CC BY
151
С.В. Погорельская
Европейский союз в Центральной Азии -планы и реальность
Аннотация. Предметом анализа является политика Европейского союза (ЕС) в Центральной Азии, рассматриваемая в контексте институционного развития ЕС и новых реалий мирового политического процесса.
Abstract. The policy of the European Union (EU) in Central Asia is analyzed in the context of the institutional development of the EU and the new realities of the global political process.
Ключевые слова: Европейский союз, Центральная Азия, Стратегия для Центральной Азии, экономические интересы, энергетическая политика, импорт ресурсов, демократизация.
Keywords: European Union, Central Asia, the Strategy for Central Asia, economic interests, energy policy, import of resources, democratization.
В предлагаемой статье исследуется политика Европейского союза (ЕС) по отношению к бывшим советским республикам Центральной Азии, а ныне независимым государствам - Казахстану, Киргизии, Таджикистану, Туркменистану и Узбекистану.
Политическая ориентация бывших среднеазиатских республик СССР в начале 90-х годов теоретически способствовала укреплению позиций ЕС в регионе. Насколько удалось ЕС использовать представившийся шанс? Его первоочередной задачей было включение восточноевропейских стран в сферу своего влияния и последующее их поглощение. На постсоветском
пространстве кандидатами на вступление были балтийские государства. В то же время ЕС стремился укрепить свое влияние в российском «ближнем зарубежье» - в бывших республиках СССР, окружавших Россию. Центральноазиатское пространство было интересно для ЕС как из геополитических, так и из экономических соображений.
Непосредственно после развала СССР ислам в этих государствах еще не приобрел радикальных, воздействующих на политический процесс форм, а политические элиты тех лет, выросшие по преимуществу из советской национальной партийной бюрократии, ориентировались на Запад, на Европу.
Рассматривая интересы Европы в центральноазиатском пространстве, не следует забывать об организационной и сущностной эволюции Евросоюза. В конце 80-х годов, к моменту подписания договоров о торговле и сотрудничестве с СССР, ЕС, обладая с формальной точки зрения возможностью заключать международные правовые акты, по существу еще не являлся самостоятельным субъектом политического процесса, более того, даже процессы экономического сближения его членов еще не были завершены. В 1972 г., когда из названия «Европейское экономическое сообщество» убрали слово «экономическое», стала очевидной ориентация на постепенную политическую интеграцию в духе преамбулы Римских договоров о «все теснее сплачивающемся сообществе». Однако эта ориентация долгое время была лишь формальной, поскольку за этим решением последовала длительная фаза стагнации. Лишь в феврале 1986 г. были приняты Единые общеевропейские акты, ознаменовавшие дальнейшее развитие внутреннего рынка, свободу передвижения лиц, товаров и услуг. Структурные же изменения в целях создания единого политического пространства (начала совместной внешней и оборонной политики, тесное внутриполитическое сотрудничество) были согласованы лишь в 1992 г. в Маастрихте, где Европейское сообщество было переименовано в Европейский союз. Введя единую валюту («евро»), Маастрихтский договор исчерпал и те качественные возможности экономической интеграции, которые были возможны на данной фазе институционного развития ЕС - остались лишь количественные вопросы, как, например, прием новых членов, расширение еврозоны и т.д.
Таким образом, развитие взаимоотношений ЕС со странами постсоветского пространства, в том числе и с государствами Центральной Азии, следует рассматривать в контексте развития самого ЕС. В последние годы по мере политической консолидации ЕС исследователи все чаще подразумевают под ним не просто конгломерат государств, а самостоятельную, наднациональную структуру («Брюссель») с собственными политическими амбициями, резуль-тирующимися не только из совокупных, усредненных интересов государств-членов, но и из решений Комиссии. В то же время крупные государства ЕС, особенно с собственными традициями политики в тех или иных регионах вне Европы, несомненно, оказывают значительное воздействие на формирование общеевропейской политики по отношению к этим регионам. В определении политики ЕС по отношению к Центральной Азии особенно интересна, например, роль Германии. И наконец, не следует забывать меняющихся «рамочных условий» в странах региона и изменение характера мирового политического процесса в 1990-е и «нулевые» годы.
Место Центральной Азии в политике ЕС на постсоветском пространстве
В 1989 г. СССР и Европейское сообщество заключили соглашения по торговле и кооперации. После развала СССР новые независимые государства Центральной Азии, как и другие постсоветские государства, автоматически стали участниками этих соглашений. Однако в начале 90-х годов ЕС, мобильно реагируя на изменения мировых политических реалий и стремясь геополитически «закрепить» «победу» Запада в «холодной войне», разработал ряд новых инструментов сотрудничества для различных стран постсоветского пространства. Из этого пространства в ЕС в те годы мечтали вступить практически все, кроме России. Разумеется, в России в первые годы режима Ельцина также было немало желающих политически слиться с Европой, однако путь в ЕС ей был закрыт. Не потому, что Россия была «недостаточно демократичной», а потому, что Евросоюзу, планировавшему расширение на Восток, для облегчения процессов внутренней консолидации был нужен «образ врага». Исламский терроризм в те годы еще не достиг силы, способной
устрашить Запад1, так что ЕС пришлось, разочаровывая российских западников-идеалистов, обходиться затертым образом «русской угрозы». Именно «наличием» этой «угрозы» восточноевропейские страны и ряд государств постсоветского пространства обосновывали свое стремление как можно скорее вступить в ЕС и НАТО. ЕС же, со своей стороны, обещал осчастливить всех желающих скорым пришествием. Однако его реальная политика в те годы была значительно более взвешенной: в то время как политические эмиссары ЕС раздавали бывшим советским республикам щедрые неофициальные обещания, в стратегических штабах были разработаны дифференцированные программы в соответствии с реальными возможностями ЕС тех лет и его целями на постсоветском пространстве. В 1993 г. были сформулированы Копенгагенские критерии [5сЫ1и88£о^еги^еп], нацеленные не просто на принятие новых членов в ЕС, но и на их интеграцию. Странам бывшего Варшавского договора и бывшим «республикам советской Прибалтики» было официально обещано членство в ЕС. Поэтому сотрудничество ЕС со странами Прибалтики было направлено на возможно быстрое создание в них политических и экономических структур, совместимых с европейскими. Более серьезных по «весу» членов постсоветского пространства, числившихся в СНГ, но уверенных в том, что являются частью европейского цивилизационного сообщества и желавших оформить это организационно и политически, ЕС предполагал, по образцу Турции, кормить обещаниями «перспективой вступления». Причем среди еврократов единства в отношении реальной интеграции этой части постсоветского пространства в ЕС не было. Нет его и по сей день. Политики, сформировавшиеся в обстановке «холодной войны» и запугивания «русской угрозой», как, например, немецкий социал-демократ Г. Ферхойген (бывший комиссар ЕС по вопросам расширения), считали, что прием новых членов - это вопрос политически значимый: нужно «показать» русским, кто хозяин в их «ближнем зарубежье». Поэтому он, например, твердо обещал Украине принять ее в ЕС. Однако сменивший
1 Достаточно лишь вспомнить, что террористические акты чеченских исламистов европейские СМИ изображали «борьбой за независимость». Особенно отличилась Германия. Моральная и политическая поддержка, которую Запад оказывал чеченским сепаратистам, прекратилась лишь после 11 сентября 2001 г.
его финский политик О. Рен полагал, что Копенгагенские критерии важнее политических жестов и символов.
На рубеже тысячелетия и в начале нулевых годов ЕС выработал специальные - хотя и различные - виды политики для всего соседствующего с ним пространства, в том числе для тех стран, которые хотели бы вступить в ЕС, но которых он в ближайшее будущее принять не сможет. Впрочем, эти концепции страдали амбивалентностью, как и все решения ЕС в вопросах расширения и взаимоотношений с государствами вне политических границ Европы. В целом считалось, что перспектива (пусть даже очень отдаленная) членства в ЕС станет стимулом для экономической стабилизации пространства, прилегающего к непосредственным кандидатам на вступление в ЕС, и будет способствовать возникновению «хорошего управления» (good governance) в странах этого пространства. В перспективе же предполагалось создание буферной зоны между ЕС и нестабильным миром, причем ЕС готов был простить буферным странам («кольцу друзей») некоторую «дефектность» их демо-кратий1 в обмен на политическую лояльность и готовность «отлавливать» на своих границах беженцев, стремящихся в европейский «рай». В 2003 г. в Брюсселе были разработаны первые планы так называемой Европейской политики соседства, которая должна была регулировать отношения между расширяющимся ЕС и прилегающими к нему на Востоке и Юге странами-соседями [Маркетти, с. 87]. В июне 2004 г. в программы этой политики были интегрированы государства Южного Кавказа - Армения, Азербайджан и Грузия, мечтавшие о вступлении в ЕС. В итоге вокруг ЕС действительно возникло кольцо (от государств Северной Африки, Южного и Восточного Средиземноморья, Южного Кавказа - до Украины и Белоруссии), окружавшее не только расширенный в 2004-2007 гг. Евросоюз, но и потенциальных кандидатов на вступление и прерывавшееся лишь на внешней границе Турции. На постсоветском пространстве страны, не ставшие объектами этой политики, были -за исключением России - охвачены специальной программой по-
1 Понятийный аппарат западных ученых-транзитологов («дефектная демократия», «очень дефектная», «умеренные автократии» и т.д.) изначально был разработан для Латинской Америки и перенесен в 90-е годы на страны постсоветского пространства. 108
мощи развитию и вовлечены в экономическое сотрудничество. Возникло пространство «соседей соседей», примыкающее к непосредственным соседям ЕС. Центральноазиатские государства также оказались в этом пространстве.
Еще в 90-е годы эти государства считались настолько «конфликтными», что западные теоретики (Зб. Бжезинский) всерьез рассуждали о возможной «балканизации» всего центральноазиат-ского пространства. Указывали на нестабильность политических систем, асимметрию властей (перевес исполнительной власти над законодательной), несоответствие политических границ этническим. Поэтому в 2001 г. ЕС хотел даже перенести на это пространство свой опыт по «стабилизации» на Балканах, однако вскоре от этой идеи отказались, осознав, что в Центральной Азии совершенно иные исторические традиции политической культуры, иная структура конфликтов, а главное - иной расклад внешних сил.
Если сразу после развала СССР центральноазиатские государства по уровню образования, здравоохранения и социальной защиты населения еще имели некоторый «европейский» лоск и не походили ни на Третий мир с его неизбывной нуждой, ни на исламский мир Ближнего Востока, то за десять лет их элиты сумели низвести свои народы до «третьемирского» уровня. Поэтому и программы ЕС для этого пространства все больше и больше становились «третьемирскими» и финансировались из средств «политики развития».
Экономические интересы ЕС в регионе изначально были подчинены стремлению снабдить свои страны необходимыми энергетическими ресурсами, получить доступ к месторождениям на территориях государств Центральной Азии, обеспечить беспрепятственный импорт энергоносителей с Ближнего Востока. В этой связи для ЕС был важен и смежный с Центральной Азией сектор Каспийского моря. Импортируя нефть и газ в обход России, ЕС рассчитывал снизить свою зависимость от нее в вопросах обеспечения энергоносителями. А эта зависимость достаточно велика: Евросоюз импортирует 70% потребляемой им нефти и 40% газа, причем 40% импортируемого газа он получает из российских газопроводов, а 45% европейского импорта нефти падает на страны ОПЕК.
Центральная Азия не могла, разумеется, заменить Евросоюзу импорт из государств ОПЕК, однако была способна значительно
облегчить вечный «энергетический голод» Европы. Надеясь «закрепить» за собой эти страны в качестве поставщиков энергетических ресурсов, ЕС инвестировал немало средств в стабилизацию центральноазиатского пространства и даже в его «демократизацию».
По мере возникновения новых угроз и в ходе начавшейся «борьбы с терроризмом» стратегическое значение этого пространства еще более возросло. ЕС попытался в качестве самостоятельного субъекта политического процесса включиться в соперничество внешних сил, желающих укрепить свое влияние в регионе: России, США и Китая. По расчетам ЕС, его положение в регионе было более выгодно, нежели у этих трех держав: он не страдал державными амбициями [Die Politik der EU in Zentralasien], а географическое положение превращало его в импортера, выгодного для централь-ноазиатских государств.
Следует уточнить - в импортера только нефти и газа. Потому что импорт остальных центральноазиатских товаров в ЕС, например, на 2009 г. не превышал 11,3 млрд. евро, а экспорт ЕС в эти страны составлял 7,5 млрд. евро. Иными словами, доля Центральной Азии во внешнеторговом обороте ЕС в год составляет менее 1%, в то время как для стран Центральной Азии ЕС является одним из важнейших партнеров1.
Основные инструменты сотрудничества ЕС и государств Центральной Азии
К середине 90-х годов ЕС разработал для Казахстана, Узбекистана, Киргизии и Туркменистана новые, ориентированные на ситуацию в этих странах и на реальные интересы Евросоюза Соглашения по партнерству и кооперации (вступили в силу в 1999 г.), в которых согласовывалось более интенсивное политическое и экономическое сотрудничество. В частности, предполагались ежегодные двусторонние встречи между членами правительств этих стран и Советом по кооперации, а также регулярные встречи членов Ев-
1 Для Центральной Азии, напротив, ЕС - один из важнейших партнеров. Например, в 2008 г. 43% казахского и 35% таджикского экспорта шли в страны ЕС [Institut]. 110
ропарламента с депутатами парламентов центральноазиатских стран. Со странами региона были заключены договоры, определявшие порядок иностранных инвестиций и транспорта в энергетическом секторе. С нестабильным Таджикистаном долгое время общались в рамках Соглашений по торговле и кооперации, а после того, как в 1997 г. был похищен референт ЕС, сотрудничество прекратилось и возобновилось лишь в 2004 г. Некоторое время было «заморожено» и сотрудничество с Туркменистаном, поводом для чего стали особенности местного политического режима.
Основным инструментом сотрудничества с государствами Центральной Азии с середины 90-х годов являлась программа Технической помощи для СНГ (ТАСИС) [Frenz]. Понятие «техническая помощь» возникло в процессе формирования западной политики по отношению к развивающимся странами в период краха колониализма в 50-60-е годы. Оно означало не столько реальную «техническую», сколько политико-консультативную помощь. «Техническая помощь» сформировалась по мере того, как становилась очевидной несостоятельность так называемой «финансовой помощи», которая подразумевала перевод финансовых средств и прямые инвестиции в те или иные отрасли. Однако без изменения «рамочных условий», т.е. без смены политических систем, выделяемые на «преодоление бедности» средства шли на обогащение местных элит. Не оправдывали себя в условиях политической нестабильности и инвестиции в производство. «Техническая помощь» была призвана изменить «рамочные условия», создать стабильные политические режимы, благоприятные для западных инвесторов. Возникнув как система мер, сопровождавших инвестиции, она переросла в важнейшее направление «политики развития» западных стран. Такую «помощь» ЕС, как составная часть «богатого Севера», предлагал в свое время «бедному Югу». После развала СССР Евросоюз предложил ее странам СНГ и Монголии. Ее официальными целями стали: содействие переходу к рыночной экономике и укрепление принципов демократии и правовой государственности в государствах-партнерах. Программа реализовывалась как с помощью государственных организаций, так и неправительственных (НПО), как на общеевропейском уровне, так и на уровне государств - членов ЕС. Передача западных «ноу-хау» осуществлялась как в ходе «политического диалога», так и с помощью так называе-
мых «экспертов-консультантов», а также в ходе совместных образовательных, исследовательских и технических проектов. Тремя основными направлениями программы ТАСИС являлись: стабилизация и предупреждение конфликтов, ликвидация источников политической и социальной напряженности и создание благоприятных условий для торговли и инвестиций. Реализовывались они с учетом региональных особенностей в «программах региональной кооперации», «программах региональной помощи», а также с помощью мер, направленных на «преодоление нужды».
В Центральной Азии кроме мер, осуществлявшихся непосредственно в странах региона, в рамках ТАСИС действовали и две межрегиональные программы - TRACECA (Transport Corridor Europe - Caucasus - Asia / Транспортный коридор Европа - Кавказ -Азия), принятая в 1993 г., и INOGATE (Межгосударственный транспорт нефти и газа в Европу), принятая в 1995 г. Первая предполагала создание системы беспрепятственного прохождения грузов, вторая - разработку межгосударственного регулирования газо-и нефтепроводов. Эти программы продолжают действовать и после завершения программы ТАСИС.
Были начаты и программы, направленные на обеспечение безопасности ЕС. Программа CADAP (The Central Asia Drug Action Programme / Программа по предотвращению распространения наркотиков в Центральной Азии), первоочередной целью которой была поддержка развития пограничных сил в странах региона специально в целях борьбы с наркотиками, перекликалась с программой BOMCA (Border Management Programme for Central Asia / Программа ЕС по содействию управлению границами в Центральной Азии), осуществлявшейся совместно с ООН и нацеленной на повышение безопасности границ. Интерес ЕС к надежности местных границ (в особенности границ с Афганистаном) объяснялся не в последнюю очередь тем, что возрождение «Великого шелкового пути» с Востока на Запад началось именно с наркотиков: в 90-е годы 70% героина поступало в Европу через Центральную Азию. Для Таджикистана, через который главным образом шел этот героин, в рамках программы CADAP, даже разработали специальную программу ADMIT.
BOMCA стартовала в 2003 г. По большей части она финансировалась ЕС, часть средств поступала по Программе развития ООН. 112
Совместно со среднеазиатскими участниками реализовывались экспериментальные проекты, проводились консультации экспертов, организовывались семинары.
Взаимоотношения ЕС и государств Центральной Азии в контексте борьбы с терроризмом
До террористических актов в сентябре 2001 г. политика ЕС в Центральной Азии определялась следующими интересами: обеспечение энергоснабжения (ресурсы, функционирующие трубопроводы), обеспечение безопасности (стабилизация региона, прекращение наркотрафика), упрочение стратегических позиций, с тем чтобы не упустить «свою долю» в регионе.
После упомянутых террористических актов Запад (в первую очередь, США) по-новому подошел к оценке стратегической роли центральноазиатского региона. Туркменистан, Узбекистан и Таджикистан стали членами созданной США «антитеррористической коалиции». Евросоюз, находившийся в этот период в процессе активной политической консолидации, разрабатывавший новый европейский договор («Конституцию») и единую внешнюю и оборонную политику, в отношениях с Центральной Азией попытался выйти из стратегической тени США и счел возможным включиться в геополитические игры в качестве самостоятельного субъекта. Возможно, этой эмансипации Европы не произошло бы так быстро, если бы политика США в этом регионе и на Ближнем Востоке не была бы так очевидно окрашена их собственными национальными интересами. В отличие от США, Европа предпочла не военно-технические, а экономические аспекты сотрудничества - хотя бы потому, что не обладала в те годы достаточным единством в вопросах своей внешней и оборонной политики (которого нет и до сих пор).
В контексте борьбы с терроризмом ЕС счел необходимым поставить свои отношения с пятью центральноазиатскими государствами на новую политическую и организационную основу. Особое внимание было уделено государствам, граничащим с Афганистаном. При разработке соответствующих стратегий ЕС предстояло решить, как и в какой мере следует учитывать своеобразие традиционалистских политических культур центральноазиатских государств, как побороть «иммунитет» правящих элит против демокра-
тических реформ, навязываемых им извне и чуждых их ментально-сти еще в большей мере, чем в свое время советская власть.
В октябре 2001 г. ведущие политики ЕС посетили трех членов «антитеррористической коалиции» - Туркменистан, Узбекистан и Таджикистан, а год спустя Еврокомиссия приняла Стратегию для Центральной Азии на срок до 2006 г. В качестве долгосрочных целей были названы: стабилизация региона «путем демократизации и экономического сотрудничества», противодействие исламизации региона и его постепенная интеграция в сферу влияния ЕС, а также борьба с наркотрафиком и нелегальной миграцией в Европу через эти страны.
Следует подчеркнуть, что государства региона были заинтересованы в сотрудничестве с ЕС. Узбекистан, например, даже подчеркивал свою готовность выйти за пределы Соглашений по партнерству и кооперации.
После принятия Евросоюзом стратегии Европейской политики соседства в нее в 2004 г. были интегрированы государства Южного Кавказа. Г. Ферхойген, в то время комиссар по расширению, заявил, что любой новый сосед имеет право подать заявку на вступление в ЕС, если он выполнит необходимые для этого критерии. С принятием этой стратегии Центральная Азия была окончательно «задвинута» в «третьемирское» измерение: по окончании ТАСИС она в начале 2007 г. была интегрирована в новую программу - Европейский инструмент соседства и партнерства (ENPI), возникший из слияния ТАСИС и MEDA (Программа для поддержки южных соседей ЕС) [ENPI]. Причем, в этих рамках Центральная Азия охватывалась программой «Инструмент сотрудничества в развитии» (DCI/Development Cooperation Instrument), который полностью исключал надежды на статус «соседа». Правда, А. Меркель в 2007 г. дала ЕС понять, что для Союза было бы выгоднее наделить и центральноазиатский регион «соседским» статусом [Die strategischen Ambitionen]. Однако реально соседским он мог бы стать лишь после новой волны расширения, которого ЕС в ближайшее обозримое будущее постарается избежать. Кроме того, даже при образцовом поведении они были бы соседями, лишенными права на вступление: уж очень «интересные» внешние границы приобрел бы ЕС, поглотив после Турции еще и центральноазиат-ское пространство. 114
Стратегия ЕС в Центральной Азии
В 2007 г. по инициативе Германии, объявившей улучшение отношений с пятью центральноазиатскими республиками одним из приоритетов своего президенства в ЕС, была принята новая «Стратегия в Центральной Азии» [Die EU und Zentralasien] до 2013 г. с целью в очередной раз систематизировать свои отношения со странами данного пространства. Первоочередной задачей считалась его стабилизация.
Евросоюз предложил этим странам поделиться своим опытом в таких вопросах, как «верховенство права, ответственное государственное управление, права человека, демократизация, региональное сотрудничество, безопасность, экономическое и социальное развитие». Передача опыта происходит путем «политического диалога», являющегося важной составной частью программ технической помощи. Диалог осуществляется как на официальном уровне, так и через неправительственные организации. Диалоги осуществляются на разных уровнях и в рамках разного рода программ: на уровне министерств иностранных дел, в рамках «европейской инициативы по образованию», «инициативы ЕС по правовому государству», диалог по вопросам прав человека и, наконец, «диалог по вопросам энергетики» [Die EU und Zentralasien].
Основным стратегическим интересом ЕС в регионе названы «безопасность и стабильность», при этом выражено «убеждение», что для установления безопасности и стабильности желательно «энергичное выступление центральноазиатских государств за соблюдение норм международного права, за правовую государственность, права человека и демократические ценности, равно как и за рыночное хозяйство».
Евросоюз подчеркнул, что для реализации своих приоритетов он использует не только собственные инструменты, но действует и в рамках других программ, например программ ООН, ОБСЕ, НАТО, международных финансовых институтов и иных организаций. Кроме того, он предполагает вести «открытый и конструктивный» диалог с Евразийским экономическим сообществом (ЕврАзЭС/EURÄSEC), Шанхайской организацией сотрудничества (ШОС/БСО), Организацией договора о коллективной безопасности
(ОДКБ/CSTO) и с иными организациями регионального сотрудничества.
Свою стратегию ЕС предполагает реализовывать как на региональном, так и на двустороннем уровне. Двустороннее сотрудничество он предполагает вести в таких сферах, как «права человека, экономическая диверсификация, энергетика», а также в ряде «секторальных вопросов, в частности образования и работы с молодежью». Региональное сотрудничество предполагается осуществлять в вопросах, касающихся борьбы с организованной преступностью, распространением наркотиков, торговлей людьми и оружием, терроризмом, а также в вопросах межкультурного диалога, экологических проблем, управления водными ресурсами, миграции, охраны границ, транспортной инфраструктуры.
В «экономическом» разделе «Стратегии» ЕС обещает поддерживать стремление центральноазиатских государств вступить в ВТО и облегчить доступ их продукции на европейские рынки. Евросоюз подчеркивает важность текущих «транспортных» программ TRACECA и INOGATE для лучшего использования экономического потенциала Центральной Азии.
В уточнение «Стратегии в Центральной Азии» в том же году были приняты «Региональная стратегия для поддержки Центральной Азии на срок 2007-2013 гг.» и «Программа основных направлений на срок 2001-2010 гг.» [Regionalstrategiepapier]. В этих документах ЕС уточняет свои приоритеты и называет инструменты, посредством которых они будут осуществляться.
В общерегиональном масштабе ЕС выделяет четыре приоритета, осуществление которых предполагает сотрудничество цен-тральноазиатских стран не только с ЕС, но и друг с другом:
- поддержку транспортного и энергетического сектора и усиление интеграции региона в мировой рынок;
- улучшение экологического менеджмента, включая управление водными и лесными ресурсами и охрану природы;
- управление защитой границ и миграцией, борьбу против организованной преступности, поддержку таможенного сектора;
- поддержку вузовского обмена и научного сотрудничества в регионе.
Основным содержанием «двусторонней помощи» называются меры Евросоюза по уменьшению бедности и повышению уровня 116
жизни. Еще один приоритет двусторонней работы - поддержка в формировании «ответственных правительств», гражданского общества и экономических реформ. Для каждой страны разработана особая, нацеленная на ее недостатки программа.
«Региональная стратегия по Центральной Азии» называет пять новых «инструментов», посредством которых предполагается реализация намеченных в ней целей.
Главный из них - уже упомянутый выше «Инструмент сотрудничества в развитии» (БС1). Он предназначен не только для Центральной Азии, но и для других развивающихся стран, не охваченных Европейским инструментом соседства и партнерства (ЕМР1) и не относящихся к 18 развивающимся странам, получающим поддержку в рамках АКР («сахарный протокол»). Адресаты этой помощи расположены в Азии, Латинской Америке, Ближнем Востоке и Южной Африке. БС1 называют еще «инструментом финансирования», поскольку он предлагает единые рамки для финансовой поддержки программ, осуществляемых в рамках соответствующих региональных стратегий. Посредством БС1 возможно финансирование проектов, непосредственная бюджетная помощь, секторальная помощь и иные виды финансовой поддержки. Бюджет этого инструмента с 2007 по 2013 г. в целом составляет 16,9 млрд. евро.
В рамках БС1 существует пять тематических программ: инвестиции в человеческий капитал; инвестиции в экологию и долгосрочное использование природных ресурсов; инвестиции в негосударственных акторов и локальное самоуправление; инвестиции в улучшение обеспечения продовольствием; сотрудничество в сферах миграционной политики и политического убежища.
Кроме вышеназванного инструмента, помощь ЕС осуществляется посредством следующих инструментов: инструмент по демократии и правам человека; инструмент по ядерной безопасности; инструмент стабильности; инструмент гуманитарной помощи.
Первый из них заменяет бывшую «Европейскую инициативу по демократии и правам человека» (действовавшую до 2006 г.) и финансирует программы, направленные на поддержку демократии и прав человека в странах, охватываемых БС1. Инструмент поддерживает неправительственные организации данных стран, кроме Туркмении и Узбекистана, где, констатируют европейские
политики, таких организаций либо нет, либо им запрещено получать зарубежную помощь.
Инструмент стабильности финансирует создание стабильных условий для социального и экономического развития и поддержки прав человека, демократии и основных свобод в рамках внешней политики ЕС .
Инструмент гуманитарной помощи финансирует помощь жертвам катастроф, конфликтов и иных чрезвычайных ситуаций.
Программы для Центральной Азии с 2007 по 2013 г. располагают бюджетом в 314 млн. евро со среднегодовым бюджетом около 80 млн. евро [2еп1:га1а81еп]. Треть этой суммы идет на финансирование программ регионального сотрудничества, остальные - на национальные программы. Некоторые программы финансируются из средств ЕМР1, как правило, в том случае, если речь идет о проектах глобального характера или же о региональном сотрудничестве, выходящем за границы Центральной Азии и касающемся как цен-тральноазиатских государств, так и участников ЕПС.
Интересы или принципы
Во взаимоотношениях с центральноазиатскими государствами ЕС снова и снова должен был решать, чем легче поступиться -официальными принципами или реальными интересами. Получалось, что принципами.
Особенно четко борьба между экономикой и ценностями проявилась во взаимоотношениях с Туркменистаном - единственной страной, с которой ЕС до 2010 г. так и не удалось подписать Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Причиной этому долгое время называли туркменский политический режим. Заметим, что из других стран с авторитарными режимами, например из Ливии, ЕС импортирует энергоносители без оглядки на ценностные ориентиры. А вот в случае с Туркменистаном его вдруг обеспокоило то, что европейские деньги пойдут на дальнейшее укрепление авторитарного режима, а не на его демократизацию. Возможно, подобное отношение Евросоюз мог позволить себе потому, что режим Ниязова особого интереса к сближению с ЕС не демонстрировал. Когда наследник умершего в 2006 г. Ниязова проявил интерес к ЕС (и его концернам), тон европейских комментаторов
изменился. Новый лидер Туркменистана Бердымухаммедов даже заслужил похвалу Европейского банка реконструкции и развития за закон о зарубежных инвестициях.
В вопросах сотрудничества с Туркменистаном европейские эксперты подчеркивали, что методы ЕС иные, нежели у Китая или у России. Видимо, поэтому переговоры о строительстве газопровода «Набукко» (из Туркмении через Турцию в Австрию) заняли большой промежуток времени, между тем как Китай, не отягчавший туркменский режим какими-либо демократизаторскими и правозащитными претензиями, пользовался туркменским газом. Со стороны европейских энергетических концернов мнение о роли политических соображений в сотрудничестве с Туркменистаном (или с Ираном) было выражено вполне четко: «В делах энергетической политики дело идет об интересах, а не о ценностях». «Если в газопровод «Набукко» не пойдет иранский газ, то Иран предложит его русским - и нам придется покупать его у них», - предупреждали свое правительство австрийские эксперты [Бе18ег].
По газопроводу «Набукко», в котором участвовали австрийские и немецкие энергетические концерны, туркменский газ и газ с Ближнего Востока должен был через Турцию, Болгарию, Румынию и Венгрию поступать в Западную Европу. Таким образом, планировалось ослабить зависимость ЕС от России в вопросах снабжения энергоносителями. В то же время концерны некоторых других европейских стран, в частности Италии и Франции, участвовали и в конкурирующем с «Набукко» российском газопроводе «Южный поток», доставляющем газ в Европу через Болгарию. Поэтому попытка превратить «Набукко» в некий политический проект, символизирующий «освобождение» ЕС от России в вопросах снабжения ресурсами, даже не предпринималась. Судьба «Набукко» долгое время не складывалась по экономическим причинам - не было договоров по поставкам, не было ясно, присоединится ли к туркменскому газу иранский и т.д. Насущные энергетические проблемы отодвинули вопросы демократии и принципов на второй план.
В то же время открыто Евросоюз, разумеется, не отказывается от своих политических принципов - демократия и права человека по-прежнему занимают первое место во всех его стратегиях. В сильных центральноазиатских государствах, как, например, в Казахстане или Узбекистане, политические элиты давно поняли, что
экономическое сотрудничество с европейцами развивается значительно лучше, если НПО, работающим в рамках соответствующих программ Евросоюза, предоставляется некоторое пространство для деятельности - хотя бы для того, чтобы им было о чем писать в своих ежегодных отчетах. Европейские НПО, желающие работать в Центральной Азии, должны смириться с тем «политическим намордником», который надевают им местные власти. И, как правило, они с ним мирятся потому, что Евросоюз инвестирует немалые средства в «демократизацию» режимов и терять эти средства НПО не хотят. А для политически ориентированных НПО, как, например, для германских партийных фондов, взаимопонимание с властями - лучший способ обеспечить массовость своих мероприятий. В одном из ранних годовых отчетов (1994) германского партийного фонда, начавшего работу в Узбекистане, сообщается, что явка областных и районных начальников («хокимов») на семинары фонда по коммунальному самоуправлению не могла быть обеспечена до тех пор, пока в дело не вмешался сам Каримов. Получив президентский приказ, хокимы явились в полном составе и отсидели «демократизаторский» семинар так же, как когда-то отсиживали партсобрания.
В рамках своей новой стратегии Евросоюз инвестирует немалые средства в программы, направленные на «формирование ответственных правительств» и экономические реформы. Из 314 млн. евро, выделенных в рамках DCI для Центральной Азии на срок 2007-2010 гг., на реализацию этих приоритетов было выделено 219,8 млн. евро [Regionalstrategiepapier]. НПО, работающие со средствами Евросоюза, проводят огромное количество образовательных семинаров и учебных программ. Данных по проверке эффективности этих мероприятий в открытом доступе нет. Однако сам факт активной работы на демократизаторском поприще имеет большое значение для европейских политиков-реалистов, заботящихся об обеспечении ЕС нефтью и газом: в вопросах энергетического сотрудничества с «умеренными автократиями» они могут ссылаться на ведущуюся параллельно с этим сотрудничеством политическую и общественно-политическую деятельность, направленную на преобразование этих автократий в «ответственные правительства» и на формирование в них «гражданских обществ».
Заключение
Исследовать политику ЕС в центральноазиатском пространстве одновременно сложно и просто. За прошедшие два десятилетия ЕС разработал для региона обширные и амбициозные программы, инвестировал в них немалые средства, пытаясь их осуществить, приспосабливал программы к местным реалиям, развивал новые концепции, принимал новые стратегии.
Однако строились они по одной и той же незатейливой схеме -на первом плане была обширная риторика о необходимости соблюдения прав человека, построения гражданского общества и развития демократии и только потом, чтобы не слишком бросалось в глаза, выражались реальные экономические интересы. Но именно ими и определялась политика ЕС. Из всех многочисленных приоритетов, обозначенных в стратегических документах ЕС по Центральной Азии, самыми приоритетными оказались интересы, касающиеся создания благоприятных условий для европейских инвесторов, обеспечение импорта ресурсов и безопасности ЕС.
Принципы в европейской политике по отношению к Центральной Азии существовали отдельно и преимущественно для внутриевропейского потребления - точно так же, как это имеет место в политике ЕС по отношению к Китаю: европейские фирмы осваивают китайские рынки труда и сбыта, а европейские политики у себя дома поддерживают китайских диссидентов. Это позволяет политикам ЕС соблюсти лицо перед общественностью своих стран, а бизнес идет своим ходом. Страны Центральной Азии, как известно, не обладают экономической мощью и политическим весом Китая. Поэтому европейцы, занимаясь экономическим освоением центральноазиатских стран, не перестают напоминать им о демократизации. Как только ни критикуют режим в Узбекистане, например, в немецких научно-политических публикациях, как только ни называют его - автократией, диктатурой, тоталитарным государством. А немецкому бизнесу там хорошо. Да и «демократи-заторы» смогли найти свои ниши. Работники германских политических фондов, например, в своих ежегодных отчетах, публикуемых для немецкой общественности, сокрушаются по поводу нарушений прав человека, критикуют тоталитарные замашки власти. Однако живут с этими властями в добром согласии, организуют
мероприятия с участием правящих элит, читают лекции в местных вузах.
Демократизаторские порывы ЕС утеряли свой накал уже к началу нового тысячелетия, когда стало ясно, что классическая демократия западного образца в странах региона может повлечь за собой политическую легализацию исламистских движений, усугубить национальную рознь, что она не обеспечит западным инвесторам той стабильности, которую может обеспечить умеренно-автократический и дружественный Европе режим. Поэтому в последние годы ЕС в своей политике по отношению к странам региона все откровеннее руководствуется своими реальными интересами.
А интересы эти долгосрочны и масштабны. Заинтересованность ЕС в центральноазиатском пространстве не носит территориального характера. Евросоюз предпочел бы превратить это пространство в энергетический тыл ЕС по аналогии с ролью Персидского залива для США, преобразовать центральноазиатские государства, насколько это возможно, в стабильный буфер между ЕС и такими странами, как Иран и Афганистан. Но сделать это так, чтобы не нести военно-политической ответственности за безопасность этого буфера, не наделять буферные страны ко многому обязывающим статусом «соседа».
При осуществлении своих интересов в центральноазиатском пространстве ЕС неизбежно столкнется с другими могущественными игроками - Россией, Китаем и США. Реализация европейских стратегий будет завесить от того, насколько Евросоюзу удастся выступить в качестве сплоченного политического субъекта, поскольку отдельные его члены будут, по большому счету, не в силах конкурировать с названными выше державами. Залог успеха ЕС в Центральной Азии - в его максимально быстрой политической консолидации, в разработке действенных инструментов совместной внешней политики.
Литература
Маркетти А. Европейская политика соседства - политическая консолидация с препятствиями // Актуальные проблемы Европы. - М., 2010. -№ 2. - С. 77-101.
Die EU und Zentralasien: Strategie für eine neue Partnerschaft. - Mode of access: http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/347892/ publicationFile/3096/Zentralasien-Strategie-Text-D.pdf
Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW). - Mode of access: http://www.iwkoeln.de
Die Politik der EU in Zentralasien / / Aus Politik und Zeitgeschichte. -Bonn, 2006. - N 4. - Mode of access: http://www.bpb.de/publikationen/ SZL5P9,4,0,Die_Politik_der_USA_der_EU_und_Chinas_in_Zentralasien.html
Die strategischen Ambitionen der EU in Zentralasien. - Mode of access: http: //www.dw-world.de/dw/article /0,,2637439,00.html
ENPI - Info Centre. - Mode of access: http://www.enpi-info.eu/ main.php?id=402&id_type=2
Frenz A. The European Commission's Tacis Programme, 1991-2006. A Success Story. - Brüssel, 2007. - Mode of access: http://ec.europa.eu/europeaid/ where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-east/documents/annual_ programmes/tacis_success_story_final_en.pdf
Regionalstrategiepapier zur Unterstützung Zentralasiens im Zeitraum, 2007-2013 und Richtprogramm, 2007-2010. Europäische Gemeinschaft. - Mode of access:
http: //europa.eu/legislation_summaries/external_relations/ relations_with_thi rd_countries/eastern_europe_and_central_asia/r17106_de.htm
Seiser M. Langes Warten auf Nabucco-Gaz // Frankfurter Allgemeine Zeitung. - Frankfurt. a. M., 2010. - 25. Juni. - S. 15.
Schlussfolgerungen des Vorsitzes. Europäischer Rat. - Kopenhagen, 2122. Juni 1993. - S. 13.
Zentralasien. - Brüssel, 2010. - Mode of access: http://www.europarl. europa.eu/ftu/pdf/de//FTU_6.4.4.pdf
