CC BY
170
МИГРАНТЫ В ЕВРОПЕ1
УДК 323; 325; 329 Ольга ПОТЕМКИНА
ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ
Аннотация. Миграционный кризис в Европе и стремление руководства ЕС и государств-членов остановить приток ищущих убежище оттеснил на второй план проблему интеграции уже проживающих в странах ЕС мигрантов. Однако Евросоюзу придётся вернуться к реализации программ интеграции в ближайшее время. Кризис также привёл к серьёзным социально-политическим последствиям в Евросоюзе: восстановлению пограничного контроля внутри ЕС, усиливающимся противоречиям между государствами-членами, смещением баланса между безопасностью и правами граждан в сторону безопасности.
Ключевые слова: ищущие убежище, беженцы, солидарность, пограничный контроль, Турция, НАТО, высылка.
Интеграция мигрантов: подходы Евросоюза. В 2015-2016 гг. в связи с огромным и неуправляемым миграционным потоком вопросы регулирования легальной, в том числе трудовой миграции отошли на второй план в политике ЕС, который вынужден в первую очередь принимать меры для перекрытия и остановки потока. Однако в программный документ "Европейская повестка дня", представленный Комиссией ЕС в мае 2015 г., включён специальный пункт об интеграции как одном из условий успешной миграционной политики. Хотя компетенции в этой сфере принадлежат, главным образом, государствам-членам, ЕС заявляет о своей поддержке национальных правительств, местных властей, гражданского общества в их деятельности по обеспечению интеграции мигрантов и формированию взаимного доверия между приезжими и населением принимающих стран.
Сотрудничество стран ЕС в сфере интеграции иммигрантов осуществляется посредством "мягких" инструментов координации действий государств-членов, про-
1 Аналитическая записка, подготовленная коллективом учёных Института Европы РАН, руководитель проекта — директор ИЕ РАН, д.полит.н. Ал.А. Громыко, куратор проекта — заместитель директора, к.э.н. В.Б. Белов.
© Потемкина Ольга Юрьевна - доктор политических наук, зав. отделом исследований европейской интеграции Института Европы РАН. Профессор факультета мировой политики МГУ. Адрес: 125009, Россия, Москва, Моховая ул., 11-3. E-mail: [email protected] DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope22016109112
писанных в "Руководстве по интеграции" и "Общих базовых принципах" (рекомендательного характера). В середине 2000-х гг. были признаны неэффективными модели ассимиляции и мультикультурализма (предполагалось параллельное существование в Европе различных культур в целях их взаимного проникновения, обогащения и развития). Сейчас Комиссия ЕС продвигает концепцию "цивильной" (гражданской) интеграции иммигрантов, которая предусматривает обусловленность интеграции и натурализации, признание доминирующего характера культуры принимающей страны. Это значит, что для доступа на рынок труда и приобретения социально-экономических прав иммигранты обязаны продемонстрировать, что они знают и уважают историю и государственное устройства принимающей их страны, а также признают её ценности, равно как и ценности Евросоюза. По существу, такие же принципы применяются и в российской практике, когда акцент делается не только на правах, но и на обязанностях мигранта [Пасякина, 2012:35].
В соответствии со ст.11 Директивы ЕС 2011/95/Еи от 13 декабря 2011 г. о минимальных стандартах квалификации и статусе беженцев данный статус пересматривается и обновляется периодически и может быть отозван, если изменились обстоятельства, при которых ищущий убежище получил его. До тех пор в соответствии со ст. 34 Директивы лицо, получившее статус беженца или субсидиарной (дополнительной защиты) в одном из государств-членов ЕС, получает доступ к программам интеграции мигрантов, при этом должны учитываться его специфические потребности, но также и обязанности по отношению к принимающей стране.
Средства на эти цели поступают из Фонда убежища, миграции и интеграции (3,137 млрд евро на 2014-2020 гг.). Комиссия также использует Фонд регионального развития и Социальный фонд (СФ). В 2014-2020 гг. предполагается потратить 20% средств СФ на программы социального включения, в том числе меры по интеграции мигрантов, причём особое внимание будет уделяться беженцам и ищущим убежище. Фонды будут поддерживать программы по изучению языка принимающей страны, повышению профессиональной подготовки, по обеспечению доступа к услугам, трудоустройству, образованию, межкультурным обменам, а также финансировать кампании для повышения уровня знаний друг о друге мигрантов и населения принимающей страны.
Влияние внешней миграции на внутриполитические процессы в ЕС
Миграционный кризис поставил под угрозу одно из самых значительных достижений европейской интеграции - Шенгенскую зону - без паспортного контроля. Комиссия долго не решалась принять решение об активации ст. 26 Кодекса (Шен-генского кодекса - регламента, регулирующего пересечение границ ЕС, который заменил с 2006 г. Шенгенские соглашения), которая разрешает ввести контроль на внутренних границах до конца 2016 г. с возможностью продления ещё несколько раз вплоть до конца 2018 г. Однако в марте 2016 г., когда стало ясно, что Греция не сможет выполнить рекомендации Комиссии и сдержать поток ищущих убежище, Евросоюз фактически принёс одно из своих государств-членов в жертву, когда Комиссия всё же решила допустить восстановление пограничного контроля и закрыть Балканский путь. "Хаос" на Балканском пути и особенно на границе Греции и Македонии, где скопилось более 10000 ищущих убежище вынуждает ЕС срочно принять решение, так как ситуация грозит настоящим гуманитарным кризисом в сердце Европы.
Кроме того, подсчитаны потери стран Шенгенской зоны при восстановлении контроля - они могут составить 100 млрд евро из-за сокращения туризма, проблем с грузоперевозками, осложнений с переездами на работу из одной страны в другую, необходимостью увеличить пограничный контингент на внутренних границах. Более того, подсчётам не подлежат потери от пренебрежения европейскими ценностями - свободой и открытостью европейского общества, символом которых считался Шенген.
Миграционный кризис привёл к кризису солидарности в Евросоюзе. В начале февраля 2016 г. восстановлению солидарности была посвящена неформальная встреча министров внутренних дел стран ЕС с участием Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности Ф. Могерини. Однако чем больше на разных встречах говорят о солидарности, тем меньше государства-члены проявляют её на практике. Внутри Евросоюза сформировались две группы стран. В центре первой группы - Австрия и Словакия, которые занимают самую "пессимистическую" позицию относительно возможности урегулировать миграционный кризис и поэтому предпочли бы решать его самостоятельно, без оглядки на партнёров из ЕС. Другие страны во главе с Германией призывают найти "европейское" решение проблемы и надеются, в частности, что Греции удастся улучшить эффективность приёма ищущих убежище, что позволит избежать восстановления пограничного контроля внутри ЕС.
Поиски возможностей остановить миграционные потоки выходят далеко за рамки непосредственно миграционной политики. Вслед за военно-морской операцией ЕС в Средиземном море (EU NAVFOR Med), которая до сих пор не принесла ощутимых результатов, к попыткам остановить приток ищущих убежище привлечены и силы НАТО [Потемкина, 2015: 36]. 11 февраля 2016 г. НАТО анонсировала операцию в Эгейском море с целью воспрепятствовать лодкам с беженцами достигнуть берега Греции и противодействовать бизнесу контрабандистов. Три судна НАТО будут разворачивать лодки беженцев и отправлять их в Турцию, что не под силу сделать ФРОНТЕКС, действия которого ограничены лишь греческими водами.
Подобные планы вызывают противоречивую реакцию в Европе. Дискутируются два вопроса: примет ли Турция беженцев, которых не пропустят корабли НАТО, а также не приведёт ли операция к нарушению прав на убежище. В ходе саммита ЕС-Турция 7 марта 2016 г. сторонам удалось прийти к согласию по шести основным принципам, которые в ноябре 2015 г. уже были включены в совместный план действий:
- выслать за счёт ЕС всех мигрантов, прибывших из Турции в Грецию нелегально (т.е. воспользовавшись услугами контрабандистов);
- за каждого высланного в Турцию нелегального мигранта забрать содержавшегося в Турции легально претендента на убежище;
- ускорить выполнение "дорожной карты" по продвижению Турции к безвизовому режиму, с тем чтобы отменить шенгенские визы для турецких граждан к середине июня 2017 г.;
- произвести выплату Турции оговоренной ранее суммы 3 млрд евро для осуществления плана действий и принять решение о дополнительном финансировании для содержания в стране сирийских беженцев;
- подготовить в ближайшие сроки новые аспекты переговоров о вступлении Турции в ЕС;
- сотрудничать с Турцией в целях улучшения гуманитарной ситуации в Сирии, чтобы обеспечить местным жителям и беженцам проживание в безопасных районах [Statement of the EU Heads of State or Government, 2016].
Однако не все государства-члены безоговорочно поддержали принципы, самую резкую позицию ожидаемо занял Кипр, пригрозив наложить вето на будущее соглашение ЕС-Турция, если из него не будет изъят пункт о включении новых глав переговоров о вступлении страны в ЕС. Кроме того, "сделка" с Турцией вызвала целый шквал протестов, прежде всего, со стороны правозащитных организаций и Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Несмотря на то что юристы ЕС интенсивно ищут доказательства легитимности массовой высылки претендентов на убежище, Евросоюз, реализуя согласованные с Турцией принципы, может лишиться имиджа поборника справедливости и защиты прав человека, особенно угнетаемых и нуждающихся в защите людей.
Список литературы
Миграционные проблемы в Европе и пути их решения. (2015) Под редакцией Н.Б. Кондратьевой (отв. ред.), О.Ю. Потемкиной. М.: Доклады Института Европы, № 315.
Пасякина Л.С. (2012) ЕС: иммигранты как необходимость и как проблема. Современная Европа. 2012. №4 (52). С. 34-43.
Потемкина О.Ю. "Европейская повестка дня по миграции" - новый поворот в иммиграционной политике ЕС? C. 28-39.
Statement of the EU Heads of State or Government, 07/03/2016. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/07-eu-turkey-meeting-statement/
References
Migracionnye problemy v Evrope i puti ih reshenija. (2015) Pod redakciej N.B. Kondrat'evoj (otv. red.), O.Ju. Potemkinoj. M.: Doklady Instituta Evropy, № 315.
Pasjakina L.S. (2012) ES: immigranty kak neobhodimost' i kak problema. Sovremennaja Evropa. 2012. №4 (52). S. 34-43.
Potemkina O.Ju. "Evropejskaja povestka dnja po migracii" - novyj povorot v immigracionnoj po-litike ES? C. 28-39.
Statement of the EU Heads of State or Government, 07/03/2016. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/07-eu-turkey-meeting-statement/
European Union
Author. Potemkina O.Yu., Doctor of Political Sciences, Professor of the Faculty of the World Politics, Moscow State University. Head of Department of the European Union Studies, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences. Address: 11-3, Mokhovaya street, Moscow, Russia, 125009. E-mail: [email protected]
Abstract: Migration crisis in Europe and the EU and the desire of member states leaders to curb an inflow pushed aside the plans for integration of migrants, who have already settled in the European countries. However, the EU cannot escape this problem in the near future. The crisis has entailed significant social and political consequences in the EU: internal border control, increasing confrontation between member-states, shifting balance between security and human rights.
Key words: asylum seekers, refugees, solidarity, borders control, Turkey, NATO, deportation.
