 2006. - № 4 (32). - S. 41-44.
Вакилев Т. Р., 2013
7
Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» esj.pnzgu.ru 2013 № 1(1)
История государства и права. Отечественная история
5. Robbins R. Namestnik ili sluga? // Otechestvennaya istoriya. -1993. - № 1 - S. 206.
6. Zajonchkovskij P. А. Pravitel'stvennyj apparat samoder-zhavnoj Rossii v XIX veke. - M. : Mysl', 1978. - S. 153.
7. Gloriantov V. I. Potomstvennye dvoryane kantselyarskogo pro-
iskhozhdeniya // Rus. arkh. - 1905. - Kn. 1, № 4. - URL:
http://www.runivers.ru/bookreader/book433336/#page/402/mode/1up
8. GAPO. F. 5. Op. 1. D. 3189.
9. GAPO. F. 5. Op. 1. D. 3004.
10. GAPO. F. 5. Op. 1. D. 3053.
11. GAPO. F. 5. Op. 1. D. 3123.
12. GAPO. F. 5. Op. 1. D. 3285.
Информация об авторе
Вакилев Тимур Рамилевич - ассистент, кафедра истории Отечества, государства и права, Пензенский государственный университет, г. Пенза, e-mail: [email protected].
Author
Vakilev Timur Ramilevich - assistant, History of Motherland, State and Law department, Penza State University, Penza, e-mail: [email protected].
Вакилев Т. Р., 2013
8
