CC BY
163
С.В. Погорельская
Европейский парламент и его роль в демократизации Евросоюза
Аннотация. Выступая в качестве гаранта демократических преобразований в трансформирующихся странах, Евросоюз долгое время испытывал нехватку внутренней демократии. Усиление Европарламента1, зафиксированное в новых общеевропейских договорах, призвано устранить этот дефицит. В предлагаемой статье исследуются способность Европарламента к демократизации ЕС и шаги, которые он предпринимает на этом пути.
1 Краткая справка: Европейский парламент возник из Всеобщей ассамблеи в рамках институтов Европейского объединения угля и стали (1952). Позже был назван «Европейской парламентской ассамблеей» (1957, Римские договоры). Название «Европейский парламент» присвоено самостоятельно в 1962 г., признано государствами-членами и закреплено в договоре (Единый Общеевропейский акт, 1986). Изначально выполнял лишь рекомендательную функцию, члены назначались парламентами государств - членов Евросоюза. С 1979 г. избирается непосредственно населением стран ЕС сроком на пять лет. Постепенный прирост компетенций: с 1986 г. (подписание Единого Общеевропейского акта) и с 1992 г. (Маастрихтский договор), когда ЕП был уравнен в правах с Советом ЕС. Функции: контроль Комиссии, законодательство и бюджетирование (совместно с Советом). Действует «принцип совместных решений» (договор в Ницце, 2001): законопроекты Комиссии рассматриваются ЕП и Советом. На 2015 г. состоит из 751 депутата из 28 государств (мандаты распределены между государствами пропорционально количеству населения). Проводит 12 пленарных сессий в год. Подробнее об истории ЕП см.: 8. Фракции ЕП по странам см.: 17. Материалы с сайта Европарла-мента, отчеты пленарных сессий см.: 21.
Abstact. The European Union is the guarantor of the democratic development of the countries in transition. However, it is not democratic itself. Strengthening of the European Parliament in the new pan-European instruments is designed to eliminate the deficit. The article examines ability of the European Parliament to democratize the EU and the steps it undertakes to achieve this goal.
Ключевые слова: Евросоюз, демократизация, Европейский парламент, институты, дефицит демократии.
Keywords: European Union, democratization, the European Parliament, institutions, the democratic deficit.
Введение
«Европа - семья народов, и они будут способны сродниться с европейскими институтами, если эти институты смогут мудро соединить вожделенный идеал единства и своеобразие каждого, сохраняя традиции, помня об истории и корнях континента», - так напутствовал депутатов Европарламента глава Римско-католической церкви Франциск в своей речи в конце ноября 2014 г. (4). Он апеллировал к совести Европы, к ее душе, которая, как он опасался, находится под угрозой. Сохранить живую душу Европы можно, лишь сохранив в Европе демократию. Эту задачу Папа поставил перед Европарламентом: «В этой динамике единства и различия на вас, дамы и господа, европейские депутаты, возложена ответственность сохранить демократию живой, демократию народов Европы... Нельзя допустить, чтобы ее реальная сила - сила политического волеизъявления народов - вытеснялась под давлением мультинациональных, неуниверсальных интересов, которые ее ослабляют и превращают в безликую систему финансовой силы на службе неизвестных империй. Сохранить демократию живой - этого требует от вас сама история» (4).
Двадцать шесть лет назад, в 1988 г., когда Папа Римский впервые в истории посетил Европарламент, вопросами «европейской души» еще не задавались. Мысли понтифика тех лет были направлены на политические процессы в Европе, на сокращение «советской» сферы влияния. Иоанн-Павел II призывал европейских депутатов не быть эгоистами, не ограничивать ЕС «Западом», открыться народам Восточной Европы, стремящимся вернуться в ев-
ропейскую семью. Этому призыву суждено было сбыться очень быстро, поскольку он отвечал чаяниям европейских лидеров тех лет: в короткий срок ЕС вобрал в себя не только те народы, о которых мыслил Папа Римский, но открылся и для многих других, ментально и исторически не принадлежавших к старой европейской семье.
ЕС прирастал территориями так стремительно, что мысли европейских философов, а также политологов, обслуживавших процессы интеграции, не опережали это движение, а бежали за ним вслед. Спорили о европейской идентичности, о культурной консолидации. О том же, что у Европы есть (или должна быть) еще и душа, политикам напомнил Папа Римский. Замечание нынешнего понтифика справедливо: душа единой Европы - это ее народы в их многообразии и сходстве. Для европейских институтов эта душа может проявляться только в перманентном волеизъявлении этих народов, т.е. в национальных демократиях. Европейская демократия в идеале - это синтез общего и особенного, синтез волеизъявления национальных душ и общеевропейского императива. И не случайно заботу о ее жизни понтифик возложил именно на Евро-парламент: главы правительств, как показала история ЕС, к этому неспособны. Ведь именно они, лидеры государств, каждое из которых по отдельности - демократия, собравшись вместе, породили такую невыразимую в своей институционной и политической сути наднациональную постдемократическую структуру, что ученые-европеисты, не в силах найти слов, воспели ее как «sui generis» (5, с. 120; 12, с. 255), правоведы деликатно назвали «совсем другой демократией» (13, с. 2), народная молва окрестила «брюссельским Молохом», а председатель Европарламента социал-демократ Мартин Шульц и того хуже - «монстром Франкенштейна» (19).
Между тем демократичность ЕС важна не только для Европы и ее народов, но и для ее соседей, да, впрочем, для всех стран, в которых в той или иной степени присутствует Евросоюз, потому что, в отличие от своих членов, каждый из которых наряду с общеевропейскими может позволить себе и сугубо национальные интересы, Евросоюз как целое вступил в мировой политический процесс с
претензией быть субъектом демократизации и умиротворения1. Однако насколько способна к демократизаторским миссиям структура, страдающая неизбывным дефицитом внутренней демократии2? Ведь не случайно сами европейцы иронически замечают, что ЕС, сформулировавший Копенгагенские критерии для стран, желающих стать его членами, сам этим критериям не отвечает (1).
В предлагаемой статье вопросы демократии в ЕС будут рассмотрены в контексте деятельности Европарламента после принятия Лиссабонского договора, расширившего права этого института. Среди европейских чиновников, лидеров отдельных государств, политиков, ученых-европеистов и правоведов нет единства в том, как далеко могут простираться эти права. Данные споры также рассмотрены в настоящей статье.
Европарламент в системе европейских институтов
«Парламент - это очень важная часть ЕС. Я его уважаю. Однако некоторые политические силы должны решать, что им важнее: быть частью процесса управления Европой или же только протестовать», - это высказывание бывшего председателя Комиссии Хосе-Мануэля Баррозо (11) наилучшим образом отражает отношение «еврократов» к роли Европарламента. Европейская интеграция была инициирована государствами, которые и поныне считают себя ее основными акторами. В своем институционном развитии ЕС не являлся ни союзом государств, ни государственным союзом,
1 Впервые цели совместной внешней и оборонной политики были сформулированы в Маастрихтском договоре, вступившем в силу в 1993 г. В настоящее время он функционирует в рамках, определенных Лиссабонским договором (вступил в силу в 2009 г.).
2 Принято считать, что ЕС страдает структурным и институционным дефицитом демократии. Структурный: отсутствие непосредственной демократической легитимации в силу отсутствия «европейского народа». Институционный: решения, обязательные для граждан ЕС, принимают институты с недостаточной демократической легитимацией, Европарламент слаб в сравнении с Комиссией и Советом. От договора к договору ЕС старался преодолеть институциональный дефицит, усиливая Европарламент. Структурный дефицит, напротив, непреодолим, пока существуют государства. Дебаты по состоянию ЕС после Лиссабонского договора см.: 3; 14.
ни конфедерацией, ни федерацией - споры о том, чем он хочет стать, сопровождали всю его историю. Оба совета (Европейский совет1 и Совет ЕС) воплощают «союз государств», парламент - «государственный союз». Советы представляют государства с их гражданами, парламент - граждан без различия государств. Выигрывала от такого сосуществования исполнительная власть - Комиссия, т.е. как раз тот орган, который не был завязан на демократическую легитимацию и поэтому мог без оглядки на национальных избирателей преследовать собственные, т.е. чисто общеевропейские, интересы. Процессы интеграции разрабатывались не в силу волеизъявления народов Европы, а по воле Комиссии (как тут не вспомнить слова классика об «исполнительной власти, ставшей самостоятельной силой» (16)) и, в меньшей мере, судебной власти. «Властелинами» же договоров оставались государства-члены.
Государственным стратегам европейского единства парламент был не нужен. Этот институт был своего рода данью «демократии», предтечей институтов «государства Европы», к которому, как предполагалось, стремится ЕС, хотя на самом деле среди лидеров и теоретиков Европы не существовало единства ни в том, как такое государство будет выглядеть, ни в том, нужно ли оно вообще. В основе всей архитектуры ЕС лежало выраженное, разумеется, не словами, но самой структурой его институтов убеждение государственных лидеров, что европейская идея слишком ценна, чтобы доверять ее сиюминутной воле избирателей. В стратегических вопросах европейской интеграции лидеры следовали, как это предлагал в свое время первый председатель Комиссии ЕЭС Вальтер Халльштейн, логике интеграционных процессов, относясь к гражданам по принципу «ты этого не понимаешь, но это для тебя хорошо». Что не мешало им, разумеется, произносить высокие слова о «Европе граждан».
После Маастрихтского договора ЕС вступил было на постдемократический путь, в силу своих структурных особенностей так и не побыв демократией. В этом движении он, впрочем, был завязан на опосредованную демократическую легитимацию своих действий через решения граждан национальных государств. Переход к постдемократии был возможен лишь демократическим, а в некото-
1 По Лиссабонскому договору он приобрел статус европейского института.
151
рых странах в силу их конституций только плебисцитарно-демо-кратическим путем. Взять этот барьер евроэлитам не удалось -«Конституция ЕС» (2) пала жертвой плебисцитов. Постлиссабонский Евросоюз оформился в виде некой гибридной многоуровневой структуры, черпающей свою демократическую легитимацию опосредованно, через Евросовет1 (воплощающий «союз государств), и непосредственно, через Европарламент (предтечу «государственного союза»). В срочных же, жизненно важных для ЕС вопросах лидеры государств-членов стараются создавать структуры, минующие демократическую легитимацию. К их числу относится, например, «Тройка» - институт, созданный в процессе преодоления еврокризиса (23).
Лиссабонский договор наделил Европарламент новыми компетенциями, в частности, в вопросах контрольной и консультативной функций (ст. 14-1)2. Европарламент участвует в утверждении бюджета ЕС, однако конечное слово в вопросе доходов ЕС остается за Евросоветом. ЕП по-прежнему не располагает законотворческой инициативой (этим занимается Комиссия), однако вместе с Советом он рассматривает законопроекты, может требовать их доработки или отклонять. Кроме того, Европарламент большинством голосов может попросить Еврокомиссию выдвинуть законопроект, который необходим для реализации положений Лиссабонского договора. Еврокомиссия может отказаться, однако должна аргументировать свою позицию (ст. 225).
Процедура «совместного принятия решений» (Евросовет и Европарламент), ныне называемая «регулярной законодательной процедурой», распространилась на большинство вопросов внутренней европейской политики, в том числе и на аграрный, к которому ЕП ранее не допускался. Председатель Комиссии и комиссары предлагаются Евросоветом и утверждаются Европарламентом (ст. 17-7). Однако кандидатура председателя Комиссии теперь определяется соотношением сил в ЕП. Самые сильные фракции выдвигают своих кандидатов, председателем становится тот, чья фракция одержала победу на выборах. От Евросовета ожидается,
1 Евросовет: главы государств и правительств стран - членов ЕС. Не путать с Советом ЕС (Советом министров).
2 Здесь и далее статьи Лиссабонского договора даны по тексту (15).
что он предложит именно его, а не «своего» кандидата (хотя в договоре это не зафиксировано).
Парламент принимает также и так называемые «необязательные акты», в частности резолюции по актуальным политическим темам. Кроме зафиксированных в договоре полномочий, права ЕП могут расширяться и в так называемых европейских рамочных соглашениях (Framework Agreements), как, например, в Рамочном соглашении между ЕП и Комиссией от 2010 г. о принципах сотруд-ничества1.
Таким образом, от договора к договору Европарламент прирастает компетенциями. Это естественный процесс: экономическая интеграция Европы требует политического единения. В ином случае Евросоюз не просто стагнирует - он развалится, ибо одна только экономика не цементирует единство. Однако политическое единение исключительно на межгосударственном уровне чревато перманентными кризисами демократической легитимации принимаемых решений. По мере политической консолидации ЕС роль Европарламента - в идеале - должна повышаться.
Следует, впрочем, заметить, что в целях урегулирования ев-рокризиса ЕС по ходу создал новые, не легитимированные демократически межправительственные структуры, существующие помимо общеевропейских договоров и распространяющиеся только на еврозону. В функционировании этих институтов ЕП не участвует, за исключением чисто консультативной функции в ряде аспектов фискального пакта2.
1 Уточнены условия использования Европарламентом права законодательной инициативы, введены более частые консультации между руководителями Еврокомиссии и Европарламента, гарантирован расширенный доступ депутатов Европарламента к информации о подготовке международных соглашений с участием ЕС и другой законотворческой работе. Введены обязательные консультации между Европарламентом и главой Комиссии, если последний решит перераспределить портфели между членами Еврокомиссии, а также в случае, если евродепутаты будут настаивать на снятии какого-либо комиссара с должности. Предусмотрен «парламентский час» для всех без исключения членов Еврокомиссии. С формальной точки зрения эти меры усиливают контроль Европарламен-та над Еврокомиссией. См.: 20.
2 Особенно проблематична т.н. «Тройка», состоящая из представителей Еврокомиссии, ЕЦБ и МВФ. Она не только контролирует соблюдение условий, на
Преодолим ли дефицит демократии?
Новые институционные дефициты демократии в постлиссабонской Европе государственные лидеры оправдывали остротой текущего момента. Кризис еврозоны требовал быстрых решений. Такие решения, как они полагали, можно принять лишь в верхах, а функционировать они будут, только если их не обсуждать, а реализовать немедленно, т.е. обойти не только ЕП, но и национальные парламенты. В ходе преодоления кризиса и создания новых институтов парламенты государств получали документы для ратификации, не имея возможности воздействовать на их содержание, что в Германии, например, вызывало возмущение ряда политиков, а также общественности1.
Эту тенденцию, впервые четко проявившуюся в сотрудничестве Меркель и Саркози в ходе создания стабфонда, немецкий философ Юрген Хабермас назвал «исполнительным федерализмом» и заявил, что она ведет к постепенному выхолащиванию демократии в Евросоюзе. Побороть ее, по его мнению, можно только путем разработки нового договора («конституции»), усиливающего Евро-парламент, а также путем демократизации европейских элит и возникновения европейской общественности. Тем самым он предлагал преодолеть основной, структурный дефицит демократии в ЕС: изменить роль Европарламента, создав «европейский народ» (10).
Действительно, говоря о Европарламенте как о «непосредственном представительстве гражданок и граждан» на уровне ЕС (ст. 10-2 договора о ЕС) (15, с. 20), Лиссабонский договор выдает желаемое за действительное, старается изобразить его представительством народа в целом. На деле в Европе нет единого народа-
которых странам были выданы кредиты, но и устанавливает эти условия. Обладая властью, она в то же время не обладает даже опосредованной демократической легитимацией. См. подробнее: 20.
1 В Германии в 2011 г. имели место даже иски в Конституционный суд с требованиями признать принимаемые таким способом решения незаконными и не соответствующими Конституции ФРГ, в частности, был подан иск в связи с созданием стабфонда (Gesetz zu dem Vertrag vom 2. Februar 2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus). В конечном счете все эти иски были отклонены (7). 154
суверена, а только народы государств - членов ЕС. А поскольку «европейского народа» нет, то и выбирается парламент не напрямую, не по принципу равенства голосов, не в политической борьбе «европейских партий», а в государствах на основании предусмотренного для них числа мандатов. Он может участвовать в процессе законодательства, но практически лишен права законотворчества. Раз в ЕС нет народа-суверена, то нет в нем и политических партий1. Партии, образующие фракции Европарламента, в классическом демократическом смысле таковыми не являются, поскольку не имеют реального электората. Предвыборная борьба ведется на уровне национальных государств, так что люди выбирают не «европейские», а свои, национальные партии, причем в последние годы у депутатов, выдвигаемых этими партиями в Европарламент, хорошим тоном стало в ходе предвыборной борьбы обещать избирателям защитить их от «брюссельского Молоха».
Возможно ли конституирование европейского народа «сверху», путем общеевропейских договоров? Может ли демократическая конституция предшествовать своему суверену и, более того, -создавать его? «Договор о Конституции Европы», погубленный плебисцитами во Франции и Нидерландах, показал, что народы Европы такого единения не хотят. Юрген Хабермас - один из немногих, кто и после краха «конституирующего» проекта использует слово «конституция». Демократизация ЕС, которую он предлагает в своем нашумевшем эссе «О конституции Европы» (9), утопична. Однако, поскольку Ю. Хабермас, в силу своей активной общественной позиции, снова и снова артикулирует свои идеи в прессе, порождая полемику, следует остановиться на его видении роли Европарламента в Европе.
В вопросах организации Европы постнациональное мышление Ю. Хабермаса допускает сохранение национального. В его Европе есть и государства, и общеевропейские институты, ее граждане изъявляют свою политическую волю и на государственном, и на европейском уровнях. Правда, названия у этой Европы пока нет. Подобно многим современным европейским мыслителям, для ко-
1 Ст. 10-4 договора о ЕС говорит о «политических партиях», которые «на европейском уровне вносят свой вклад в формирование европейского сознания». По сути, им отводится роль посредников между ЕС и гражданами их государств.
торых «союзное государство Европы» - это слишком много, а «союз европейских государств» - слишком мало, Ю. Хабермас не может уложиться в рамки привычных понятий государства и права. Ту институциональную мечту, которая реализовалась бы, пойди Европа по проложенным им для нее идеальным рельсам, он называет «своеобразным образованием» (eigentümlicher Gestalt). Ядро этой гипотетической структуры - Европарламент, напрямую избираемый гражданами и по своей силе равный правительствам государств. Самим фактом своего существования и своей работы этот парламент, сформированный на партийной, а не на национальной основе, формирует единую Европу, ее идентичность, ее граждан, ее общественность. Чтобы создать такой парламент, нужен новый европейский договор, общеевропейская конституция, создающая граждан Европы1. Ю. Хабермас реалистичен и пессимистичен, когда описывает дефициты демократии в нынешнем ЕС, политика которого попала под власть рейтинговых агентств и рынков. Но он оптимист, поскольку, несмотря на эту ситуацию, верит в демократию и силу разума. Результат этой веры - цивилизационный проект, такой же разумный и такой же неосуществимый, как и многие политические утопии.
Считая Европарламент гарантом европейской демократии, Ю. Хабермас ревниво относится к любым попыткам уменьшить его влияние. Когда перед назначением председателя Еврокомиссии после выборов в Европарламент в мае 2014 г. среди глав государств и правительств в Евросовете начали высказываться сомнения в кандидатуре Жана-Клода Юнкера2, Хабермас выступил с публич-
1 Европа - лишь первый шаг на пути задуманного Ю. Хабермасом примирения демократии с капитализмом в масштабах всего мира. Его реалистическое с точки зрения разума и утопическое с точки зрения осуществления видение будущего миропорядка перекликается с известным трактатом Канта «К вечному миру». Ю. Хабермас не призывает к созданию мирового государства: его мир подобен его Европе - в нем есть государства, но есть и «всемирный парламент», состоящий из двух палат: в одну выбирают представителей государств, в другую - прямым голосованием - представителей мировой общественности, независимо от их национальной принадлежности.
2 По результатам выборов в Европарламент в мае 2014 г. на пост председателя Комиссии был выдвинут кандидат от ЕНП Жан-Клод Юнкер. Его канди-
ным заявлением в прессе. Если Евросовет откажется от кандидатуры, предложенной ему для утверждения парламентом, то Европа, по его словам, «будет поражена прямо в сердце» (10). Разумеется, данная позиция вызвала критические реакции (18).
Для преодоления дефицитов демократии необходим консенсус в понимании того, что именно представляет собой демократия в Евросоюзе, как реализовать ее в этой своеобразной структуре, каким образом она может быть расширена, где ее границы? Этот консенсус должны найти между собой институты ЕП и лидеры государств, он должен быть закреплен в договорах. В качестве примера истолкования положений нынешнего договора можно привести тот же спор ЕП и Евросовета о кандидатуре Юнкера. Каждая сторона считала себя блюстителем демократии. ЕП, заботясь об укреплении своего влияния в Европе и об участии граждан в выборах, в предвыборной агитации создал впечатление, что граждане, избирая ЕП, впервые в истории избирают и председателя Комиссии. На самом деле, предложив Евросовету кандидатуру Юнкера и одновременно поручив ему заняться подготовкой своих выборов, президиум Европарламента создал прецедент, договором не предусмотренный. Когда-то «страсбургское собрание» уже создало прецедент, назвав себя «парламентом», лидеры государств с этим согласились и, пусть и годы спустя, название было зафиксировано в договоре. Согласись они и с этим шагом, прецедент смог бы стать неписаной нормой и когда-нибудь мог быть зафиксирован в новом договоре. В таком случае Европарламент одним ударом не просто приобрел бы новые полномочия, но и изменил бы институционную идентичность ЕС в свою пользу: председателем Комиссии, мотора ЕС, смог бы быть только депутат ЕП, а статус депутата ЕП, как известно, несовместим с деятельностью в правительстве своей страны. Межгосударственной составляющей институционной архитектуры ЕС был бы нанесен удар. Евросоюз сделал бы шаг в сторону
датура была предложена Парламентом Евросовету как обязательная для утверждения, с тем чтобы ЕП позже ее избрал. А. Меркель в ответ указала на положение Лиссабонского договора (ст. 17), согласно которому Евросовет сам номинирует кандидата с учетом результатов прошедших выборов и предлагает его для избрания ЕП. Сомнения в кандидатуре Юнкера выражали лидеры Великобритании, Швеции и Венгрии.
парламентаризма, жизнь ЕС политизировалась бы примерно так же, как в любом национальном государстве, роль «европейских партий» автоматически повысилась бы.
Однако подобные планы встречают сопротивление лидеров государств. Не только А. Меркель указала Европарламенту его определенное договорами «место», Дэвид Кэмерон также выступил в те дни с решительной критикой, причем со своим видением демократии. После выборов «депутаты придумали новый процесс, согласно которому они и находят, и выбирают председателя Комиссии» (24), однако этот процесс противоречит ст. 17 Лиссабонского договора, ратифицированного национальными парламентами. Действительно, создается парадокс: стремясь к преодолению дефицита демократии, депутаты ЕП по принципу прецедента вводят в действие процедуры, изменяющие договор: для таких действий их демократической легитимации недостаточно, изменение договоров требует ратификации национальных парламентов.
Созданный прецедент Д. Кэмерон считает опасным: Евросо-вет потерял бы право предлагать свою кандидатуру, действующие члены правительств автоматически теряли бы право баллотироваться на пост председателя Комиссии, а неизбежная политизация Комиссии нарушила бы принцип ее нейтральности. Сторонники же политизации, напротив, считают, что выборы председателя Комиссии по результатам выборов в Европарламент спасут Комиссию от той нехватки демократической легитимации, которым она страдает, особенно в последнее время: в ходе преодоления еврокризиса лидеры государств на пару с ЕЦБ, во-первых, принимая оперативные решения, отодвинули Комиссию на задний план, а во-вторых, наделили ее одновременно полномочиями, позволяющими более действенно контролировать государства в тех аспектах, которые касались мер по преодолению кризиса еврозоны. Однако такая демократическая легитимация одновременно изменила бы саму суть Комиссии как надпартийного и нейтрального института, отражающего соотношение сил в ЕС. Сомнительно, например, что «левые» правительства стали бы безоговорочно повиноваться указаниям «правой» Комиссии.
Таким образом, стремление преодолеть дефицит демократии разбивается пока что о разные понимания демократии. Европар-ламент, предлагая после выборов 2014 г. Евросовету кандидатуру 158
Ж.-К. Юнкера, предпринял попытку усилить парламентарную составляющую ЕС путем создания прецедента. Однако тот факт, что лидеры государств в итоге согласились с этой кандидатурой (26 государств «за» и 2 «против») и предложили ее Европарламенту для выборов, вовсе не означает их согласия с этим прецедентом, что и было выражено ими со всей отчетливостью. С их точки зрения, все их действия в ЕС демократически легитимированы избирателями их государств, и именно государства по-прежнему остаются главными двигателями и гарантами интеграционных процессов.
Заключение
Говоря о роли международных институтов в демократизации тех или иных стран или регионов мира, исследуя демократизатор-ские миссии, дискутируя о методах, используемых этими институтами для поддержки демократических процессов, исследователи «по умолчанию» подразумевают, что сами-то эти институты с демократической точки зрения безупречны. Иначе и быть не может.
В прошлом ЕС демократизировал свое окружение одним фактом своего существования: он был экономически привлекателен, в него хотелось вступить, а для этого желающим странам нужно было выполнить необходимые требования, преобразовать свои институты по образцу европейских демократий, реформировать свои экономики. Это была пассивная демократизация. Однако по окончании эпохи конфронтации блоков Евросоюз, изменяя свои институты, расширяясь, одновременно вступил в мировой политический процесс в качестве его субъекта и занялся активной демократизацией интересных для себя стран. Свою роль субъекта демократизации он осуществлял как в составе международных миротворческих миссий, так и самостоятельно, располагая для этого как собственным аппаратом, так и привлекая неправительственные организации. И при всем этом сам он критериям демократии не отвечал. Будь он страной и захоти он вступить в ЕС, его не приняли бы в силу недостаточной внутренней демократичности.
Дефициты внутренней демократии в ЕС преодолеть сложно, поскольку между его институтами, между его политиками, европейскими элитами и государственными лидерами до сих пор нет
единства в вопросе о том, какая демократия нужна ЕС. Кому-то хватает той опосредованной демократической легитимности, которой располагают лидеры держав. Кто-то выступает за парламента-ризацию ЕС и постепенно пытается ее продвинуть, как это случилось после выборов в ЕП в мае-июне 2014 г. Среди этих споров по ходу преодоления еврокризиса создаются институты, практически лишенные демократической легитимности, такие как «Тройка», и, получая мощные компетенции, функционируют.
ЕС формируется как некая гибридная, многоуровневая структура, стремящаяся, с оглядкой на национальных избирателей и на окружающий мир, последовательно преодолевать внутренние дефициты демократии.
Так, Лиссабонский договор усилил роль национальных парламентов, предписав институтам ЕС порядок их информирования и определив, как они могут участвовать в изменениях договоров ЕС. Национальные парламенты получили, например, право проверять законопроекты Комиссии на их соответствие принципу суб-сидиарности, и, если против законопроекта будет подано больше половины голосов национальных парламентов, Совет и Европар-ламент смогут снять законопроект с обсуждения еще до первого чтения. Было введено право граждан на общеевропейскую гражданскую инициативу, согласно которому миллион граждан ЕС могут потребовать принять к рассмотрению новый законопроект по важной для них теме1.
Однако гарантом демократии в ЕС по-прежнему остается Ев-ропарламент. Так считает он сам (укрепляя свою значимость как при заключении договоров, так и тихими шагами, в отдельных договоренностях, - или даже на пути прецедентов), так считают его сторонники (как Ю. Хабермас) и лидеры мировой общественности,
1 Примеры уже есть. Например, в 2013 г. стартовала общеевропейская гражданская инициатива «Право на воду» (Right2 water), сторонники которой требуют запретить приватизацию водопользования в Евросоюзе (6), ряд других инициатив, сторонники которых, организуя регистрацию инициатив в Комиссии, собирают подписи. В 2014-2015 гг. начала раскручиваться инициатива против соглашения о свободной торговле с США и ратификации уже подписанных соглашений с Канадой, собравшая требуемый миллион голосов уже в сентябре 2014 г. и продолжающая расширяться (22). 160
как, например, глава Римско-католической церкви, возложивший на Европарламент ответственность за жизнь демократии и за «живую душу» Европы. Парламент объединяет депутатов, срастается воедино: анализ голосований показывает, что образование коалиций во фракциях проходит по идеологическим, а не по национальным принципам.
Однако «парламентаризации Европы» не состоится: лидеры государств не готовы уступать свои компетенции, многие из лидеров по-прежнему считают основными двигателями европейской интеграции именно межгосударственные институты, а не ЕП. Поэтому Евросоюз при благоприятных условиях будет и дальше развиваться в этом своем структурном противоречии, пытаясь примирить непримиримое и синтезировать из соперничества своих институтов некое новое качество демократии для структур, уже не являющихся межгосударственным союзом, но в то же время не желающих становиться союзным государством.
Насколько это отразится на его внешнеполитической деятельности в вопросах поддержки демократии, покажет время.
Список литературы
1. Бодуэн К. Развитие прав человека и истощение демократии в Европе // Institut de la démocratie et de la coopération (IDC). - 2014. - 3 марта. - Режим доступа: http://www.idc-europe.org/ru/-Развитие-прав-человека-и-истощение-демократии-в-Европе- (Дата обращения - 15.02.2015).
2. Погорельская С. В. Конституция versus демократия? (Некоторые аспекты «Конституции» Евросоюза) // Мировая экономика и международные отношения. - М., 2005. - № 7. - С. 54-63.
3. Стрелков А.А. «Демократический дефицит» после Лиссабонского договора // Перспективы. Сетевое издание Центра исследований и аналитики Фонда исторической перспективы. - 2010. - 09 апреля. - Режим доступа: http: / / www.perspektivy.info/srez/ val/ demokraticheskij_deficit_ posle_lissabonskogo_dogovora_2010-04-09.htm (Дата обращения -15.02.2015).
4. Besuch des Heiligen Vaters beim Europaparlament und beim Europarat: Ansprache des Heiligen Vaters an das Europaparlament // Libreria Editrice Vaticana. - Straßburg, 2014. - 25. November. - Mode of access: http: //w2.vatican.va/content/francesco/de/ speeches/2014/november/do
cuments/papa-francesco_20141125_strasburgo-parlamento-europeo.html (Дата обращения - 15.02.2015).
5. Bogdandy A. von. Die europäische Option. - Baden-Baden: Nomos, 1994. -340 S.
6. Die erste EU-weite Bürgerinitiative Right2 water erreicht eine Million Unterschriften / / Europe direct. Europäisches Informationszentrum Jean Monnet Berlin. - Mode of access: http://www.eu-infozentrum-berlin. de / aktuelles / die-erste-eu-weite-buergerinitiative-right2water-erreicht-eine-million-unterschriften (Дата обращения - 15.02.2015).
7. Endgültiges Urteil: Karlsruhe verwirft Klagen gegen Euro-Rettungsschirm // Spiegel Online. - 2014. - 18. März. - Mode of access: http:/ /www.spiegel. de/wirtschaft/ soziales/euro-rettungsschirm-verfassungsgericht-stellt-neue-bedingungen-a-959295.html (Дата обращения - 15.02.2015).
8. Geschichte eines einzigartigen Parlaments / / Europäisches Parlament. Informationsbüro in Deutschland. - Mode of access: http://www.europarl. de/de/europa_und_sie/das_ep/vorstellung.html (Дата обращения -15.02.2015).
9. Habermas J. Ein Essay zur Verfassung Europas. - Berlin: Suhrkamp, 2011. -145 S.
10. Habermas J. Europa wird direkt ins Herz getroffen // Frankfurter Allgemeine Zeitung. Feuilleton. - Fr.a.M., 2014. - 30. Mai. - Mode of access: http://www.faz.net/ aktuell/feuilleton/juergen-habermas-im-gespraech-europa-wird-direkt-ins-herz-getroffen-12963798.html (Дата обращения -15.02.2015).
11. Interview mit Kommissionschef Barroso: «Europa hat die Krise nicht verursacht» // Europäisches Parlament. Aktuelles. - Straßburg, 2014. - 21. Oktober. - REF. 20141017 STO74415. - Mode of access: http://www. euro parl.europa.eu/ news/de/news-room/content/20141017STO74415/html/ Interview-mit-Kommissionschef-Barroso-Europa-hat-die-Krise-nicht-verursacht (Дата обращения - 15.02.2015).
12. Isensee J. Europäische Nation? Die Grenzen der politischen Einheitsbildung Europas / / Die Verfassung Europas: Perspektiven des Integrationsprojekts / F. Decker, M. Höreth (Hrsg.). - Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2009. - S. 254-280.
13. Kirchhof P. Demokratie in Europa / / Frankfurter Allgemeine Zeitung. -Fr.a.M., 2009. - 4. Juli. - S. 2.
14. Kissler V. Vertrag von Lissabon: Wie steht es um das Demokratiedefizit der Europäischen Union? / / Die Euros. - 2007. - 13 décembre. - Mode of access: http://www.dieeuros.eu/1086-VERTRAG-VON-LISSABON-Wie, 1089.html (Дата обращения - 15.02.2015).
15. Konsolidierte Fassungen des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union / / Amtsblatt der Europäischen Union. - Luxemburg, 2008. - 9. Mai. - 388 S. - Mode of access: http://db.eurocrim.org/db/de/doc/1000.pdf (Дата обращения -15.02.2015).
16. Marx K. Der achtzehnte Brumaire des Louis Bonaparte. Kapitel VII / / Marxists' Internet Archive. - Mode of access: http://www.marxists. org/deutsch/archiv/marx-engels/1852/brumaire/kapitel7.htm (Дата обращения - 15.02.2015).
17. Mitglieder je Mitgliedstaat und Fraktion / / Europäisches Parlament. Abgeordnete. - Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/meps/ de/crosstable.html (Дата обращения - 15.02.2015).
18. Mussler W. Europas Herz schlägt anderswo // Frankfurter Allgemeine Zeitung. Wirtschaft. - Fr.a.M., 2014. - 02. Juni. - Mode of access: http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/europawahl-wa rum-habermas-mit-seiner-analyse-irrt-12967323.html (Дата обращения -15.02.2015).
19. Pop V. Parliament chief criticises «Frankenstein Europe» / / Euobserve. -Berlin. - 2013. - 5 March. - Mode of access: https://euobserver.com/ political/119284 (Дата обращения - 15.02.2015).
20. Rahmenvereinbarung der Zusammenarbeit zwischen Kommission und Parlament // Europäisches Parlament. Pressemitteilung. - 2010. - 09. Februar. - Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc. do?pubRef=-//EP//TEXT+IM-PRESS+20100208IPR68605+0+D0C+XML+ V0//DE (Дата обращения - 15.02.2015).
21. Schwerpunkte der Plenarsitzung / / Europäisches Parlament. Aktuelles. -Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/news/de/news-room/ plenary/ (Дата обращения - 15.02.2015).
22. Selbstorganisierte Europäische Bürgerinitiative gegen TTIP und CETA // Omnibus. - Mode of access: https://www.omnibus.org/stop_ttip.html (Дата обращения - 15.02.2015).
23. Wiesner C. Aber! // The European. - Brüssel, 2014. - 4. Februar. - Mode of access: http: / / de. theeuropean. eu/claudia-wiesner/7883-troika-demokratie defizit-bei-der-euro-rettung (Дата обращения - 15.02.2015).
24. Wittman J. Mittelbayerische Zeitung: Es geht um Europa. Hinter Camerons Attacken auf Juncker steckt mehr als billige Polemik. Die EU sollte dem Briten zuhören / / Focus Online. - 2014. - 13. Juni. - Mode of access: http://www.focus.de/finanzen/ diverses/presseschau-mittelbayerische-zeitung-es-geht-um-europa-hinter-camerons-attacken-auf-juncker-steckt-mehr-als-bil lige-polemik-die-eu-sollte-dem-briten-zuhoeren-von-jochen-wittmann_id_ 3920394. html (Дата обращения - 15.02.2015).
