CC BY
166Дзидзоев Руслан Мухарбекович
доктор юридических наук, профессор
кафедры конституционного
и муниципального права
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный
университет»
ЕЖЕГОДНЫЕ ОТЧЕТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О РЕЗУЛЬТАТАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК ФОРМА ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОАЯ
УДК 342
АННОТАЦИЯ. Раскрыты особенности, содержание, механизмы такой формы парламентского контроля как ежегодные отчеты прави-тельстваРФ о результатах деятельности. Проведен анализ нормативных правовых актов, регламентирующих проведение парламентского контроля, с целью показать достоинства и недостатки данной формы. Особое внимание уделено рассмотрению условий для усиления контрольных полномочий российского парламента и совершенствования самого этого института.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: парламентский контроль; конституционная ответственность; Правительство Российской Федерации; российское законодательство; институт правительственных отчетов.
© Дзидзоев Р.М., 2016
Институт ежегодного отчета Правительства РФ перед Государственной Думой был инициирован Президентом России в качестве средства усиления парламентского контроля над исполнительной властью. В ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию РФ 2008 г. этот институт предлагался в контексте контрольной функции Государственной Думы в отношении Правительства РФ [2].
В своем послании Президент страны предложил расширить конституционные права Федерального Собрания, отнести к предметам ведения Государственной Думы (ст. 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, обязав Правительство Российской Федерации ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом.
В Конституции РФ в редакции Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. [3] «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» к ведению Государственной Думы было отнесено: «заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе
по вопросам, поставленным Государственной Думой» (п, «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ); среди полномочий Правительства РФ было отмечено, что оно «предоставляет Государственной Думе ежегодный отчет о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой» (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
При обсуждении законопроекта о конституционных поправках в Государственной Думе Федерального Собрания депутат О.В. Морозов подчеркнул, что «Президент поднял это полномочие на уровень конституционной обязанности Правительства, хотя мог бы ограничиться поправкой в закон о Правительстве... Тем самым он говорит: мы меняем политическую конструкцию, мы даем парламенту дополнительные политические полномочия» [4].
При обсуждении на заседании Государственной Думы 24 апреля 2009 г. первого отчета Правительства РФ депутатом О.И. Аршба было справедливо замечено, что отчет Правительства заложил новую тенденцию в отечественной истории. Кроме того, что «это является конкретным действием по реализации конституционной нормы, это важный шаг в развитии политической системы страны, укреплении парламентаризма в России, шаг на пути конструктивного взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти» [5].
Институт правительственных отчетов перед нижней парламентской палатой получил нормативное развитие в Регламенте Государственной Думы в качестве особой и отдельной парламентской процедуры, в который постановлением Госдумы от 25 февраля 2009 г. [6] была введена специальная глава 18.1 «Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности».
Регламент нижней палаты российского парламента устанавливает, что Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дата рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации устанавливается Советом Государственной Думы по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации.
При рассмотрении ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума на своем заседании заслушивает Председателя Правительства Российской Федерации. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства Российской Федерации, высказывать свое мнение о деятельности Правительства Российской Федерации. При этом преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций. Процедура рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации устанавливается Советом Государственной Думы.
По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума принимает постановление, проект которого готовит и вносит на рассмотрение палаты Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы (ст. 154-3).
Институт думских отчетов Правительства РФ представляется оправданным, усиливающим парламентский контроль над исполнительной властью, повышающим степень парламентской ответственности Правительства, которая в России выглядит недостаточной. Государственная Дума полномочна выразить недоверие Правительству РФ, а также отказать ему в доверии, однако выраженное Государственной Думой недоверие Правительству, как и отказ в доверии, не влечет безусловной отставки Правительства, что фактически нейтрализует институт парламентской ответственности Правительства. Президент в ответ на думский вотум недоверия вправе распустить Государственную Думу, что заставляет нижнюю палату российского парламента воздерживаться от реализации права на недоверие, которое ею было использовано лишь однажды (июнь 1995 г.).
Институт отчета в некоторой степени выгоден и Правительству, он может быть использован в отстаивании Правительством своей самостоятельности перед Президентом. Главе государства непросто будет решиться на отставку Правительства, отчет которого получит одобрение парламентской палаты. В первом Ежегодном отчете Правительства РФ о результатах своей деятельности, представленном Государственной Думе 6 апреля 2009 г., Пред-
седатель Правительства РФ заметил, что Правительство заинтересовано в том, чтобы его работа получила оценку законодателей, парламентских партий, представляющих интересы подавляющего большинства граждан России.
Слабость этого института, однако, видится в том, что отчет Правительства РФ Государственной Думе не порождает определенных правовых последствий, что превращает этот отчет в информационное сообщение, ни к чему стороны не обязывающее. В литературе справедливо отмечается, что «подотчетность обычно включает не просто предоставление информации об исполнении, но также возможность обсуждения, вопросы к подотчетному и его ответы и в конечном счете оценку или даже суд поведения подотчетного субъектом контроля» [1,с. 11].
Отчет Правительства перед Государственной Думой мог бы стать действенной формой парламентского контроля в России, будучи увязан с идеей парламентской ответственности Правительства, с правом Государственной Думы выражать недоверие Правительству Заметим, что подобная практика в прошлом существовала. Так, в Регламенте Верховного Совета РСФСР 1990 г. устанавливалось, что после заслушивания отчета Совета Министров РСФСР, в случае если деятельность Совета Министров РСФСР признавалась неудовлетворительной, Верховный Совет РСФСР мог поставить вопрос об изменении состава Правительства РСФСР, а также выразить недоверие Правительству РСФСР в целом (ст. 104).
Хотя Конституция России не устанавливает конкретных оснований думского вотума недоверия, в текущем законодательстве эти основания фигурируют. Так, согласно Бюджетному кодексу РФ повторное отклонение Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете сопряжено с постановкой вопроса о доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 203).
В Регламенте Государственной Думы можно было бы установить, что признание ежегодного отчета Правительства РФ о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, неудовлетворительным означает выражение Правительству недоверия Государственной Думой, что заставило бы Правительство ответственно
относиться к своим отчетам, представляемым нижней палате Российского парламента.
Другая проблема здесь видится в отсутствии ясных критериев оценки Государственной Думой отчетов Правительства РФ, конкретных ориентиров правительственного отчета, что позволяет Правительству представлять отчет в совершенно произвольном виде. В Регламенте Государственной Думы, правда, на этот счет имеются некоторые положения. Согласно Регламенту, ежегодно фракции Госдумы направляют в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы вопросы о деятельности Правительства Российской Федерации. Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы обобщает поступившие в соответствии с частью первой настоящей статьи вопросы и формирует перечень вопросов Государственной Думы о деятельности Правительства Российской Федерации, который направляет в Совет Государственной Думы. Утвержденный Советом Государственной Думы перечень вопросов Государственной Думы о деятельности Правительства Российской Федерации направляется в Правительство Российской Федерации (ст. 154-2).
Но что понимается под перечнем вопросов Государственной Думы о деятельности Правительства? И где указание того, что отчет Правительства должен быть сориентирован на содержание этих вопросов? В отчете Правительства РФ, представленном Госдуме 6 апреля 2009 г., не содержалось информации о каком-либо перечне вопросов Государственной Думы о деятельности Правительства, направленном в адрес Правительства, хотя приведенные нормы появились в Регламенте Государственной Думы еще 25 февраля 2009 г., то есть до представления Правительством отчета.
В Постановлении Государственной Думы от 24 апреля 2009 г. «Об отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2008 г.» [7] первоочередной задачей Государственной Думы называлось обеспечение высоких темпов работы над приоритетными законопроектами, обеспечивающими реализацию программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г. Эта формулировка выдает непонимание того, что же следует оценивать в отчете Прави-
тельства. Ведь отчет Правительства о результатах его деятельности за 2008 г, не ограничивался изложением антикризисных мер.
Правительство, исходя из конституционного требования, должно отчитываться о своей деятельности в целом, а не о каких-то ее отдельных аспектах, что не исключает акцентированное™ отчета. Отчет Правительства, таким образом, должен быть соотнесен со всей деятельностью Правительства, параметры которой определяются соответствующими плановыми актами. Проблема, однако, в том, что деятельность Правительства основывается на множестве плановых документов, таких, например, как планы действий по реализации президентских посланий Федеральному Собранию, ежегодные планы законопроектной деятельности, планы действий Правительства по реализации социально-экономических программ, перспективные финансовые планы, основные направления деятельности Правительства РФ (например, Основные направления деятельности Правительства РФ до 2012 г.). Очевидно, что Правительство не в состоянии отчитываться по реализации всех этих документов, к тому же они принимаются Правительством единолично, без участия Государственной Думы, которая, таким образом, лишается юридических оснований требовать по ним отчета.
За рубежом отчет Правительства связывается в первую очередь с политической программой (декларацией) правительства, заявляемой им парламенту в начале своей деятельности, которая утверждается парламентом (парламентской палатой). Применение этого института в России, однако, потребует коренного изменения схемы парламентской ответственности Правительства. Отклонение подобной программы равносильно вотуму недоверия Правительству, влекущему его обязательную отставку. Согласно Конституции Франции, например, Премьер-министр после обсуждения в Совете министров ставит перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства в связи с его программой или общеполитической декларацией. Если Национальное собрание не одобрит программу или общеполитическую декларацию Правительства, то Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства (ст. 49-50 Конституции).
Заметим, что некоторое подобие общеполитической программы в России существует. Согласно Регламенту Государственной Думы, кандидат на должность Председателя Правительства РФ представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ (ст. 145).
Разумеется, эту программу нельзя полагать правительственной программой в собственном смысле, поскольку она заявляется лишь кандидатом в Председатели Правительства. В то же время, как свидетельствует практика, эта программа ложится в основу правительственной деятельности. Так, в отчете Правительства РФ о результатах своей деятельности, представленном Государственной Думе 6 апреля 2009 г., указывалось, что на базе программы основных направлений деятельности будущего Правительства (заявленной 8 мая 2008 г. кандидатом на должность Председателя Правительства РФ В.В. Путиным) в Российской Федерации были приняты концепция долгосрочного развития России до 2020 года, так называемая «программа-2020», и план работы Правительства до 2012 года. Это позволяет утверждать, что программа основных направлений деятельности будущего Правительства, представляемая Государственной Думе кандидатом на должность Председателя Правительства РФ, становится первичным плановым документом Правительства, содержащим исходные показатели правительственной политики.
Исходя из этого, отчет Правительства РФ о результатах своей деятельности Государственной Думе на практике можно было бы связать с реализацией программы основных направлений деятельности будущего Правительства, косвенное утверждение которой Государственной Думой все же имеет место. Давая согласие Президенту на назначение Председателя Правительства, Государственная Дума тем самым одобряет программу основных направлений деятельности будущего Правительства, с которой выступает соискатель должности главы Правительства.
Проблема, однако, в том, что программа основных направлений деятельности будущего Правительства не имеет установленных параметров и может быть совершенно произвольной. Следовало бы определить хотя бы в общих чертах формат этой программы, записав в Регла-
менте Государственной Думы, что программа основных направлений деятельности будущего Правительства должна содержать основные направления деятельности Правительства.
Отчеты Правительства РФ перед парламентом лежат в контексте парламентского контроля как самостоятельной парламентской функции. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г., конституировавший институт ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой, имел название «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» [3].
Конституция Российской Федерации прямо не выделяет контрольную функцию парламента, но она фигурирует в статусной характеристике ряда региональных парламентов. В конституциях Республики Якутия (ст. 54) и Удмуртской Республики (ст. 31) парламенты этих республик именуются представительными, законодательными и контрольными органами республик, что соответствует природе современного парламентаризма.
Институт парламентских отчетов правительства широко представлен в зарубежных странах. Гак, в Австрии палаты Федерального собрания вправе проверять ведение дел Федеральным правительством и требовать предоставления всех необходимых сведений (ст. 52 Конституции); в Венгрии Правительство обязано систематически отчитываться о своей работе перед Государственным собранием (ч. 1 § 39 Конституции); в Литовской Республике по требованию Сейма Правительство или отдельные министры должны отчитаться перед Сеймом о своей деятельности (ст. 101 Конституции); в Румынии Премьер-министр представляет Палате депутатов или Сенату отчеты и заявления о политике Правительства, которые обсуждаются в первую очередь (ст. 106 Конституции); в Финляндии Правительство должно ежегодно представлять в Эдускунту отчет о своей деятельности и о мерах по выполнению решений Эдускунты (§ 46 Конституции). В Нидерландах Правительство представляет ежегодные доклады о состоянии сферы образования Генеральным штатам (ч. 8 ст. 23).
Парламентский контроль в России получил институализацию посредством Федерального закона «О парламентском контроле».
Однако этот закон, с позиций теоретических, не представляется выдержанным. Так, к формам парламентского контроля законодатель относит осуществление Федеральным Собранием взаимодействия со Счетной палатой и Уполномоченным по правам человека в РФ. Но взаимодействие само по себе не образует контроля. Контроль — это направленная деятельность по вскрытию недостатков, а не взаимодействие и кооперация.
Не может служить формой парламентского контроля и приглашение членов федерального Правительства и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.
Формой парламентского контроля закон называет назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты, его заместителей и аудиторов. Но назначение не есть контроль, контроль начинается после назначения, что очевидно.
Однако основная проблема состоит в эффективности парламентского контроля, которая в России пока остается низкой.
Безусловно, на федеральном уровне используются такие институты, как правительственный час, депутатские и парламентские запросы, парламентские слушания, но это больше совещательные формы парламентского контроля, лишенные прямого воздействия на исполнительную власть.
А вот наиболее действенные формы контроля не находят практического применения, скажем, думский вотум недоверия Правительству, о котором с 1995 г. не слышно, или парламентские расследования, число которых можно по пальцам пересчитать.
Безусловно, процессуальный формат парламентского расследования, требующего согласованного решения обеих палат Федерального Собрания, чрезмерно усложнен, и можно согласиться с позицией, настаивающей на предоставлении каждой парламентской палате права самостоятельного парламентского расследования, тем более что у палат несовпадающая компетенция.
В науке обращается внимание на усечен-ность объектов парламентского расследования, из которых исключен глава государства. Но это может оправдываться иммунитетом Президента, блокирующим проведение в отно-
шении него проверочных действий, без которых полноценный контроль невозможен.
Но закон запрещает контроль в отношении деятельности Президента РФ, а эта деятельность, взятая в ее масштабе, охватывает и руководство силовыми ведомствами, что фактически выводит эти ведомства из сферы парламентского расследования. Они всегда могут отговориться тем, что ими руководит Президент.
При подобной формулировке из объектов парламентского расследования выпадают администрация главы государства, Совет безопасности, вообще все органы, организационно примыкающие к Президенту.
Другой значимый институт парламентского контроля — это ежегодные отчеты федерального Правительства в Государственной Думе о результатах его деятельности — институт, значение которого подтверждается хотя бы его конституированием, хотя законодатель в принципе мог бы ограничиться поправками в закон о Правительстве.
Формальное значение этого института в России очевидно. Правительственные отчеты парламенту усиливают парламентарные начала, выраженные по сравнению с президентскими в России недостаточно, повышают уровень политической ответственности правительства перед народным представительством, придают парламентскому контролю целостный вид, поскольку правительство объединяет всю исполнительно-распорядительную деятельность.
Правительственные отчеты формируют режим открытого правительства в России, основанный на транспарентности исполнительной деятельности, допускающей ее публичный мониторинг.
Вопрос в другом: какова эффективность этого института, степень его влияния на правительственную политику? Очевидно, что думские отчеты правительства могли бы стать действенной формой парламентского контроля при условии их формальной оценки парламентом. И такая оценка, пусть сжатая и сугубо позитивная, Государственной Думой изначально давалась путем принятия постановления по отчету.
Но Государственная Дума добровольно отказалась от такой оценки, исключив из своего Регламента требование обязательности принятия постановления по результатам заслушивания
отчета федерального Правительства. И последние правительственные отчеты более не сопровождаются принятием думских постановлений, что превращает их в какие-то информационные сообщения. От этого института все-таки ожидалось большего.
Что касается парламентского контроля на региональном уровне, то он практически не востребован. Депутатские расследования не практикуются, что неудивительно в свете отсутствия предмета расследования. Региональный законодатель из объектов парламентских расследований исключает главу субъекта Федерации, не обладающего в отличие от Президента РФ юридическим иммунитетом, что на деле парализует сам институт, поскольку глава субъекта Федерации по должности возглавляет региональный исполнительный аппарат, в отношении которого, таким образом, депутатское расследование неосуществимо.
Федеральный закон обязывает главу субъекта Федерации отчитываться перед региональным парламентом, но только о деятельности возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, а не о собственной деятельности, которая таким образом оказывается неподотчетной.
Возможен ли в России действенный парламентский контроль над администрацией: центральной, местной? Теоретически да, но в иной политической атмосфере. Реальный парламентский контроль вырастает из разделения властей, из конструктивного противостояния разных ветвей власти, мыслится в парадигме сдержек и противовесов, предполагает наличие несовпадающих политических интересов. Парламентарии не будут серьезно контролировать чиновников одной с ними политической принадлежности. Поэтому перспективы парламентского контроля в России, как представляется, связаны с количественным и идейным ростом парламентской оппозиции, усилением многопартийности, повышением конкуренции парламентских фракций за участие в парламентском контроле.
Литература
1. Княгинин Д.К. К вопросу о понятии публичной подотчетности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 13. С. 11.
2. Российская газета. 2008. 6 ноября. № 4786 [Электронный ресурс] // URL: https://rg.ru/gazeta/2008/ll/06. html
3. Российская газета. 2009. 21 января № 4831 [Электронный ресурс] // URL: https://rg.ru/gazeta/2009/01/21. html
4. Официальный сайт Государственной Думы: Стенограмма заседания 14 ноября 2008 г., № 55(1028) [Электронный ресурс] // URL: http://transcript.duma.gov.ru/ node/450
5. Официальный сайт Государственной Думы: Стенограмма заседания 24 апреля 2009 г., № 90(1063) [Электронный ресурс] // URL: http://transcript.duma.gov.ru/ node/345
6. Собрание законодательства РФ. 2009. № 9. Ст. 1071 [Электронный ресурс] // URL: http://www.szrf.ru/ oglavlenie.phtml?nb=edition00
7. Собрание законодательства РФ. 2009. № 18. Ст. 2193 [Электронный ресурс] // URL: http://www.szrf. ru/oglavlenie.phtml?nb=edition00
RUSSIAN GOVERNMENT'S ANNUAL REPORTS OF PERFORMANCE AS A FORM OF PARLIAMENTARY CONTROL
Dzidzoev, Ruslan M., Doctor of Law, Professor at the Chair of Constitutional and Municipal Law,
Kuban State University
ANNOTATION. The article discloses the specifics, contents and mechanisms of such form of parliamentary control as annual reports of performance by the Russian government. The author analyses enactments regulating execution of parliamentary control in order to show what merits and demerits this form has. A special focus is placed on the conditions for enhancing supervisory powers of the Russian parliament and for improving the institution itself.
KEYWORDS: parliamentary control; constitutional responsibility; Government of the Russian Federation; Russian legislation; institution of governmental reports.
