CC BY
104
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
■ V
V ^ и*» »
А к
О. Н.Валентик
УДК: 332.14; 342.25 DOI: 10.24412/2071-6435-2022-1-42-56
Европейская Хартия и новый вектор муниципальной реформы в Росодйской Федерации
За последнее время обозначилось сразу несколько весомых факторов, усиливающих внимание как к фундаментально-теоретическим, так и к практическим вопросам функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации. Прежде всего, это конституционно зафиксированное вхождение местного самоуправления наряду с государственным управлением в единый институт публичной власти. Далее, существенное значение имеет активное включение органов местного самоуправления всех уровней в единую практику, или «вертикаль» стратегического планирования. Эти и другие важные новации закономерно обусловили инициативу Президента Российской Федерации В. В. Путина по разработке нового варианта Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления. Логическим продолжением этих новаций стала потребность в существенном обновлении законодательной базы как самого местного самоуправления, так и в целом данного вектора социально-экономической политики государства. Наличие целого ряда значимых факторов, модифицирующих институционально-правовые и социально-экономические основы российского местного самоуправления, говорит о необходимости использовать некую критериальную базу, позволяющую судить о правомочности и целесообразности намечаемых преобразований. В настоящее время роль такой критериальной базы могут выполнить основные положения Европейской Хартии местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципалитеты, поселения, публичная власть, гражданское общество, непосредственные формы волеизъявления.
Введение
Интегрируясь в мировое сообщество, закономерно воспринимая лучший опыт экономических и социально-политических преобразований, современная Россия со всем вниманием относится и к тому, как современные демократические государства строят систему местного самоуправления и ее нормативно-правового регулирования. В этом смысле вполне закономерно то, что через несколько лет после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, а также принятия нового (1995 год) закона об общих принципах организации местного самоуправления в стране [20], Российская Федерация в апреле 1998 года ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления (далее — Хартия) [6] [комментарий 1].
© О. Н. Валентик, 2022
Следует отметить, что Хартия позволила в известной степени приблизить нормы функционирования российского местного самоуправления к лучшим, апробированным образцам муниципальной организации в странах, где эта организация имеет достаточно длительные исторические традиции. Однако, несмотря на это, формальное следование Хартии не обеспечило устойчивости государственной политики в сфере российского местного самоуправления. Законодательные новации сменяли друг друга, причем чаще всего не по принципу развития тех или иных положений, а в порядке полного отрицания того, что признавалось целесообразным ранее. Именно это в наибольшей мере характерно для законодательных инициатив по местному самоуправлению [8] самого последнего времени (далее — законопроект) [комментарий 2].
Федеральный закон № 131-ФЭ, принятый в 2003 году [20], сформировал принципиально иные принципы и схемы формирования и функционирования институтов местного самоуправления по сравнению с законом 1995 года. Затем на протяжении почти 20 лет сам Федеральный закон № 131-ФЭ подвергался серьезным многократным корректировкам, в том числе и по принципу «отрицания отрицания». Теперь и этот закон новым законопроектом предполагается полностью, во всяком случае, в большинстве ключевых положений, отправить на историческую свалку. В таких условиях определить позитивный или негативный характер предлагаемых ныне изменений довольно сложно, поскольку за последнюю четверть века в этой сфере, казалось бы, были испробованы практически все возможные организационные варианты. В этом смысле известный возврат к положениям Хартии может позволить выбраться из лабиринта противоречивых установок и перейти к долговременно устойчивой системе функционирования институтов местного самоуправления в стране.
Степень исследованности проблемы
Обращение к Хартии можно рассматривать как один из наиболее традиционных атрибутов теоретических и практических работ по проблематике российского местного самоуправления. Однако в этой связи следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, в оценке значимости Хартии для формирования основ российского местного самоуправления явно доминировали исследования институционально-правового характера, где преобладало обсуждение того, насколько положения Хартии вообще обязательны для их использования в российской практике [16; 19; 21]. Тезис Хартии о необходимости адекватного экономического обеспечения деятельности органов местного самоуправления неизменно цитировался, но при этом не делалось необходимого акцента на том, что нереализация этого требования Хартии по сути сводит «на нет» все иные предусмотренные в этом документе позитивные начала в сфере муниципального развития [3; 4]. Во-вторых, в силу достаточно общего характера ряда положений Хартии их анализ российскими исследователями часто приводил к несколько различающимся выводам относительно интерпретации этих положений для российской практики [2; 12; 22]. В-третьих, следует учесть, что составители
Хартии явно стремились сделать свой документ максимально универсальным, применимым для всех современных государств. Вследствие этого Хартия, как отмечали исследователи, не выделяет особенности формирования и регулирования институтов местного самоуправления в унитарных государствах и в государствах с федеративным устройством, что в российских условиях имеет весьма важное значение [1]. Вместе с тем, как полагают российские ученые, с учетом общего характера положений Хартии и иных возможных допущений (в ней нет глоссария, разъясняющего смысл основных понятий документа) можно считать регулирование российского местного самоуправления на базе Федерального закона № 131-ФЗ в целом требованиям Хартии удовлетворяют [7; 15]. Некоторое исключение здесь составляют вопросы экономического обеспечения деятельности органов местного самоуправления, но в российской практике этот круг вопросов относится к иным блокам законодательства.
Хартия и ее основные приоритеты
Сам факт присоединения России к Хартии с правовой точки зрения определяется специалистами в области права как международный договор с участием нашей страны [9]. Здесь следует напомнить содержание пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в случае присоединения России к международным договорам путем их ратификации, эти документы получают главенствующее значение по отношению к нормам национального законодательства. Формально это означает «подчинение» российского законодательства по местному самоуправлению требованиям Хартии, а также возможность оспаривать те или иные положения российского законодательства по местному самоуправлению, если они требованиям Хартии не отвечают.
Однако достаточно общий характер многих установок Хартии часто не дает практической возможности подобного оспаривания, поскольку в каждом конкретном случае крайне сложно оценить, насколько полно и правомерно интерпретированы те или иные положения Хартии в действующем российском законодательстве по местному самоуправлению. Неслучайно имеют место ситуации, когда одни и те же положения Хартии одними экспертами рассматривались как реализованные в российской практике, а другими — как «ниша» для новых законодательных инициатив, поправок и дополнений в соответствующей отрасли российского права. Это закономерно обусловлено тем, что Хартия как правовой документ во многом построена на балансе повсеместного соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления как института современной демократии и гражданского общества и гибкости в отношении внутренних правовых, экономических и иных условий функционирования системы местного самоуправления в каждом из современных государств. Вот этой гибкости как раз не хватает законопроекту по местному самоуправлению, о котором идет речь в данной статье.
В числе приоритетов Хартии можно выделить два главных направления, которые условно можно обозначить как экономическое и социальное. Смысл
экономического направления состоит в утверждении роли местного самоуправления как необходимого звена единой вертикали управления, позволяющего эффективно решать проблемы социально-экономического развития территорий, не перегружая этими задачи более высокие уровни управленческой системы. С этой точки зрения, главным для Хартии выступает принцип субсидиарности. В соответствии с ним вопросы развития территорий, которые можно решать на низовых уровнях управления, нецелесообразно передавать на верхние «этажи» властных структур. При этом, согласно Хартии, осуществление государственных полномочий социального характера также должно в преимущественной мере возлагаться на муниципальные органы власти как наиболее близкие к населению.
Однако практика показывает, что принцип субсидиарности «легко» декларируется, но его практическое воплощение в каждом конкретном случае существенно модифицируется факторами социально-экономического, пространственного, логистического и иного характера. Это связано с тем, что при огромном разнообразии условий жизнедеятельности населения в одних случаях те или иные проблемы, в том числе и социального характера, целесообразно решать на низовых уровнях управления. В других случаях (слабо заселенные территории, зоны нового освоения) те же проблемы могут полно и эффективно решаться лишь структурами управления более высокого уровня. Именно эта особенность реализации принципа субсидиарности заставляет допускать многообразие видов муниципалитетов и их пространственного размещения с учетом специфики конкретных регионов страны [13].
Смысл социальных и даже социально-политических приоритетов Хартии состоит в том, что местное самоуправление, а также формируемые им органы управления составляют один из наиболее значимых признаков демократического характера публичной власти в целом. Именно на местном уровне (муниципальные выборы, референдумы), а не через участие населения в федеральных и региональных выборах в наибольшей мере реализуется право граждан прямо соприкасаться с управлением государственными делами. Социальные приоритеты Хартии характеризуются еще и тем, что они предполагают возможность непосредственного контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления, за качеством и полнотой исполнения ими полномочий по вопросам местного значения. Кроме того, именно на местном уровне возникает возможность придать политике социальной поддержки населения максимально адресный характер, направить эту поддержку в адрес именно тех, кто в такой поддержке нуждается в наибольшей мере. Муниципальная власть должна быть близка к населению, так как в реальности чаще всего именно она создает возможности для граждан высказать свои претензии и пожелания по социальному обустройству территорий. Все эти критериальные признаки явственно противоречат курсу законопроекта на ликвидацию поселенческого звена местного самоуправления. Надо признать, что здесь реальная практика уже даже опередила рассматриваемую законодательную инициативу: на конец 2020 года в 5 регионах России (Калининградская, Магаданская, Московская и Сахалинская области, Ставропольский край) уже не было городских и сельских
поселений, а функционировали городские и муниципальные округа.
Хартия также оперирует понятием «эффективного и приближенного к гражданину местного самоуправления», хотя каких-либо критериев адекватности этого приближения Хартия не дает. Напротив, российское законодательство все время стремилось и стремится установить достаточно нехитрые критерии оптимальной локализации институтов местного самоуправления. Так, в Федеральном законе № 131-ФЗ с этой целью фигурировали разные критерии «пешей доступности», в новом законопроекте — критерии «транспортной доступности». Между тем возможности и той и другой «доступности» существенно варьируют между различными территориями в пределах одного региона, не говоря уже об огромных межрегиональных различиях, о специфических возможностях отдельных категорий граждан, например, по возрастным группам. При этом Хартия специально оговаривает, что такое приближение местной власти к населению необходимо, но только в разрезе облеченных реальной властью и достаточными экономическими ресурсами органов местного самоуправления.
Законопроект существенно отходит от требования Хартии относительно конкретности, прозрачности и исключительности полномочий органов местного самоуправления. Этому вопросу в Хартии и во всей международной практике местного самоуправления придается особое значение. Полномочия органов местного самоуправления своей «оборотной стороной» чаще всего имеют те услуги или иные блага, которые муниципалитет может или должен направить населению. Законы, как известно, пишутся не для депутатов и экспертов, а прежде всего для населения, которое вправе четко представлять себе, какие конкретно блага и услуги оно может истребовать у «своего» муниципалитета. Однако рассматриваемый законопроект предлагает малопонятную даже для специалистов, не говоря уже о населении, систему муниципальных полномочий. Таковая в законопроекте заключает в себе четыре типа таких полномочий.
Во-первых, «собственные» полномочия по вопросам местного значения. Эти полномочия финансируются из местного бюджета. При этом статья 9 законопроекта предполагает наличие в стране двух видов муниципалитетов (городские и муниципальные округа), а статья 32 устанавливает для них одинаковый перечень вопросов местного значения. С учетом представленных в законопроекте малозначимых различий между двумя типами округов, закрепление за ними одного и того же перечня полномочий по вопросам местного значения еще более утверждает во мнении, что стране и ее регионам (кроме городов федерального значения) в случае принятия законопроекта фактически придется оперировать всего одним типом муниципалитетов.
Во-вторых, так называемые «пepepacпpeдeленныe пoлнoмoчия», то есть пoлнoмo-чия, кoтopыe выпoлняютcя opгaнaми гocударственной влacти cyбъeкгa Федерации, но мoгyт быть пepeдaны (пepepacпpeдeлeны) opгaнaм местного самоуправления. Это явно новый институт в нашей практике установления полномочий органов местного самоуправления. Такая передача, согласно законопроекту, осуществляется законом субъекта Федерации, однако в законопроекте не oпиcaны критерии для выбора
передаваемых полномочий, не определен порядок и источник их финансирования.
В-третьих, передаваемые органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, что примерно аналогично действующей практике делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий как с федерального, так и с регионального уровня, финансируемых за счет адресно передаваемых субвенций.
В-четвертых, полномочия, не переданные органам местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов Федерации, но исполняемые муниципалитетами за счет собственных средств муниципалитета. Эта категория полномочий близка по характеру к уже имеющемуся ныне институту так называемых «добровольных полномочий», то есть полномочий, исполнение которых на муниципальном уровне не запрещено законом, но допускается при наличии для этого собственных финансовых ресурсов. Это права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения соответствующих видов муниципальных образований.
При этом анализ содержательной стороны полномочий показывает, что их значительная часть, по сути, определявшая смысл деятельности органов местного самоуправления (например, функции водоснабжения и водоотведения; транспортного обслуживания; муниципального земельного контроля), теперь поднята «наверх», и порядок их осуществления будет определяться уже субъектами Федерации.
Складывается ситуация, при которой муниципалитеты во многом «де-факто» лишаются статуса правомочного субъекта управления социально-экономическим развитием территорий, поскольку полномочия в отношении функционирования целого ряда ключевых сфер экономики территории (сельскохозяйственное производство, малый и средний бизнес, разработка целого ряда комплексных программ, в том числе и в социальной сфере) передаются на региональный уровень.
Но здесь следует отметить один нюанс. Анализ перечня полномочий муниципалитетов по вопросам местного значения, приведенный в законопроекте, показывает, что этот перечень, скорее всего, будет заметно меньше, чем это имеется в действующей практике. Так, в настоящее время (Федеральный закон № 131-ФЗ) перечень полномочий по вопросам местного значения для городских и муниципальных округов составляет порядка 40 позиций против 27 позиций, указанных в статье 32 законопроекта «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» (все свыше — только по решению субъекта Федерации).
А вот для внутригородских муниципалитетов городов федерального значения (в настоящее время статистика показывает наличие 267 таких муниципальных образований) ситуация складывается по-иному. Их перечень полномочий по вопросам местного значения согласно Закону № 131-ФЗ определяется законами соответствующих субъектов Федерации, и в целом он заметно меньше, чем для других видов муниципальных образований, что неизменно объясняется необходимостью сохранить «единство социально-экономического пространства» сто-
личных городов. Теперь полномочные права внутригородских муниципалитетов выравниваются со всеми иными муниципалитетами. Соответственно, должна произойти и унификация налогово-бюджетных условий функционирования этой группы муниципалитетов.
Приверженность Хартии следует сохранить
В силу значительных особенностей той институциональной, социально-экономической и пространственной среды, в которой происходит формирование и функционирование институтов отечественного местного самоуправления, сложно требовать от наших законодателей скрупулезного воспроизведения тех или иных положений Хартии в российских документах правового характера. Однако не стоит отказываться от дальнейшей ориентации на эти положения и, уж тем более, отступать от той степени приближения к ним, которая была достигнута ранее, в частности в Федеральном законе № 131-ФЗ. Однако именно такое отступление по ряду ключевых позиций демонстрирует, на наш взгляд, новый законопроект по местному самоуправлению.
Сопоставление идей Хартии и положений законопроекта прежде всего заставляет обратить внимание на принципиальное отличие в толковании сути самого института местного самоуправления. Так, согласно пункту 1 статьи 3 Хартии, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». Соответствующее определение, даваемое в законе о самоуправлении, можно рассматривать как частичное приближение к положениям Хартии. Однако законопроект не только не обеспечивает в этом смысле дальнейшее приближение к положениям Хартии, но и в известном смысле делает шаг назад. По сути, определение местного самоуправления, даваемое в законопроекте, можно считать наиболее значимым отклонением законопроекта от положений Хартии и, соответственно, весьма неудачной попыткой развить идеи Федерального закона № 131-ФЗ (таблица 1).
Таблица 1
Закон № 1Э1-ФЗ Законопроект № 40361-8
Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения(вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами
Сравнение приведенных текстов показывает, что определение местного самоуправления, данное в Законе № 131-ФЗ, значительно ближе к тому, что постулирует Хартия. Напротив, определение, предлагаемое в законопроекте, нарушает эту логическую связь. Определение Хартии в понимании сути местного самоуправления, очевидно, делает акцент именно на органах местного самоуправления и их праве (способности) управлять на местах значительным кругом государственных дел. Население здесь упоминается лишь постольку, поскольку органы местного самоуправления должны действовать в его интересах.
Напротив, определение местного самоуправления в законопроекте носит достаточно аморфный характер. Туманный признак «самоорганизации населения» можно трактовать в самом широком смысле. Помимо институтов местного самоуправления как таковых, под такую самоорганизацию попадают ТОСы (территориальное общественное самоуправление), институт сельских старост [18] и множество иных локальных институтов и сообществ населения, вплоть до кружков самодеятельности при ДЭЗах. Все это также важные результаты самоорганизации населения, которые, однако, не имеют достаточных признаков принадлежности к публичной власти. Поскольку сам процесс «самоорганизации» еще не создает публично-правовых субъектов, значит, законопроект должен был бы содержать в себе указание на те процедуры, при помощи которых «самоорганизационная инициатива» граждан принимает форму субъекта публично-правовых отношений.
В итоге, в трактовке законопроекта местное самоуправление как бы отделяется от властно-управленческих структур, от органов местного самоуправления и их участия в решении общественных, государственных задач. Это выглядит довольно странно на фоне закрепленного ныне на конституционном уровне единства органов государственного и муниципального управления в институте публичной власти [11].
Формально может показаться, что определение, даваемое в Хартии, неким образом отделяет местное самоуправление от самого населения. Однако это не так. Акцент в приведенном определении на правах и способности органов местного самоуправления в решении государственных дел нацелен установкой Хартии на демократический характер формирования и функционирования органов местного самоуправления, на их достаточную автономию от государственных структур, на их постоянную связь с населением и, конечно, на постоянный контроль с его стороны [10]. При этом установка Хартии на демократический характер формирования и функционирования органов местного самоуправления во многом определяется широким использованием прямых форм народовластии [5]. Как мы полагаем, закон о местном самоуправлении должен не просто формально закреплять те или иные формы систематического использования прямых форм участия населения в решении вопросов местного значения, но и гарантировать их обязательное использование в тех или иных ситуациях принятия решений по развитию территорий.
В связи с этим, еще одним важным вопросом, который в связи с положениями Хартии явно проецируется на реалии современного российского местного
самоуправления, являются его взаимоотношения с государством. Здесь следует обратить внимание на то, что, неоднократно акцентируя внимание на проблеме автономности местного самоуправления, Хартия, тем не менее, не развивает позицию отделенности местного самоуправления от государства, точнее — от органов государственного управления.
В связи с этим исключительно важным мы считаем указание Хартии на то, что местные органы власти должны создаваться демократическим путем, а в процессе непосредственной деятельности иметь широкую автономию в отношении своей компетенции и порядка ее практического осуществления. Особое значение здесь имеет тезис относительно демократического порядка формирования местных органов власти. Это касается выборов данных органов непосредственно населением; отзыв должных лиц местного самоуправления, прежде всего, решением тех, кто их избирал; недопустимость смешения статуса государственного и муниципального служащего. В законопроекте мы видим существенное отступление от этих принципов. Законопроект делает существенный сдвиг в сторону жесткого государственного контроля за кадровым состоянием органов местного самоуправления, особенно глав муниципальных образований.
Это касается процедур избрания глав муниципальных образований, где законопроектом допускается такое избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Эта схема просто минимизирует участие самих граждан в избрании глав муниципальных образований. Как было отмечено одним из исследователей, «Законопроект создает реальный риск фактического отстранения населения от участия в формировании органов местного самоуправления» [14]. Кроме того, вызывает сомнения и тезис законопроекта относительно того, что «в соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность», что явно противоречит установленному Хартией принципу автономии органов местного самоуправления.
Но еще больше сомнений вызывает обширный круг обстоятельств, допускающих удаление главы муниципального образования в отставку. Так, в пункте 3 статьи 21 законопроекта в качестве одного из таких оснований указано «систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления». На деле подобное «обоснование» сразу же вызывает закономерные вопросы. Так, явно нуждается в конкретизации смысл понятия «систематическое» недостижение». Недостижение за какой срок: за месяц, за год или за весь период пребывания главы муниципалитета в должности?
Эти же сомнения касаются и перечня показателей «эффективности деятельности». Подобный перечень показателей для оценки эффективности «деятельности» для органов местного самоуправления в настоящее время закреплен в Указе Президента Российской Федерации 2008 года (14 показателей), а также в Постановлении Правительства Российской Федерации 2012 года (дополнительно
27 показателей). Надо сказать, что содержание этих показателей и их количественные размерности многократно вызывали критические оценки российских экспертов. Как отмечают сами представители сферы муниципального управления, «Существующая методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации на данный момент является формальной системой, цель которой заключается не в улучшение деятельности, а выполнение распоряжений федеральных и региональных органов власти» [17].
Подобная позиция закономерно связана с тем, что большинство используемых «показателей эффективности» связано с деятельностью не только, да не столько одного главы муниципального образования. Это некий кумулятивный результат деятельности всех органов местного самоуправления муниципалитета, а в определенной мере — и территориальных структур органов государственной (федеральной и региональной) власти. Сказанное в полной мере касается таких показателей, как, например, «доля среднесписочной численности работников малых и средних предприятий...»; «доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям.»; «общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя»; «среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников крупных и средних предприятий». Конкретные параметры этих показателей в каждый данный момент складываются под воздействием широкого круга социально-экономических, природно-климатических, территориальных и иных условий, а не только в результате непосредственной деятельности органов местного самоуправления.
Наконец, следует обратить внимание на отсутствие четких критериев того, какую ситуацию следует понимать под недостижением показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Это связано с тем, что ни на федеральном, ни на региональном уровне не зафиксированы конкретные «пороговые» значения показателей «эффективности деятельности», «выход» за которые следует считать «провалом» в деятельности органов местного самоуправления, в том числе и основанием для отстранения от должности главы муниципального образования. Тем более крайне сомнительна сама возможность единообразного определения значений показателей эффективности для огромного числа различающихся по многим параметрам муниципалитетов России даже на уровне городских и муниципальных округов (их ориентировочная численность составит порядка 2300 образований).
Выводы
В целом можно с полным основанием заключить, что законопроект не только не приближает российскую модель местного самоуправления к нормам Европейской Хартии, а напротив, ведет к тому, что эти нормы просматриваются все менее и менее. Возможности доступа и прямого обращения населения к органам местного самоуправления существенно ухудшаются, зато просматривается известная гипертрофия государственного контроля и даже некоторого давления на органы
местного самоуправления (например, через проблематичные показатели «эффективности деятельности»). При явном усилении механизмов государственного регулирования и контроля в законопроекте отсутствуют системные гocyдapcгвeн-ные гapaнтии экoнoмичecкoй и организационной самостоятельности местного самоуправления как одной из ocнoв дeмoкpaтичecкoгo кoнcтитyциoннoгo cгpoя в Российской Федерации.
Законопроект не учитывает уроков провала муниципальной реформы начала 2000-х годов, когда стало ясно, что без качественного улучшения финансово-бюджетной ситуации в сфере муниципального управления позитивный эффект всех прочих преобразований остается весьма проблематичным. С точки зрения нормализации и системного изложения процедур финансового обеспечения органов местного самоуправления не исключена целесообразность возврата к принятию Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления».
Наконец, следует обратить внимание на то, что негибкость институциональной структуры местного самоуправления, представленной в законопроекте, делает весьма затруднительным ее применение для многих специфических, но сегодня очень важных ситуаций в сфере территориально-экономического развития — от малых годов (многие из них являются поселениями, а по законопроекту могут потерять свою собственную муниципальность) до крупных мегаполисов (смогут ли они иметь внутригородские муниципальные образования) и агломераций (многие из которых строятся на договорном участии группы ныне упраздняемых поселенческих муниципалитетов).
Остается только надеяться, что при дальнейшем продвижении законопроекта удастся преодолеть пока присущие ему недоработки, в том числе и касательно его несоответствий Европейской Хартии местного самоуправления.
Комментарии
1. Европейская Хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15 октября 1985 года. В феврале 1996 года ее подписала Россия. В марте 1998 года Государственной Думой Российской Федерации был принят Закон «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления». В апреле 1998 года она была одобрена Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 года.
2. Субъекты данной законодательной инициативы — член Совета Федерации России А. А. Клишас и Депутат Государственной Думы Российской Федерации П. В. Крашенинников. 25 января 2022 года законопроект принят Государственной Думой в первом чтении.
Литература
1. Адамская Л., Вашлаева Е., Ивлева Е. Правовые проблемы реализации Европейской Хартии местного самоуправления в Российской Федерации // Самоуправление. 2015. № 11. С. 5-7.
2. Бабичев И. В. Нормы — принципы Европейской хартии местного самоуправления как составная часть правовой доктрины российской модели местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 6. С. 67-74.
3. БухвальдЕ. М. Европейская Хартия местного самоуправления и зарубежный опыт в муниципальной реформе в России // Вестник Института экономики РАН. 2014. № 2. С. 97-109.
4. Бухвальд Е. М. Европейская Хартия местного самоуправления и зарубежный опыт в муниципальной реформе в России (статья 2) // Вестник Института экономики РАН. 2016. № 5. С. 25-42.
5. Валентик О. Н. Как усилить гражданские начала в российском местном самоуправлении? // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2016. № 2. С. 7-17.
6. Европейская Хартия местного самоуправления («СИаПе еигорееппе ёе 1'аи1опош1е 1оса1е» = «Еигореап СИаПег оГ Еоса1 8еН-Ооуегптеп1») // Дипломатический вестник. 1998. № 10.
7. Забавка В. И., Зинченко Е. Ю, Хазов Е. Н. Европейская хартия местного самоуправления и ее роль в развитии местного самоуправления в современной России // Международный журнал конституционного и государственного права. 2020. № 3. С. 51-57.
8. Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». ИЯЕ: https://sozd.duma.gov.гu/ (дата обращения: 27 января 2022 года).
9. Зеленкова О. П., Мохова Т. С., Ищук В. Г. Формирование муниципальной власти в России на основе положений Европейской Хартии местного самоуправления // Международный журнал конституционного и государственного права. 2016. № 1. С. 108-113.
10. Иванов О. Б. Формирования системы государственного и общественного контроля как ключевой фактор эффективного управления // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2020. № 5. С. 7-26.
11. Кожевников О. А. Местное самоуправление в системе публичной власти: новое конституционное измерение // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 10. С. 23-36.
12. Матросов И. В. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления // Вестник Евразийской академии административных наук. 2012. № 3 (20). С. 119-126.
13. Медведев Н. П. Институт местного самоуправления: российская практика и европейский принцип субсидиарности // Евразийский союз. Вопросы международных отношений. 2016. № 1 (15). С. 5-14.
14. Митюнова И. Г. О перспективах реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. В сб.: Новеллы права, экономики и управления. Государственный институт экономики, финансов, права
и технологий Государственный институт экономики, финансов, права и технологий, 2021. С. 503—507.
15. О реализации положений Европейской Хартии местного самоуправления в Российской Федерации // Муниципальное право. 2013. № 3 (63). С. 23-29.
16. Симонов Д. А. Российская система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления // Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2020. № 1. С. 25-26.
17. Суфянова Е. З., Шамин Е. Д. Европейская хартия местного самоуправления как приоритетный источник осуществления местного самоуправления в Российской Федерации // Экономика и социум. 2016. № 6-2. С. 704-706.
18. Тосунов Д. Ф., Шаповалов А. В. Институт сельских старост в системе органов местного самоуправления: история и современность // Эпомен. 2020. № 48. С. 252-260.
19. Упоров И. В. Европейская Хартия местного самоуправления и российское муниципальное законодательство // Центральный научный вестник. 2018. Т. 3. № 15-16 (56-57). С. 15-16.
20. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 27 января 2021 года).
21. Харламов С. О., Воробьев В. Ф., Кинчене Л. В. Европейская Хартия местного самоуправления как источник муниципального права России // Международный журнал конституционного и государственного права. 2016. № 1. С. 49-56.
22. ШигановВ. В., ГнездиловЕ. А. Основные принципы управления муниципальными территориями в свете норм Европейской Хартии местного самоуправления \\ Наука и современность. 2014. № 30. С. 219-223.
References
1. Adamskaya L., Vashlaeva E., Ivleva E. Legal problems of the implementation of the European Charter of Local Self-Government in the Russian Federation. Samoupravlenie [Self-government], 2015, no.11, pp. 5-7 (in Russian).
2. Babichev I. V. Norms — principles of the European Charter of Local Self-Government as an integral part of the legal doctrine of the Russian model of local self-government. Konstitucionnoe i municipal'noe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2018, no.6, pp. 67-74 (in Russian).
3. Buhval'd E. M. The European Charter of Local Self-Government and foreign experience in the municipal reform in Russia. Vestnik Instituta ekonomiki RAN [Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences], 2014, no. 2, pp. 97-109 (in Russian).
4. Buhval'd E. M. The European Charter of Local Self-Government and foreign
experience in municipal reform in Russia (Article 2). Vestnik Instituta eko-nomiki RAN [Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences], 2016, no. 5, pp. 25-42 (in Russian).
5. Valentik O. N. How to strengthen civic principles in Russian local self-government? ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2016, no. 2, pp. 7-17 (in Russian).
6. Evropeyskaya Hartiya mestnogo samoupravleniya [Charte europeenne de l'autonomie locale = European Charter of Local Self-Government]. Diploma-ticheskiy vestnik [Diplomatic Bulletin], 1998, no. 10 (in Russian).
7. Zabavka V. I., Zinchenko E. Yu., Hazov E. N. The European Charter of Local Self-Government and its role in the development of local self-government in modern Russia. Mezhdunarodnyi zhurnal konstitucionnogo i gosudarstvennogo prava [International Journal of Constitutional and State Law], 2020, no. 3, pp. 51-57 (in Russian).
8. Zakonoproekt № 40361-8 "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samo-upravleniya v edinoy sisteme publichnoj vlasti" [Draft Law No. 403618 "On the general principles of the organization of local self-government in a unified system of public authority"]. Available at: https://sozd.duma.gov.ru/ (accessed: 27 January, 2022) (in Russian).
9. Zelenkova O. P., Mohova T. S., Ishchuk V. G. The Formation of municipal power in Russia based on the provisions of the European Charter of Local Self-Government. Mezhdunarodnyi zhurnal konstitucionnogo i gosudarstvennogo prava [International Journal of Constitutional and State Law], 2016, no.1, pp. 108-113 (in Russian).
10. Ivanov O. B. Formation of the system of state and public control as a key factor of effective management. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2020, no. 5, pp. 7-26 (in Russian).
11. Kozhevnikov O. A. Local self-government in the system of public power: a new constitutional dimension. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samou-pravlenie [State power and local self-government], 2020, no. 10, pp .23-36 (in Russian).
12. Matrosov I. V. The Problems of legal regulation of local self-government in the Russian Federation in accordance with the European Charter of Local Self-Government. Vestnik Evraziyskoy akademii administrativnyh nauk [Bulletin of the Eurasian Academy of Administrative Sciences], 2012, no. 3(20), pp. 119-126 (in Russian).
13. Medvedev N. P. Institute of Local Self-Government: Russian practice and the European principle of subsidiarity. Evraziyskiy soyuz. Voprosy mezhdunarodnyh otnosheniy [The Eurasian Union. Issues of international relations], 2016, no. 1(15), pp. 5-14 (in Russian).
14. Mityunova I. G. O perspektivah reformirovaniya mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federacii [On the prospects of reforming local self-government
in the Russian Federation], in coll.: Novelly prava, ekonomiki i upravleniya [Novels of Law, Economics and Management], State Institute of Economics, Finance, Law and Technology, 2021, pp. 503-507 (in Russian).
15. On the implementation of the provisions of the European Charter of Local Self-Government in the Russian Federation. Municipal'noepravo [Municipal Law], 2013, no. 3 (63), pp. 23-29 (in Russian).
16. Simonov D. A. Russian system for evaluating the effectiveness of local self-government bodies. Vestnik Voronezhskogo instituta ekonomiki i socialnogo upravleniya [The Bulletin of the Voronezh Institute of Economics and Social Management], 2020, no.1, pp. 25-26 (in Russian).
17. Sufyanova E. Z., Samin E. D. The European Charter of Local Self-Government as a priority source of local self-government in the Russian Federation. Ekonomika i socium [Economy and society], 2016, no. 6-2, pp. 704-706 (in Russian).
18. Tosunov D. F., Shapovalov A. V. Institute of village chiefs in the system of bodies of local government: history and modernity. Epomen [Epomen], 2020, no. 48, pp. 252-260 (in Russian).
19. Uporov I. V. European Charter of local self-government and municipal legislation of the Russia. Central'nyi nauchnyi vestnik [Central scientific Bulletin], 2018, vol. 3, no. 15-16 (56-57), pp. 15-16 (in Russian).
20. Federal'nyi zakon ot 6 oktaybrya 2003 № 131-FZ "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federacii" [Federal law dated the 6th of October, 2003 No. 131-FZ "On the general principles of local self-government organization in the Russian Federation"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (accessed: 27 January, 2022) (in Russian).
21. Harlamov S. O., Vorob'ev V.F., Kinchene L. V. Evropeyskaya Hartiya mestnogo samoupravleniya kak istochnik municipal'nogo prava Rossii [The European Charter of Local Self-Government as a source of municipal law of Russia]. Mezhdunarodnyi zhurnal konstitucionnogo i gosudarstvennogo prava [International Journal of Constitutional and State Law], 2016, no.1, pp. 4956 (in Russian).
22. Shiganov V. V., Gnezdilov E. A. Basic principles of municipal territories management in the light of the norms of the European Charter of Local Self-Government. Nauka i sovremennost' [Science and Modernity], 2014, no. 30, pp. 219-223 (in Russian).
