CC BY
416гами этой полиции производственной безопасности. Но, по вступившему в действие Федеральному закону «О техническом регулировании», этот институт надзорного права подвергнут существенному ограничению, если не сказать упразднению. Для вхождения России в качестве активного субъекта в европейское экономическое пространство ей предстоит реформирование своего законодательства в соответствии с принципами европейского права промышленной безопасности и предотвращения чрезвычайных ситуаций, а следовательно, развитие таких полицейских сил и расширение их юрисдикционных полномочий.
Представляется также, что основу для защиты права гражданской безопасности посредством ограничения техногенных рисков и предупреждения чрезвычайных ситуаций может составить использование европейского опыта позитивной судебной практики объективного вменения гражданской ответственности1 и последующей полной компенсации материального и морального ущерба, для чего в России имеются юридические основания в Гражданском кодексе Российской Федерации - ст. 1079 «Ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих»; ст. 1100, 1101, регулирующие вопросы компенсации морального вреда, причиняемого источником повышенной опасности, а также ст. 1065 «Предупреждение причинения вреда», устанавливающая, что «опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность».
Е.В. ГРИЦЕНКО ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ
Анализ современных основ организации местного самоуправления в Российской Федерации вряд ли может быть полным без уяснения роли признанных Россией международных правил и норм в этой области, их места в правовой системе страны и осо-
1 Absolute liability, т.е. ответственности, наступающей независимо от наличия вины за причиненный ущерб.
бенностей влияния на развитие российского законодательства и правоприменительной практики. В условиях расширения и углубления процесса интеграции данный аспект исследования направлений и тенденций российской реформы системы публичной власти и местного самоуправления приобретает все большую актуальность.
Для государств-членов Совета Европы, к числу которых относится и Российская Федерация, важнейшим документом, закрепляющим международно-правовые стандарты организации публичной власти на местах, является Европейская хартия местного само-управления1 (далее - Хартия). В Совете Европы (СЕ), основанном в 1949 г. в целях защиты прав человека, демократии и правовой государственности, никогда не подвергался сомнению тот факт, что демократия в Европе может состояться только в том случае, если она успешно функционирует на всех уровнях власти, включая муниципальный. Хартия была подписана первыми 11 европейскими государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в силу 1 сентября 1988 г. после соблюдения установленного самой Хартией условия: «Вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев с даты ратификации четырьмя государствами-членами Совета Европы» (ст. 15)2.
В Хартии получили закрепление основные принципы демократической концепции местного самоуправления, выдвинутые еще в 1947 г. Адольфом Гассером в его труде «Свобода общин как спасение Европы», в котором «всеохватывающая муниципальная свобода» рассматривалась как «неотъемлемая предпосылка любого политического, социального, морального оздоровления Европы»3. По справедливому замечанию Ф.-Л. Кнемейера, основное значение Хартии заключалось в том, что «впервые на территории Европы были определены предпосылки существования и содержание местного самоуправления как гражданского управления, а также основы взаимоотношений государства и коммун»4.
1 Собрание договоров Совета Европы (СДСЕ). № 122. - Mode of access: http:// www. conventions.coe.int
2 Первыми государствами - членами Совета Европы, ратифицировавшими Хартию, явились: Австрия, Германия, Дания, Кипр, Лихтенштейн, Люксембург.
3 Gasser A Gemeindefreiheit als Rettung Europas // Von der freien Gemeinde zum fiideralistischen Europa. - B., 1983.
4 Knemeyer F.-L. Die Eurc^ische Charta der kommunalen Selbstverwaltung. -B., 1988. - S. 997.
Среди демократических принципов и гарантий местного самоуправления, провозглашенных в Хартии, в первую очередь необходимо отметить следующие:
- обязательность признания государством-участником принципа местного самоуправления во внутреннем законода-тельстве и по возможности в конституции (ст. 2);
- гарантия существования местных сообществ (местных властей, муниципальных территориальных корпораций, коммун)1 как одной из основ любого демократического государственного строя (Преамбула);
- определение местного самоуправления как коллективного права и действительной способности местных сообществ (муниципальных территориальных корпораций, коммун) регулировать и управлять в рамках законов существенной частью публичных дел под собственную ответственность и в интересах населения (п. 1 ст. 3);
1 В российской литературе уже обращалось внимание на различную интерпретацию отдельных понятий, содержащихся в официальном тексте Хартии, при его переводе с английского и французского языков на языки стран - членов СЕ (в частности, на русский язык). (Подробнее см.: Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. - Иркутск, 2001. - С. 289.) Это касается, прежде всего, понятия «local authorities» (англ. - местные власти) и «collectivités locales» (местные коллективы, местные сообщества). В немецком тексте Хартии данные понятия соответственно интерпретируются как «kommunale Gebietskörperschaften» (муниципальные территориальные корпорации). В тексте же Хартии на русском языке вместо указанных понятий употребляется понятие «органы местного самоуправления», которое, однако, несколько искажает восприятие важнейших принципов организации местного самоуправления. Поэтому более адекватным представляется употребление в русском переводе Хартии понятий «местные сообщества» или «муниципальные образования». Подобная трактовка положений ст. 3 Хартии встречается и в российской судебной практике. Так, например, Уставный суд Санкт-Петербурга в абз. 1 п. 2 мотивировочной части Постановления от 5 апреля 2002 г. № 22-П по делу о проверке соответствия положений абз. 1 п. 6 ст. 16 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» Уставу Санкт-Петербурга отметил: «Согласно ч. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ (выделено мной. - Е.Г.) контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел» // Санкт-Петербургские ведомости. - СПб., 2002. - 20 апр.).
- сочетание прямой и представительной демократии на местном уровне: обязательное наличие сформированных на основе свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов советов или собраний, которые принимают важнейшие решения и могут иметь также ответственные перед ними исполнительные органы; допустимость обращения в целях принятия указанных решений к собраниям граждан, референдуму и другим формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления в соответствии с законом (преамбула, п. 2 ст. 3);
- принципы определения круга муниципальных задач (сами задачи должны определяться в конституциях и законах государств-участников): установление принципа субсидиарности и принципа приближенности власти к населению при распределении компетенции между различными уровнями власти - право местных сообществ (муниципальных территориальных корпораций, коммун) решать в рамках законов все задачи, которые не исключены из их компетенции и не отнесены к ведению других органов (таким образом, наиболее близкий к гражданам уровень власти имеет приоритет при распределении властных полномочий, все другие органы действуют «субсидиарно», если задача им непосредственно передана с учетом ее объема и характера, а также исходя из требований эффективности управления и экономии средств) (п. 1-3 ст. 4);
- принципы передачи (делегирования) полномочий местным сообществам (муниципальным территориальным корпорациям, коммунам): принцип полноты передаваемых полномочий; принцип свободы адаптации передаваемых полномочий (самостоятельность в определении порядка их осуществления с учетом местных условий) (п. 4 и 5 ст. 4);
- обеспечение по возможности права местных сообществ (муниципальных территориальных корпораций, коммун) высказывать мнение по непосредственно затрагивающим их интересы вопросам в процессе принятия решений и планов (п. 6 ст. 4);
- установление обязанности предварительного заслушивания мнения местных сообществ (муниципальных территориальных корпораций, коммун) при изменении их границ (ст. 5);
- предоставление права местным сообществам (муниципальным территориальным корпорациям, коммунам) самостоятельно определять их внутренние административные структуры с учетом местных потребностей и задач обеспечения эффективности управления; установление принципов работы с персоналом органов ме-204
стного самоуправления (установление пределов прав коммун в сфере внутренней организации и работы с персоналом) (ст. 6);
- установление общих принципов правового статуса избранных представителей (свободный мандат; материальные и социальные гарантии в связи с осуществлением мандата) (ст. 7);
- закрепление принципов административного надзора за деятельностью муниципальных территориальных корпораций и их органов: использование по общему правилу лишь средств правового надзора (обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов), допущение целевого надзора (за целесообразностью) только в связи с реализацией переданных полномочий; установление принципа соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью защищаемых им интересов (ст. 8);
- определение основ муниципальной финансовой системы: право на достаточные собственные средства, обеспечиваемое в рамках национальной экономической политики; принцип соответствия финансовых средств муниципальных территориальных корпораций объему возложенных на них полномочий; наличие в рамках собственных финансовых средств коммун местных налогов и сборов, в отношении которых муниципальные корпорации имеют право установления ставок в порядке, предусмотренном законом; принцип гибкости и разнообразия финансовых систем местного самоуправления; принцип защиты финансово слабых коммун путем введения процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер (ст. 9)1;
- закрепление права муниципальных корпораций на объединение и сотрудничество как в национальном, так и в супранацио-нальном масштабе (ст. 10);
- установление гарантии судебной защиты права муниципальных территориальных корпораций на местное самоуправление (ст. 11).
Процесс создания и утверждения Хартии как европейского стандарта местного самоуправления был связан с преодолением
1 Имея в виду особое значение финансовых гарантий местного самоуправления, Отто Майер высказывал предложение разработать отдельный документ по этому вопросу - «Европейскую хартию коммунальных и региональных финансов». (Подробнее об этом см.: Knemeyer F.-L. Die Europдische Charta der kommunalen Selbstverwaltung. - B., 1988. - S. 1001.)
целого ряда противоречий и трудностей, которые отчасти объясняются самой природой Совета Европы и его актов. СЕ (в лице своих уставных органов, прежде всего Комитета министров), в отличие от Европейского союза, не имеет права издавать постановления и директивы, обязательные для исполнения государствами-членами, а ограничивается принятием рекомен-даций и резолюций либо инициирует путем одобрения текста процесс подписания и ратификации договоров (конвенций и соглашений). Последние же вступают в силу только после их ратификации (одобрения, утверждения) государствами - членами СЕ.
Инициативу принятия декларации о принципах местного самоуправления выразили совместно Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) и Постоянная конференция местных и региональных властей Европы, предшественница Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ)1. Названными органами были представлены предложения к Резолюции 64 (1968) и Рекомендации 615 (1970). Однако в то время Комитет министров не поддержал данную идею, ссылаясь на невозможность выработки признаваемых всеми общих принципов муниципальной автономии вследствие значительных различий, существующих в конституционно-правовой, административной и муниципальной организации государств. Лишь 15 лет спустя удалось совершить прорыв в этом направлении.
В то же время, несмотря на обязательный характер положений Хартии для ратифицировавших ее государств - членов СЕ, защита положений этого документа организуется по «мягкому варианту», в отличие от Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950). Исполнение последней гарантируется деятельностью Европейского суда по правам человека и возможностью осуждения государства-участника. За соблюдением же положений Хартии призван наблюдать КМРВЕ с использованием присущих ему политических, а не юрисдикционных механизмов контроля.
1 Постоянная конференция местных и региональных властей Европы была создана по инициативе ПАСЕ в 1957 г. в целях представительства в Совете Европы прав регионов и коммун государств-членов. В 1994 г. преобразована в консультативный двухпалатный орган - Конгресс местных и региональных властей Европы. 206
Конгресс местных и региональных властей Европы, будучи форумом избранных представителей местных и региональных органов государств - членов СЕ1, разрабатывает в соответствии с Уставной резолюцией 1 (2000)2 рекомендации и резолюции по вопросам своего вйдения (прежде всего по вопросам, связанным с развитием местной и региональной демократии). Рекомендации и резолюции Конгресса являются формой политического контроля (мониторинга) за осуществлением Хартии местного самоуправления. Контроль обеспечивают органы Конгресса при содействии Группы независимых экспертов. Согласно Уставной резолюции 1 (2000), КМРВЕ получил право создавать отраслевые комитеты, включая Институциональный комитет, к компетенции которого, в частности, и относится мониторинг Хартии. Он осуществляется различными способами: путем подготовки страноведческих докладов о состоянии дел в сфере региональной и муниципальной политики в государствах - членах СЕ и государствах, подавших заявки на вступление в Совет Европы; путем составления общих (генеральных) докладов о применении ряда статей Хартии; путем рассмотрения жалоб, поступающих непосредственно от местных органов власти о нарушении государственными органами в их стране положений Хартии3. На основе этих материалов осуществляется подготовка проектов рекомендаций и резолюций. КМРВЕ рассматривает сложившуюся процедуру контроля за осуществлением Хартии не как систему правовых санкций, а как «механизм политического стимулирования, при котором сохраняется уважение к самым разнообразным моделям и практике местного самоуправления в различных европейских государствах», а также как удобный компромисс в том, что касается соблюдения международного договора с учетом внутреннего устройства каждого государства4.
1 По данным сайта Совета Европы, на начало января 2005 г. в Ассамблею Конгресса входят 315 постоянных членов и 315 их заместителей - избранных представителей местных и региональных органов из 46 государств - членов СЕ. -Mode of access: http://www.coe.int. Российская делегация представлена в КМРВЕ 18 постоянными членами и, соответственно, 18 их заместителями.
2 Текст Уставной резолюции см.: http://www.coe.int
3 О способах мониторинга Хартии подробнее см.:п. 6 Рекомендации 79 (2000) «О соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям - проверка принципа субсидиарности на практике». - Mode of access: http://www.coe.int
4 Пункт 3 и п. 5 Рекомендации 79 (2000).
Кроме того, гибкость регулирования в Хартии достигается и за счет того, что государство-участник имеет возможность выбрать из общего числа предлагаемых в ней принципов организации местного самоуправления те из них, которые оно обязуется соблюдать: это должны быть, по меньшей мере, 20 (из 30) пунктов части I Хартии, причем не менее десяти из них должны быть из числа тех принципов, которые указаны в ст. 12 Хартии и составляют ее «ядро». За каждым государством-участником также сохраняется право в любое время уведомить генерального секретаря о том, что государство обязуется соблюдать любой другой пункт Хартии, который им еще не был принят (п. 3 ст. 12 Хартии).
Наконец, положения Хартии сформулированы таким образом, что не позволяют рассматривать их как требования построения муниципальной власти во всех государствах-участниках по единому образцу. Речь идет лишь о гармонизации демократических стандартов местного самоуправления с учетом уважительного отношения к национальному своеобразию каждого государства. Таким образом, неизбежна адаптация во внутреннем законодательстве государств-участников тех принципов, которые определены в Хартии. Это касается, в частности, вопроса о соотношении государства и местного самоуправления, порядка установления компетенции территориальных корпораций, меры их свободы в определении внутренних управленческих структур, механизмов правовой защиты местного самоуправления.
Однако, несмотря на гибкость правового регулирования, восприятие Хартии в западноевропейских странах проходило далеко не однозначно. Об этом свидетельствует и тот факт, что по состоянию на май 2005 г. Хартию местного самоуправления ратифицировало 41 государство из 46 членов Совета Европы. Причем среди подписавших, но не ратифицировавших Хартию государств пока остается Франция1. Иначе обстоит дело с государствами, вступающими в Совет Европы. В отношении кандидатов в члены СЕ действует правило: они должны взять на себя обязательства («commitments») по включению в свои правовые системы важнейших принципов Совета Европы, к числу которых с 1995 г. относятся также
1 Причем Франция подписала Хартию в числе первых 11 государств еще 15 октября 1985 г. Информацию о подписании, ратификации и вступлении в силу Хартии местного самоуправления в государствах - членах СЕ см. на сайте Совета Европы: http://conventions.coe.int/treaty/Commun. 208
подписание и ратификация Европейской хартии местного самоуправления. Контроль за выполнением этих обязательств осуществляет ПАСЕ, опираясь в том числе на доклады-отчеты Конгресса о состоянии дел в сфере муниципальной и региональной политики в государствах, вступающих в Совет Европы.
Принципы организации местного самоуправления, закрепленные в Конституции России, в целом согласуются с положениями Европейской хартии. В русле требования Хартии о признании местного самоуправления в национальном законодательстве и по возможности в конституции государства (ст. 2) находятся провозглашение местного самоуправления как основы конституционного строя, его признание и гарантированность в Российской Федерации (ст.12 Конституции Российской Федерации).
Конституционные нормы о местном самоуправлении распределены главным образом по трем главам: «Основы конституционного строя» (гл. 1); «Права и свободы человека и гражданина» (гл. 2); «Местное самоуправление» (гл. 8). При этом, как и в Хартии местного самоуправления, в Конституции Российской Федерации подчеркивается многоаспектность данного явления. Во-первых, местное самоуправление рассматривается в качестве основы конституционного строя (ст. 12 гл. 1) и формы народовластия (ст. 3, 130), что полностью соответствует содержащемуся в преамбуле Хартии положению о коммунах (муниципальных корпорациях) как одной из главных основ любого демократического строя.
В конституционном признании местного самоуправления получает развитие идея, которая нашла свое отражение и в Хартии, о том, что государство не учреждает местное самоуправление, а видит в нем некий самостоятельный социальный институт, форму самоорганизации населения в городских и сельских поселениях, на иных территориях для самостоятельного решения вопросов местного значения. Не случайно поэтому местное самоуправление рассматривается в первую очередь как институт гражданского обще-ства1. Будучи разновидностью самоорганизации населения, местное самоуправление предполагает различные формы гражданской активности по решению вопросов местного значения. Как в Хартии, так и в Конституции Российской Федерации речь идет не
1 Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. Четвернин В .А. - М., 1997. - С. 97.
только о деятельности выборных и других органов местного самоуправления, но и об осуществлении местного самоуправления непосредственно гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления1.
Созвучно положениям Хартии (п. 2 ст. 3) конституционное представление о местном самоуправлении как о праве граждан и населения (ст. 130, 133). Вместе с тем нельзя не заметить особенностей российского подхода по сравнению с Хартией: если в последней речь идет о праве и действительной способности коммуны (муниципальной корпорации, местного коллектива) как территориально организованного сообщества, то Конституция Российской Федерации признает в качестве субъекта местного самоуправления и отдельного гражданина, и население городских и сельских поселений, иных территорий.
Кроме того, как в Хартии, так и в Конституции Российской Федерации общественным характером природа местного самоуправления не исчерпывается, оно признается низовым (наиболее приближенным к населению) самостоятельным уровнем (видом) публичной власти (управления). Так, местное самоуправление характеризуется наличием собственных полномочий в рамках законов (п. 1 ст. 3, ст. 4 Хартии; ст. 12 Конституции РФ), наличием властных органов, формируемых населением прежде всего непосредственно путем выборов (преамбула, п. 2 ст. 3 Хартии; ч. 2 ст. 3, ст. 18, ст. 132 Конституции РФ), территориальной основы, которая может быть изменена только с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 5 Хартии; ч. 2 ст. 131 Конституции РФ), и собственных финансовых ресурсов (ст. 9 Хартии; ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Соответственно, местное самоуправление как вид публичной власти (по определению Конституционного суда Российской Федерации, «муниципальная власть»2) не может быть упразднено по воле населения, и граждане не вправе отказаться от осуществления местного самоуправления. Его обязательность как публично-властного института подтверждается и тем, что местное
1 См.: Преамбула, п. 2 ст. 3 Хартии; ч. 2 ст. 130 Конституции РФ.
2 См., напр.: п. 7 абз. 3 Постановления Конституционного суда РФ № 1-П от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. -М.,1997. - № 5. - Ст. 708.
самоуправление рассматривается в российской Конституции одновременно с точки зрения гарантий прав человека и гражданина, как способ «обеспечения их непосредственного действия» (ст. 18).
Таким образом, согласно российской концепции местное самоуправление имеет двоякую природу - публично-властную и общественную. Это в свою очередь предопределяет, во-первых, его включенность в систему публичных властеотношений, а, во-вторых, самостоятельность, обособленность от государственной власти. В то же время самостоятельность не может быть абсолютной. Соответственно в ст. 12 Конституции РФ речь идет о самостоятельности местного самоуправления «в пределах своих полномочий» и лишь об его организационной обособленности: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Вместе с тем определение собственных властных полномочий местного самоуправления в Хартии и в Конституции Российской Федерации отличаются. Хартия устанавливает сферу компетенции муниципальных корпораций по остаточному принципу - в соответствии с принципом субсидиарности (значительная часть публичных дел, не исключенная из сферы компетенции органов местного самоуправления и не находящаяся в ведении какого-либо другого органа власти) (п. 1 ст. 3, ст. 4). Конституция РФ указывает на вопросы местного значения, в пределах которых органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют свои полномочия (ч. 1 ст. 132, ст. 12).
Кроме того, российская Конституция особым образом (более радикально, чем Хартия) трактует организационную самостоятельность местного самоуправления: речь идет о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12). В то же время, будучи разновидностью публичной власти, местное самоуправление связано с государственной властью. Во-первых, эта связь проявляется в функциональной зависимости государственной власти и местного самоуправления: установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а следовательно, является предметом регулирования как федеральных законов, так и законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); реализация вопросов местного значения происходит в русле государственных задач и основных
направлений общегосударственной политики, проводимой соответственно в экономической, социальной, экологической и иных сферах; органы местного самоуправления наделяются законом отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ). Во-вторых, государство обязано гарантировать самостоятельность и жизнеспособность местного самоуправления (ст. 12, 133 Конституции РФ). В-третьих, оно осуществляет контроль за законностью действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления (ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Указанные направления и формы взаимодействия государства и коммун (муниципальных корпораций) находят закрепление и в положениях Хартии1.
Проведенный выше сопоставительный анализ основных принципов организации местного самоуправления, содержащихся в Европейской хартии и в российской Конституции, позволяет констатировать их согласованность по важнейшим позициям. В то же время судить о реализации положений Хартии в Российской Федерации невозможно без учета положений внутреннего законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении и практики его применения.
Речь идет, прежде всего, о воплощении демократических принципов местного самоуправления в базовом Федеральном законе от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, действие которого уже распространяется на отношения, возникшие в результате реализации задач переходного периода в субъектах Российской Федерации. Кроме того, существенное значение для реализации международных стандартов местного самоуправления имеет реформа бюджетной и налоговой системы в Российской Федерации, нашедшая отражение в изменениях Бюджетного кодекса Рос-
1 Имеются в виду прежде всего содержащиеся в Хартии нормы об ограничении местного самоуправления рамками законов, о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий, о государственных гарантиях местного самоуправления, об административном контроле и надзоре за местным самоуправлением.
2 Российская газ. - М., 2003. - 8 окт.
сийской Федерации1 и налогового законодательства Российской Федерации2, произведенных в 2004 г.
В проекте Рекомендации Конгресса местных и региональных властей Европы, принятом его Институциональным комитетом 23 апреля 2004 г. и посвященном местной и региональной демократии в Российской Федерации3, в целом позитивно оценивается проводимая в России реформа местного самоуправления как новый шаг в направлении реализации принципов Хартии. В связи с этим представляется важным рассмотреть некоторые из ключевых направлений реформы, получившие концентрированное выражение в названных выше законах, с точки зрения воплощения в них идей Европейской хартии местного самоуправления.
1. Развитие общественных и демократических начал в местном самоуправлении. В русле общих европейских демократических стандартов находятся основные идеи реформы, нашедшие отражение в новом Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., связанные с развитием начал местной демократии в соответствии с природой местного самоуправления как формы народовластия. Это выражается, в частности, в приближении местного самоуправления как уровня публичной власти к населению путем наделения статусом муниципального образования всех городов, поселков, а также сельских населенных пунктов либо их объединений в соответствии с установленными непосредственно в Федеральном законе критериями численности населения, размера территории, доступности центра поселения (ст. 11).
Дальнейшее развитие получают формы прямой демократии на местном уровне (гл. 5): наряду с уже известными Федеральному закону от 28 августа 1995 г.4 «Об общих принципах организации местного самоуправления» формами (местный референдум, муни-
1 Федеральный закон от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // Собрание законодательства Российской Федерации. - М., 2004. -№ 34. -Ст. 3535.
2 Федеральный закон от 29 июля 2004 г. «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» / Рос. газ. - М., 2004. - 3 авг.
3 Текст проекта Рекомендации см.: http://www.coe.int/cplre
4 Собрание законодательства Российской Федерации. - М., 1995. - № 35. -Ст. 3506.
ципальные выборы, отзыв выборного лица местного самоуправления, сход граждан, территориальное общественное самоуправление, собрание граждан, правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления), новый Федеральный закон называет и регламентирует публичные слушания, конференцию (собрание делегатов), опрос граждан, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований.
Кроме того, в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается демократическая процедура определения структуры органов местного самоуправления при образовании нового муниципального образования или в случае преобразования существующего (решение принимается на местном референдуме, сходе граждан либо представительным органом местного самоуправления) (ч. 5, 6 ст. 34). В новом Федеральном законе о местном самоуправлении закрепляются также дополнительные гарантии «прозрачности» местной власти: проект местного бюджета, решение о его утверждении, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета, о численности муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат обнародованию (ч. 6 ст. 52); по проекту устава муниципального образования, проекту местного бюджета и отчета о его исполнении, проектам планов и программ развития муниципального образования в обязательном порядке проводятся публичные слушания (ч. 3 ст. 28).
Согласно концепции нового Федерального закона о местном самоуправлении, подлежат усилению позиции представительного органа в системе органов местного самоуправления: устанавливается принцип производности органов и должностных лиц местного самоуправления от населения или представительного органа (ч. 2 ст. 35; п. 1 ч. 2, ч. 5 ст. 36; ч. 3, 5, 6 ст. 37); провозглашается недопустимость совмещения функций главы администрации и председателя представительного органа1 (п. 4 ч. 2 ст. 36); развиваются контрольные полномочия представительного органа - контроль за исполнением органами местного самоуправления и долж-
1 Это ограничение может не учитываться только при формировании органов местного самоуправления в поселениях с численностью населения менее 1000 человек (ч. 3 ст. 36 Федерального закона о местном самоуправления).
ностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения находится в исключительной компетенции представительного органа (п. 9 ч. 10 ст. 35); закрепляется право преодоления вето главы муниципального образования (ч. 13 ст. 35); проводится идея достаточно широкого социального представительства при установлении пределов минимальной численности депутатского корпуса в поселениях (ч. 6 ст. 35).
Наконец, в Федеральном законе 2003 г. закрепляется право иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, на участие в осуществлении местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ч. 2 ст. 3). Таким образом, идея привлечения иностранных граждан к участию в публичной власти на местном уровне нашла отражение не только в региональных соглашениях Российской Федерации с Республикой Беларусь, но и в российских законах. Соответственно, и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.1 закрепляется, что «на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации» (п. 10 ст. 4). Проводимая в российском законодательстве линия на привлечение при соблюдении соответствующих условий иностранных граждан к участию в местном самоуправлении свидетельствует, как представляется, об отсутствии каких-либо серьезных препятствий к присоединению России к Европейской конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне.
2. Развитие принципа осуществления местного самоуправления населением под собственную ответственность. Население рассматривается в Федеральном законе 2003 г. и как субъект самоуправления, и как объект управленческой деятельности - потребитель муниципальных услуг, в интересах которого осуществляется
1 Рос. газ. - М., 2002. - 15 июня.
местное самоуправление (ч. 2 ст. 1). Это предопределяет «ответственное отношение» к местной власти. Речь идет, в частности, о закреплении различных форм ответственности как внутри системы местного самоуправления (ответственность выборных лиц местного самоуправления перед населением; ответствен-ность органов и должностных лиц местного самоуправления перед представительным органом местного самоуправления), так и вне ее (ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством) (гл. 10).
Кроме того, достаточно новаторским и в то же время отвечающим общеевропейским тенденциям представляется рассмотрение местного самоуправления в новом Федеральном законе не только в аспекте права граждан, но и их обязанности. Очевидно, именно в этом контексте следует рассматривать введение института «социально значимых работ», к которым могут привлекаться граждане по решению органов местного самоуправления поселений или городских округов и на добровольной основе (ч. 2 ст. 17). Таким образом, речь идет в данном случае о добровольно принимаемой на себя гражданином обязанности.
3. Типология муниципальных образований и установление пределов их ведения. Одной из ключевых идей реформы местного самоуправления в Российской Федерации явилось выделение различных типов муниципальных образований — городских и сельских поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских территорий городов федерального значения. Наделение статусом муниципального образования предполагает возложение на них установленного Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. различного набора вопросов местного значения в зависимости от типа муниципального образования (ст. 14, 15, 16). Такой дифференцированный подход к задачам муниципальных образований способствует реализации идеи Хартии об обеспечении «действительной способности» муниципальной корпорации (коммуны, местного сообщества) решать определенный круг публичных дел. Не случайно данная новелла была оценена Институциональным комитетом КМРВЕ как шаг вперед российского законодателя по сравнению с прежним Федеральным зако-
ном 1995 г.1. В структуре полномочий органов местного самоуправления по-прежнему разграничиваются полномочия по решению вопросов местного значения и переданные государственные полномочия. При этом новый Федеральный закон уточняет, что полномочия по решению вопросов местного значения осуществляются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации), а переданные государственные полномочия финансово обеспечиваются только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (ч. 2 ст. 18; ч. 5 ст. 19).
В то же время перечни вопросов местного значения муниципальных образований каждого типа формулируются исчерпывающим образом и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон о местном самоуправлении (ч. 1 ст. 18). Столь негибкий подход федерального законодателя к закреплению пределов ведения муниципальных образований вызывает немало нареканий в связи с ограничением функциональной и организационной самостоятельности местного самоуправления, недостаточным учетом быстро и постоянно меняющейся социально-экономической ситуации, неизбежно влияющей на структуру предметов ведения всех уровней власти. Вряд ли содержащаяся в новом Федеральном законе модель определения вопросов местного значения муниципальных образований каждого типа согласуется с утверждаемым в Хартии местного самоуправления принципом суб-сидиарности. Последний предполагает закрепление задач и полномочий за тем уровнем власти, на котором их осуществление возможно максимально эффективно и экономично и по возможности на уровне, максимально приближенном к населению. Речь идет о признании за муниципальными корпорациями (коммунами, муниципальными образованиями) права решать в рамках законов все задачи, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к ведению других органов (п. 1-3 ст. 4 Хартии). Закрытый вариант определения вопросов местного значения муниципальных образований каждого типа, предлагаемый в Федеральном законе 2003 г., не оставляет места факультативным муниципальным задачам. Форму -
1 Пункт 25 Проекта Рекомендации КМРВЕ о местной и региональной демократии в Российской Федерации от 23 апреля 2004 г.
ла, согласно которой органы местного самоуправления как поселений, районов, так и городских округов «вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств»1 — в условиях существующей модели разграничения полномочий теряет смысл и не может быть рассмотрена как интерпретация принципа субсидиарности. В связи с этим представляется неточным содержащийся в п. 6 проекта Рекомендации КМРВЕ от 23 апреля 2004 г. тезис о том, что происходящий в ходе российской реформы процесс разграничения полномочий между уровнями публичных властей в Российской Федерации строится «на основе принципа субсидиарности».
В рамках новой законодательной концепции определения вопросов местного значения и полномочий по их решению уже не остается какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве. Единственный путь — изменение соответствующих положений самого Федерального закона о местном самоуправлении. Хотя эти положения до 1 января 2006 г. имели лишь ограниченное применение (ч. 3 ст. 83), можно констатировать, что несовершенство перечня уже проявилось: в конце 2004 г. принят целый ряд изменений и дополнений в ст. 14-16 Федерального закона 2003 г2.
4. Укрепление финансовой основы местного самоуправления путем ухода от «нефинансируемых мандатов». Рассмотренный выше подход российского законодателя к определению вопросов местного значения находится в русле другой ключевой идеи реформы — централизованного распределения «сверху» финансовых
1 См.: ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Федерального закона 2003 г.
2 См., напр.: ст. 13 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» // Рос. газ. -М., 2004. - 30 дек.; ст. 15 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // Рос. газ. - М., 2004. - 30 дек.
ресурсов в соответствии с расходными обязательствами1 каждого уровня власти, рассчитанными на основе закрепленных за этим уровнем предметов ведения (полномочий).
Жесткое распределение «сверху» предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти не вполне согласуется с принципом самостоятельности местных бюджетов, провозглашенным как в Хартии местного самоуправления, так и в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ). Так, одним из аспектов бюджетной самостоятельности муниципальных образований является «право органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней)» (абз. 5 ст. 31 БК РФ в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 г.). Эта самостоятельность ограничивается расходными обязательствами муниципального образования соответствующего типа. И хотя расходные обязательства каждого муниципального уровня по решению вопросов местного значения, по замыслу законодателя, с 1 января 2006 г. будут возникать в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления (заключения договоров) по вопросам местного значения (п. 1 ст. 86 БК РФ), эти акты вряд ли могут иметь самостоятельное правоустанавливающее значение. Органы местного самоуправления явно не свободны в своем правотворчестве: ведь вопросы местного значения, как было показано выше, исчерпывающим образом определяются Федеральным законом о местном самоуправлении.
Примечательно также, что речь больше не идет о государственных гарантиях минимального местного бюджета. Соответственно, из российского муниципального и бюджетного законодательства постепенно «уходят» понятия «минимальный местный бюджет», «минимальная бюджетная обеспеченность муниципаль-
1 Соответственно и местный бюджет определяется в новой редакции ст. 14 БК РФ как «форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования».
ных образований»1. В то же время появляются новые понятия, такие как «уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования» для осуществления механизма выравнивания (ст. 60, 61 Федерального закона о местном самоуправлении
2003 г., п. 3 ст. 138 и др. БК РФ в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 г.).
Принцип бюджетной самостоятельности муниципальных образований реализуется также в праве органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в местный бюджет (п. 3 ст. 9 Хартии местного самоуправления; абз. 4 ст. 31 БК РФ в редакции Федерального закона от 20 августа
2004 г.). В то же время перечень местных налогов и сборов, как и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (ст. 57 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.). Налоговый кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 29 июля 2004 г. (далее - НК РФ), положения которого в части налоговых полномочий органов местного самоуправления начнут действовать в полном объеме с 1 января 2006 г., относит лишь два налога к числу местных - земельный налог и налог на имущество физических лиц (ст. 15), не допуская при этом установление иных местных налогов и сборов, не предусмотренных Кодексом (п. 6 ст. 12). Полномочия представительных органов муниципальных образований в налоговой сфере ограничены правом определять налоговые ставки земельного налога в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки его уплаты, налоговые льготы, основания и порядок их применения в соответствии с НК РФ (гл. 31). Еще более жестко урегулировано право представительных органов местного самоуправления по установлению ставок налога на имущество физических лиц: оно реализуется в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости строения, помещения и сооружения и в пределах, установленных ст. 3 Закона РФ от 9 декабря 1991 г. № 2000-1 «О налогах на имущество физических лиц»2. Наконец, с 1 января 2006 г. представительные органы муниципальных районов и городских
1 См.: абз. 16, 17 ст. 6 БК РФ, вступившей в силу с 1 января 2005 г.; ст. 139 БК РФ, вступающую в силу с 1 января 2006 г. (в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 г.).
2 Рос. газ. - М., 1992. - 14 февр.
округов получили также право в своих нормативных правовых актах устанавливать: порядок введения в рамках специального налогового режима единого налога на вмененный доход на территории соответствующего муниципального образования; виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится единый налог, в пределах установленного Налоговым кодексом перечня; значение одного из корректирующих коэффициентов, используемых для расчета налога (п. 3 ст. 346.26 НК РФ). В то же время названные выше налоговые доходы местных бюджетов играют весьма незначительную роль в системе их доходных источников, а рассмотренные полномочия органов местного самоуправления в налоговой сфере заключаются главным образом в исполнении федеральных предписаний и вряд ли могут служить серьезным показателем их финансовой самостоятельности.
Самостоятельность местного бюджета проявляется также в праве и обязанности органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации бюджетный процесс (абз. 3 ст 31 БК РФ в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 г.). В связи с этим муниципальные органы наделяются полномочиями по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению местного бюджета (п. 1 ст. 9). Вместе с тем, в соответствии с изменениями, внесенными в БК РФ 20 августа 2004 г., кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая местные, с 1 января 2006 г. будет осуществляться Федеральным казначейством (абз. 4 ст. 215.1). Однако полномочия по кассовому обслуживанию в Кодексе не раскрываются. А это в свою очередь позволяет усомниться в том, что деятельность органов Федерального казначейства ограничится лишь техническим обслуживанием и не приведет к ограничению самостоятельности органов местного самоуправления при исполнении бюджета.
В новом Федеральном законе о местном самоуправлении расширяются полномочия государственных органов по финансовому контролю за местным самоуправлением. В соответствии со ст. 21 указанного Федерального закона органы государственной власти осуществляют контроль за использованием материальных ресурсов и финансовых средств, предоставленных для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, вправе давать муниципальным органам обязательные для исполнения письменные предписания по устранению
выявленных нарушений. При предоставлении межбюджетных трансфертов местным бюджетам органы местного самоуправления обязаны соблюдать условия, определенные в бюджетном и налоговом законодательстве, иначе предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) может быть приостановлено1. В случаях же, предусмотренных ст. 75 Федерального закона, обязанности по осуществлению отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления могут временно возлагаться на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Проведенный анализ показывает, что в ходе реформы местного самоуправления, как и реформы всей финансовой системы в России, обнаруживаются тенденции дальнейшей централизации финансовых ресурсов, их распределения «сверху», причем преимущественно целевым назначением, а также ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований. В связи с этим можно констатировать, что в Российской Федерации, как и во многих других европейских странах, реализация в национальном законодательстве и на практике положений ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления о финансовых гарантиях коммун (местных сообществ, муниципальных корпораций) вызывает особенно много проблем.
1 Пункт 2 ст. 136 БК РФ в редакции Федерального закона от 20 августа
2004 г. 222
