CC BY
55
Демократизация системы управления—магистральный путь преобразования российского общества
Морозова Н.И.
к.э.н., доцент кафедры экономки и управления НОУ ВПО «Волгоградский институт бизнеса», г Волгоград
Административная реформа в современной России направлена в сторону усиления «прямой» демократии на местах, т.е. широкого и непосредственного участия граждан в решении вопросов социально-экономического развития территории. Атрибутом демократической политической системы нередко считают институт местного самоуправления, способствующий демократическому участию населения в общественных делах, реализации прав компактно проживающих меньшинств и т.д. В основе такого суждения лежит концепция немецкого ученого XIX века барона Лоренса фон Штейна (1815—1890) и его последователей [1, с. 17]. Есть, правда, и концепция другого немецкого ученого—Рудольфа фон Гнейста,—которая рассматривает местное самоуправление как неотъемлемый элемент любого общества и государства. Более того, имеются исследования, где доказывается [см. подробнее: 2], что оно возможно и при автократическом режиме. Тем не менее, более распространенным является представление о связи местного самоуправления именно с демократией.
Французский литератор и политик Алексис де Токвиль в свое время подчеркивал значение местного самоуправления для формирования демократического общества: «Коммунальные институты делают для свободы то, что начальная школа для науки; они делают ее доступной для народа, позволяют вкушать ее плоды и привыкать ею пользоваться. Нация может ввести у себя свободное правление и без коммунальных институтов, но у нее не будет духа свободы» [Цит. по: 3, с. 8]. Именно в небольших политических системах, каковыми являются местные общины, «народ» может и должен непосредственно (т.е. прямо) участвовать в обсуждении, определении и воплощении своей политики. В то время как в крупных политических системах, к каковым относятся современные государства, демократия осуществляется преимущественно за счет непрямого участия в выработке политического курса. Выборы, состязательные политические партии, свободные средства информации и собрания представителей—это те политические структуры, которые делают возможным определенный уровень демократии, определенную степень «правления народа». Однако подобную непрямую демократию нельзя назвать полной. На наш взгляд, необходимым условием сколько-нибудь реального «правления народа» в крупных политических системах является наличие института местного самоуправления.
Хотя традиции независимого общинного и городского управления уходят своими корнями в древность, институт местного самоуправления в современном понимании стал формироваться на рубеже XVIII— XIX веках. В это время в основных европейских странах сформировалась концепция ограничения вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь общины, недопустимости управления
общинным имуществом и общинным хозяйством государственными чиновниками и необходимости передачи основных полномочий по управлению общиной местным органам.
Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах. Однако колыбелью становления и развития института местного самоуправления все же считается Великобритания, поскольку именно здесь постепенно, в результате длительной эволюции, местное самоуправление добилось существенной автономии в своих действиях от органов государственной власти и приобрело черты именно самоуправления (self-government).
История развития местного самоуправления неоднозначна. Местное самоуправление во многих государствах то возникало, то исчезало, менялся объем полномочий предоставляемый органам местного самоуправления, различной была и степень зависимости местных органов от государства.
В конце XX века в основном завершился процесс становления института местного самоуправления в большинстве стран Европы, а также в отдельных государствах Америки и Азии. Понятие местного самоуправления становится общепризнанным, его характерные черты закрепляются как во внутреннем законодательстве зарубежных стран, так и в международно-правовых актах. В 1985 году Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская хартия местного самоуправления, определившая общеевропейские стандарты местного самоуправления, ценность которых стала признаваться во всем мире. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создается в 1994 году специальная структура—Конгресс местных и региональных властей Европы (с двумя палатами— региональной и местной). КМРВЕ проводит текущую работу в пяти комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств-членов Совета Европы. Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996г., со времени ее вступления в Совет Европы [См. подробнее: 4],
Таким образом, в современном обществе местное самоуправление все чаще рассматривается как одна из необходимых основ демократического управления, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.
Несмотря на длительный период существования института местного самоуправления в мировой истории, дискуссия о природе самоуправления, его роли в общественной и государственной жизни и о его взаимоотношениях с государственной властью продолжается до сих пор. Мы согласны с тем, что вряд ли данная дискуссия может быть завершена, если ждать от нее выяснения универсальной формулы о природе местного самоуправления, о соотношении местного самоуправления и государственной власти, приемлемой «для всех времен и народов». «Местное самоуправление—это рубежное формирование, где
Всероссийский журнал научных публикаций, ноябрь 2010
общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «вхождения» общества в государство, определяются историческими условиями и особенностями каждой конкретной страны. Нахождение оптимальной меры этого соотношения—задача политического искусства, основанного на глубинном измерении всех составляющих процесса социального развития» [5, с. 11].
Местное самоуправление—институт сложный и многогранный, включающий в себя государственные и общественные элементы, которые находятся в диалектическом взаимодействии друг с другом. Изучение этого института может осуществляться с разных углов зрения и поэтому невозможно дать единственно исчерпывающего определения. Некоторые ученые даже считают, что местное самоуправ-ление—это разновидность государственной власти. Так, по мнению И.И.Овчинникова, «муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей тоже представляет часть государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванность органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов» [6, с. 200].
Думается в этом определении гипертрофированы взаимосвязь, взаимодействие и даже взаимопроникновение данных институтов в единой системе демократического управления. Когда многие говорят, что эти институты «нельзя противопоставлять» [См., например: 7, с. 64—67; 8, с. 48—54], то, с другой стороны, нельзя и забывать, что они, тем не менее, выступают не абсолютными, но диалектическими противоположностями. Другими словами, они выступают как единство противоположностей, без взаимодействия которых не может быть обеспечена демократическая система управления. Это вынуждены признать и те, кто защищает позицию «нельзя противопоставлять». Так, В.Мокрый, справедливо заключает, что «федеральный законодатель должен найти разумный баланс между организационной самостоятельностью органов местного самоуправления и эффективной государственной политикой на всех уровнях власти» [7, с. 65]. При этом, как справедливо отмечает Б.П.Курашвили, «государственное управление подчас рассматривается как самоуправление на том основании, что государство служит органом управления самого общества. Но при этом не нужно упускать из виду, что государственное управление, представляющее интересы общества в целом, выступает как внешнее управление для тех коллективных членов общества (национально-территориальные и территориальные общности, трудовые коллективы, общественные организации), у которых для обеспечения их групповых, коллективных интересов имеются собственные органы управления» [9, с.6].
Нельзя не согласиться с тем, что «местное самоуправление соединяет в себе определенные черты, присущие государственному управлению, и в то же время не является его частью, поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Поэтому местное самоуправление имеет государственно-общественный характер и выступает как связующее звено между государственной властью и гражданским обществом» [10, с. 11—12].
Соотношение государственного управления и местного самоуправления должны отвечать признакам философского определения «единство противоположностей»: они предполагают друг друга, они находятся в диалектическом противоречии, они взаимодействуют, взаимопроникают и взаимопереходят друг в друга. Тем самым обеспечивается прогрессивный процесс развития системы демократического общества. Поэтому движение данного противоречия само должно стать объектом научного управления как со стороны общества, так и со стороны государства.
Современная Россия, встав на путь демократических изменений, должна не только сверху законодательно внедрять в общество один из фундаментальных институтов современной демократии—институт местного самоуправления, но и создать условия для его поддержки снизу. Население должно быть готово решать и нести ответственность за принятые решения по вопросам местного значения.
Способствовать развитию гражданской ответственности и самостоятельности населения должны не только институты государственной власти, но и политические и общественные организации. Такие организации призваны служить своего рода «инкубаторами» [11, с. 38—47] для вызревания политически активных граждан и преодоления общественной пассивности населения. А это позволило бы осуществлять так необходимый «контроль снизу», механизм которого не получил распространения в нашем обществе ни в теории, ни на практике. А без этого невозможен реальный процесс демократизации общества. В свое время об этом предупреждал Д.Рикардо с трибуны английского парламента. «Если предоставить людям возможность управлять без всякого контроля со стороны народа, то следствием этого был бы деспотизм» [12, с. 42].
От правильного решения вопросов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти во многом будет зависеть не только судьба местного самоуправления в России, но и эффективность самого российского государства. Чем последовательней и целенаправленней разработана и реализована в отдельном государстве модель взаимодействия его структур, тем эффективнее оно осуществляет свои задачи. Необходимо найти баланс в процессах саморегуляции и государственной регуляции местного самоуправления, оптимальное решение задачи разграничения компетенции по установлению правовых основ местного самоуправления. Главная задача здесь—добиться эффективности местного самоуправления с точки зрения интересов граждан [См. подробнее: 13, с. 19—22].
Список использованных источников
1. Игнатов, В.Г. Местное самоуправление.—Ростов-на-Дону: Феникс, 2001.
2. Stanoejevic M. Self-Management in the Context of the Disintegration of «Real-Existing» Socialism.—Praxis International, vol. 10, № 1/2. 1990.
3. Цит. по: Бойцова, В.В. Местное самоуправление как разновидность публичной власти // Юридический мир.—2003.—№ 4.
4. См. подробнее: Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие.—М.: ФОРУМ, 2009.
5. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право.—2004.—№ 3.
6. Овчинников, И.И. Местное самоуправление в системе народовластия.—М, 1999.
7. Мокрый В. Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности // Проблемы теории и практики управления.—2002.—№ 6.
8. Муталимов А.Э. Местное самоуправление как одна из предпосылок укрепления демократии // Власть.—2004.—№ 5.
9. Курашвили, Б.П. Очерк теории государственного управления—М, 1987.
10. Бялкина Т.М. Местное самоуправление и государственное управление //Вестник ВГУ. Серия «Гуманитарные на-уки».—2003.—№ 1.
11. Урбан, М. Почему принято считать, что в России нет гражданского общества: лекция //Русские чтения. Выпуск 3. (Сборник материалов программы Института общественного проектирования «Русские чтения» за январь 2006 г — июнь 2006 г.) — М.: «Группа Эксперт», 2006.
12. Рикардо, Д. Сочинения. В 5 т. Т.4. Парламентские речи.- М.: Изд-во соц-эк. лит-ры, 1958.
13. Сергеев, А.А. Закон как гарантия эффективности местного самоуправления //Муниципальная власть.—2000.—№ 6.
Характеристика местного бюджета как основы денежного имущества казны
Обухова А.С.
старший преподаватель кафедры Финансов и кредита Юго-Западного государственного университета, г Курск
Местный бюджет является основой денежного имущества казны муниципального образования и представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения функции местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, местные бюджеты не относятся к государственным финансам. Местные бюджеты, являются частью финансов, входящих в экономический базис. Они обусловлены существованием и развитием материального производства и соответствующими экономическими, в частности товарно-денежными отношениями, что дает основание отнести эти бюджеты к числу экономических категорий. Местные бюджеты—это главный канал доведения до населения конечных результатов производства, направляемых на общественное потребление. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения.
С точки зрения деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления, выделяют два вида местного бюджета:
—бюджет, направляемый на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления; —бюджет, направляемый на исполнение государственных полномочий, которые делегированы на основе закона органами государственной власти органам местного самоуправления.
Такое разделение следует из того, что порядок расходования средств, выделенных на исполнение государственных полномочий, определяется органом их передавшим, а, следовательно, он может быть отличным от порядка расходования собственных средств местного бюджета.
Доходы местных бюджетов подразделяются на собственные и субвенции на выполнение делегированных государственных полномочий. Согласно ч.1 ст.55 Федерального закона №131—Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным доходам относятся [1]: —средства от местных налогов и сборов; —средства от региональных налогов и сборов; —средства от федеральных налогов и сборов; —безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней;
—средства от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
—часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и часть доходов от оказания платных услуг; —штрафы, устанавливаемые органами местного самоуправления;
—средства от самообложения граждан; —добровольные пожертвования; —иные поступления.
Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае
