CC BY
178
ЗАРУБЕЖНЫЙ И МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ
Европейское право как часть
международного права
Димитриева Н.Т. *
The article discusses the features of European law, given its characteristics as an element of international law, the rationale and conclusions on the need to study European law as a legal institution.
Европейское право получило свое обозначение с образованием трех евросо-обществ: Европейского объединения угля и стали 1950 г. (ЕОУС), Европейского агентства по атомной энергии 1957 г. и Европейского экономического сообщества 1957 г. В 1992 г. Маастрихтским договором ЕЭС было преобразовано в Европейское сообщество. Этим же соглашением создан и Европейский союз, объединивший все три сообщества под одной крышей. В качестве юридической основы всех сообществ и самого Союза приняты учредительные международные договоры. В 2000 г. ЕОУС прекратило свое существование, и его функции и обязательства 1 перешли к Евросообществу.
Учредительные договоры, или Конституция ЕС, как их часто называют, конституируют ЕС в статусе международной организации — субъекта международного права. Шесть государств-учредителей наделили сообщества международной правосубъектностью и придали им для исполнения задач и функций узко определенный круг полномочий. Именно такой метод наделения полномочиями присущ международным организациям.
Конституции государств-членов также прямо или косвенно фиксируют ЕС в ранге международной организации или межгосударственного образования.
Однако суд ЕС в Люксембурге пытался в нескольких своих решениях видоизменить природу ЕС, придавая ему качество организации sui generis, или автономного образования2.
Для характеристики юридического качества правотворчества важна и оценка природы Сообщества национальными су-
дами. В первую очередь речь идет о конституционных судах стран-членов, поскольку именно им принадлежит функция охраны национальной Конституции от каких-либо нарушений. Они исходят из классической международно-правовой природы ЕС, не усматривая в содержании организации и деятельности ЕС каких-нибудь отклонений от традиционного межгосударственного образования.
Наконец, важно рассмотреть на этот счет и научные точки зрения зарубежных и российских ученых на ЕС.
От того, какова юридическая природа ЕС, зависит и способ его деятельности, зависит степень, в которой собственные наднациональные органы могут влиять на государства, юридических и физических лиц, и — в обратном порядке — государства, физические и юридические лица (а также регионы) на ЕС. Следовательно, правовая природа образования предопределяет метод правотворчества вообще и европейского в частности. Под европейским правотворчеством, по нашему мнению, следует, конечно, понимать не чисто наднациональное правотворчество в лице совета, комиссии или Европарламента, а совместное и скоординированное правотворчество указанных властно-юрисдикци-онных институтов ЕС, национальных парламентов и правительств.
Не только правотворческая сфера ЕС носит международно-правовой характер, но и имплементация норм международного права в нормативные системы государств ЕС. А приоритет перед внутригосударственными актами, по мнению не только российских, но и западноевропейских юристов, на поверку оказывает-
Доцент кафедры гражданского права проректор Института социальных и гуманитарных знаний (г. Казань), кандидат юридических наук.
Ol
О CJ
О О О CL
ce
CQ
S H
о
0
1
о я с
о m ф vo
>5
О *
О ф
У
s
2
0
1
о *
о
2 ф ч
я *
< s
I H
о ф
со
*
Ol
О CJ
О О
о
IL
CQ
5 I-
О
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
4 я
ü <
*
5 I
н
о ф
ся не чем иным, как трансформацией или имплементацией норм международного права в нормативные системы государств ЕС3.
В том, что правотворчество в ЕС носит совместный скоординированный характер, сомневаться не приходится. Так же как не приходится сомневаться и в том, что основой его изначально является международно-правовой, договорный метод согласования и компромисса.
Если обратиться к договорам о Европейском союзе и Европейском сообществе 1992 г., то там нет четкого указания на то, что ЕС является международной организацией, так же как и нет указания на его особенный правовой статус. В ст. 281 (бывшей ст. 210) Договора о ЕС мы находим однозначную формулировку, что «Сообщество является юридическим лицом». А в следующей ст. 282 уже уточняется, что «в каждом из государств-членов Сообщество обладает самой широкой правоспособностью, признаваемой национальными законодателями за юридическими лицами; оно, в частности, может приобретать и распоряжаться движимым и недвижимым имуществом и выступать стороной в суде...»4.
Таким образом, как легко убедиться по базовому нормативному акту, мы придерживаемся точки зрения, что Евросо-обществу придается только частноправовой статус. Прямого указания на публично-правовой статус ЕС нет ни в одной норме договоров. Однако из других положений более конкретного характера, устанавливающих в основном задачи и полномочия ЕС, можно извлечь сведения о юридическом характере Сообщества и Союза.
В ст. 1 (бывшей А) закрепляется задача Союза, которая состоит в том, «чтобы организовать (...) отношения между государствами-членами и между их народами»5. Это означает, что Евросоюз создан для межгосударственного взаимодействия. Сообщество же как основа Евросоюза наделено льготами и иммунитетами, принятыми в международно-правовом общении. Так, если сослаться на ст. 191, то «Сообщество пользуется на территории государств-членов всеми льготами и иммунитетами, необходимыми для выполнения его задач, на условиях, которые установлены Протоколом о льготах и иммунитетах. 8 апреля 1965 г.».
Из многих и многих норм Договора о ЕС хорошо видно, что органы ЕС строго
ограничены рамками тех полномочий, которыми их наделили государства-учредители. Из нормы в норму сквозит формула: «В соответствии с настоящим Договором». Это означает, что ни комиссия, ни совет министров, ни парламент не могут выйти из рамок, предустановленных государствами и юридически зафиксированных Договором. Правоспособность ЕС узко ограничена государствами, что свидетельствует о международно-правовом качестве Сообщества. Как известно, такой принцип наделения полномочиями — это базовый принцип деятельности международных (межправительственных) организаций. Деятельность ЕС как международной организации точно так же базируется на этом принципе. Который, как мы сказали, означает, что любое действие органов Евросообщества должно основываться на положениях учредительных договоров, или Конституции Союза (так пишется, например, в проекте подготовленного недавно Договора о Конституции для Евросоюза) 6. Следовательно, выявляя принципиальную разницу в правоспособности ЕС и суверенных государств, следует подчеркнуть, что правоспособность ЕС ограничивается специально делегированными им (для выполнения поставленных задач) полномочиями, а правоспособность государств ограничивается только лишь международным правом и добровольно взятыми на себя международными обязательствами. Таков главный принцип функционирования Евросообщества и самой интеграции — принцип отдельных ограниченных полномочий — только для выполнения поставленных задач.
Из этого, естественно, вытекает, что на особом контроле национальных государств находится издание советом и комиссией норм вторичного права — регламентов, директив и решений. Поскольку последние наделены учреждающими договорами обязывающим характером, то каждый такой акт может издаваться только в строго определенных случаях — на основе того же договора.
Нормативную основу указанного принципа составляют нормы ст. 249 ЕС. Она определяет пределы юридической силы собственных актов совета и комиссии. В ней четко прописаны их основные характеристики. Статьей 4 абз. 1 пол. 2 Договора о ЕС довольно однозначно зафиксировано, что «каждый орган Сообщества действует в пределах полномочий, кото-
рыми он наделяется в соответствии с настоящим Договором» 7.
Базовые нормы Договора закрепили также ограниченный круг задач и сфер деятельности ЕС. Например, в ст. 3а Договора определено, что деятельность государств-членов и Сообщества включает, согласно настоящему Договору и в соответствии с установленным в нем графиком, принятие экономической политики (абз. 1) экономического и валютного союза (абз. 2) и, согласно ст. 4а, этот принцип распространяется и на Европейскую систему центральных банков и Европейский центральный банк. Далее (ст. 5 ЕС): «Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями». Целями и требованиями Договора ограничены и обусловлены все действия ЕС, как это и принято в традиционном международном праве.
Для характеристики юридического качества ЕС следует рассмотреть и круг областей или сфер, в которых Сообщество правомочно действовать. Их также очень немного. Основными полями деятельности евросообществ, согласно ст. 3 Договора, являются таможенное регулирование и свободное движение товаров — ст. 3а ЕС; внутренний рынок — ст. 3с ЕС; правосближение по обеспечению общего рынка — ст. 3И ЕС; координация экономической политики государств-членов — ст. 3а абз. 1 ЕС; развитие Валютного союза — ст. 3а абз. 2 ЕС.
Если еще более конкретно, то Сообществу переданы компетенции примерно в десяти сферах8. Это сельское хозяйство, транспортная политика, научно-техническая, единая торговая мышленная политика, свободной конкуренции и валютная политика, охрана окружающей среды, совместные исследования в области энергетики. Проект Договора для Конституции Европы внес незначительные коррективы в предметы ведения ЕС. Они касаются не количественной стороны, а скорее лишь текстуального оформления9.
У ЕС есть и свои исключительные полномочия. Однако они также не означают, что ни одно государство после их передачи не вправе вмешиваться в делегированную ЕС (исключительную) сферу. Этот термин — «исключительные» — применительно к ЕС означает лишь, что
политика, про-регулирование экономическая
отныне Сообщество несет полную ответственность за достижение цели, сформулированной в базовом Договоре. К таким полномочиям Еврокомиссия отнесла:
> устранение препятствий свободному движению товаров, лиц, услуг и капитала;
> торговую политику;
> общие нормы конкуренции;
> общую организацию с/х рынков;
> охрану рыбных ресурсов;
> основные элементы транспортной политики10.
Однако и в части исключительных полномочий Евросообщество не вправе монополизировать ни одну из своих исключительных сфер. Показательным случаем является конкурентная политика ЕС, которая, несмотря на всю ее «исключительность», тем не менее остается факультативной для участников хозяйственного оборота — и вся европейская система контроля за монополистической практикой со стороны ЕС основывается на том же принципе субсидиарности, что и остальные сферы.
Иногда они формулируются по-другому. Например, протоколом о защите и благополучии животных выделяются лишь четыре политики Сообщества: «В области сельского хозяйства, транспорта, внутреннего рынка и научных исследований» 11. Но, несмотря на такой большой на первый взгляд объем компетенций, следует четко представлять, что верховные органы ЕС наделены такой же специальной (а не универсальной как у государства) правоспособностью, как и обычные международные организации. Разница, как известно, лишь в их объеме. Скажем, у Совета ГАТТ правоспособность очень узкая, а у ЕС — широкая. Но ни та, ни другая организации не имеют возможности отклоняться от поставленных перед ними задач. Ни та, ни другая не могут произвольно расширить свои полномочия. Они обладают только предоставленными им полномочиями, а не самостоятельными. Так же как ни та ни другая не обладают компетенцией компетенций, в чем, собственно, и заключается принцип «ограниченных отдельных компетенций», в соответствии с которым и функционируют евросообщества.
Это принцип косвенно был закреплен еще раз в Маастрихтском договоре, предписывающем Европарламенту, совету, комиссии, суду осуществлять свои полномочия (в соответствии с условиями
О!
О СЧ
О
о о а
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
Ч
я *
<
I I-
О ф
со
Ol
О CJ
О О
о
IL C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф
4
я *
<
ü
5 I
н
о ф
и согласно целям, предусмотренным учредительными договорами и последующими актами»12) или: «Любые действия Сообщества не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора» 13.
Если бы ЕС выходил за рамки международной организации, то верховные органы ЕС могли бы самостоятельно вносить поправки к Договору. Но Европарла-мент, комиссия и совет лишены такого права. На основе ст. 309 ЕС для этого требуется созыв конференции представителей правительств государств, и они вступают в силу только после традиционной ратификации всеми ее участниками.
Наконец, важно упомянуть, что, согласно введенной в 1992 г. нормы ст. 5 (бывшей 3Ь), сообщество уполномочивается действовать только на основе принципа субсидиарности, то есть только в том случае, если сами государства-члены решат передать на разрешение комиссии, совету и парламенту тот или иной вопрос.
Договором закрепляется целый ряд других норм, которыми ограничиваются также и права Евросоюза. Например, ст. F абз. 4 Договора о Евросоюзе не позволяет Союзу самостоятельно формировать свои финансовые средства или иные средства для действий и для осуществления целей Договора14. Статья L ограничивает подсудность Европейского суда и исключает из его юрисдикции некоторые правовые предписания.
Ограничение компетенций евросооб-ществ можно увидеть и в том, что сферы внешней политики и политики безопасности, а также юстиции и внутренней политики, хотя и являются предметом внутрисоюзного сотрудничества, все же сознательно не включены государствами-учредителями в сферу компетенций евро-сообществ. Совет не вправе прибегать к супранациональным формам действия (регламенты, директивы и т.д.), принятым в Сообществе, если они принимаются в указанных выше областях (то есть внешней и внутренней политики и политики безопасности). Правда, исключения допускаются и здесь, но только в случаях, когда Договор специально оговаривает такую возможность. Например, в ст. J. 11 абз. 1 к внешней политике и политике безопасности подключаются Европарла-мент и Еврокомиссия.
Ограничение компетенций Евросоюза видится и в принципе национальной
идентичности (самобытности), введенным Маастрихтским соглашением в 1992 г. ст. F абз. 1 (принцип необязательный). Государства создали Евросоюз, чтобы часть своих национальных проблем решать совместно. Поэтому Договор о Евросоюзе четко исходит из независимости и суверенитета государств-членов. Союз обязывается к уважению национальной идентичности национальных государств. Этот принцип означает, что сообщества наделены только определенными в Договоре компетенциями и никакими сверх Договора. Например, ст. 2 Устава ООН фиксирует, что организация и ее члены действуют [только] «для достижения целей, указанных в статье 1» и «в соответствии со следующими принципами (,..)»15.
Принцип отдельных компетенций закрепляется также ст. Е ЕС, ст. В абз. 2 ЕС (принцип субсидиарности для Евросоюза) и ст. 5 абз. 2 ЕС (принцип субсидиар-ности для Евросообщества). Принцип отдельных ограниченных компетенций стал для ЕС обязательным правовым принципом.
По этому вопросу емко выразился И.И. Лукашук, сказав, что «международные организации могут обладать лишь теми правами и полномочиями, которые предоставлены ей или признаны за ней коллективом государств в рамках современного международного права. Эти права и полномочия существуют только до тех пор, пока того желает соответствующий коллектив государств. Международная организация — это не надгосударс-твенное учреждение, противопоставленное государствам, а коллективный орган последних, призванный обслуживать их интересы»16.
Вся совокупность перечисленных норм говорит о том, что компетенции Евросо-общества неуниверсальны, ограниченны и эти границы четко и конкретно определены уставными договорами. Таким образом, подытоживая краткое рассмотрение нормативных основ организации и полномочий ЕС, легко сделать вывод, во-первых, об отсутствии у ЕС компетенции компетенций, во-вторых, о строгой ограниченности в распоряжении ЕС правовых рычагов и сфер деятельности11, в-третьих, о зависимости деятельности Сообщества от усмотрения самих государств-членов (субсидиарность). И, наконец, о том, что все указанные нормы (список можно продолжать, например, ст. 179, 153, 141 и т.д.) не оставляют сомне-
ний в международно-правовом характере данного объединения18.
Этот окончательный и фундаментальный вывод важен для нас, поскольку для рассмотрения основного, заявленного в теме вопроса, то есть методов19 правотворчества — международно-правового и административного (субординационно-
го) в деятельности ЕС — требуется определить удельный вес и влиятельность каждого из них на совместное согласованное европейское правотворчество. Другими словами, важно было уяснить степень автономности Евросообщества в принятии правовых обязывающих решений.
Литература и примечания
1. В 1998 г. между Россией и ЕОУС был заключен договор о торговле изделиями из стали. Правопреемником ЕОУС с «европейской стороны» стало Евросообщество.
2. Все еще актуальна тема федерализма в рамках Евросоюза. Подробнее к вопросу см., напр.: Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: От Европейского Сообщества до Европейского Союза / пер. с фр. М.: Российский гос. гуман. ун-т, 1998.
3. Об этом же: Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. В 2-х томах. Т 1. Основы / пер. с нем. М.: Международные отношения, 1998. С. 17.
4. Документы Европейского союза. Т. VI. Консолидированная версия Договора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европейское сообщество. М.: Интердиалект+, 2001. Ст. 282 ЕС.
5. Там же.
6. Draft Treaty establishing a Constitution for Europe, submitted to the European Council meeting in Thessaloniki 20 June, Luxembourg, 2003.
7. Документы Европейского союза. Т VI. Указ. соч.
8. Основной перечень подробно дается, напр.: Европейский Союз: справочник-путеводитель. 2-е изд. / под ред. Буториной О.В. (отв. ред.). М., 2003; Дадалко В.А., Пешко Д.А., Максимович О.Е. Европейский Союз: эволюция концепций и опыт реформ. Минск, 2000; Европейский Союз: путеводитель / под ред. Борко Ю.А. (отв. ред.), Буториной О.В. М.: Интердиалект+, 1998. Гл. VI.
9. От единого рынка к Европейскому Союзу / Малая библиотека Европейского Союза на русском языке. Ю.А. Борко (отв. ред). М.: Международная издат. группа «Право», 1994. С. 24—26.
10. Мы не можем согласиться с теми исследователями, которые утверждают, что объем полномочий, переданных государствами — членами Сообщества и ЕС, давно уже поставил их намного выше уровня международной организации. См., напр.: Топорнин Б.Н. Европейские Сообщества. М.: Юрист, 1998. С. 65.
11. Протокол о защите и благополучии животных // Амстердамский договор — документы Европейского Союза. Т. V / отв. ред. Борко Ю.А. М.: Интердиалект+, 1999. С. 151.
12. Ст. Е ЕС.
13. Там же.
14. Следует заметить, что в самой ст. 6 абз. 4 (бывшей F) закрепляется прямо противоположное: «Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения своих целей и осуществления своей политики».
15. Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) // Ю.М. Колосов, Э.С. Крючкова (сост.). Действующее международное право. В 3-х томах. Том 1. М.: Издательство Московского независимого института международного права, 1996.
16. Лукашук И.И. Стороны в международных договорах. М., 1966. С. 121.
17. Впрочем, встречаются и иные точки зрения на этот счет. С. Кашкин и А. Четвериков, пожалуй, наиболее однозначно высказали позицию их сторонников, что «Союз превратился из небольшой субрегиональной группировки экономического характера в подлинно европейскую интеграционную организацию универсальной компетенции, обладающую собственным аппаратом управления и осуществляющую деятельность в самых различных сферах общественной жизни» / Кашкин С., Четвериков А. На пути к европейской Конституции: Европейский конвент и перспективы разработки Конституционного договора (Конституции) Европейского Союза // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1 (42). С. 38; см. также Борко Ю.А. Отношения России с Европейским Союзом и их перспективы: доклады Института Европы № 73. М.: Издательский дом «Экслибрис-Пресс», 2001. С. 44.
18. Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право. М., 2000. С. 402.
19. Методы мы понимаем как приемы, способы, средства, а если шире, то институты, процедуры и механизмы, установленные Договором о ЕС.
OI
О CJ
О О О Q.
с[ со
s н
о
0
1
о я с о т ф vo
>5
О *
О ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
