CC BY
107
Актуальные проблемы гражданского права
ЭВОЛЮЦИЯ УЧРЕЖДЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ГРАЖДАНСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
А.П. Горелик,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Научная специальность: 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право E-mail: apg-1962@yandex.ru
Аннотация. Рассмотрены этапы развития учреждения как организационно-правовой формы юридического лица в российском законодательстве, проведен ретроспективный анализ видов и типов учреждений.
Ключевые слова: учреждение, приносящая доход деятельность, ответственность, самофинансирование, типы и виды, эволюция
EVOLUTION OF INSTITUTION IN THE RUSSIAN
CIVIL LAW
A.P. Gorelik,
candidate ofjurisprudence, associate professor, head of the department of civil disciplines of Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation
Annotation. The stages of the institution development as a law form of a legal entity in the Russian legislation are examined. A retrospective analysis of kinds and types of institutions is made.
Keywords: institution, proceeds yielding activity, responsibility, self-financing, kinds and types, evolution
На протяжении длительного времени учреждение является одной из наиболее распространенных организационно-правовых форм юридического лица, создаваемого для обеспечения интересов общества и государства.
Данный вид юридического лица был известен еще римскому праву и на начальном этапе рассматривался как субъект, созданный в интересах другого искусственно созданного субъекта, а не в интересах физических лиц, его членов. Впоследствии имущественной правоспособностью были наделены связанные с церковью благотворительные учреждения, больницы, приюты и т.д. Данный институт в римском праве также не получил детальной разработки1.
Школа российской цивилистики также признавала деление юридических лиц на соединения юридических лиц и на учреждения.
Г.Ф. Шершеневич в учебнике русского гражданского права 1914 года писал: «Юридическое лицо представляет собою учреждение в тех случаях, когда часть имущества предназначается для достижения известной цели, с полным юридическим
обособлением. Создается особый субъект имущества, которому и будут принадлежать средства, назначенные для определенной цели и выделенные для этой цели из имущества различных лиц. Такое выделение может состояться на основании договора нескольких лиц, по дарственному или завещательному акту одного лица. Таким путем учреждаются музеи, больницы, ночлежные дома, школы, столовые. Учреждение служит интересам многих лиц, но эти лица не члены его и не субъекты прав, составляющих имущество учреждения. Термин «учреждение», известный в германском праве под именем Stiftung, во французской литературе - под именем fondation, известен русскому законодательству в смысле юридического лица, хотя он иногда применяется и к соединению лиц (город. пол., ст. 24)»2.
И в дальнейшем российское гражданское законодательство сохранило данную организационно-правовую форму юридического лица, хотя и не давало в нем легального определения учреждения.
В соответствии с Гражданским кодексом Р.С.Ф.С.Р. 1922 года юридическими лицами признавались объединения лиц, учреждения или орга-
Актуальные проблемы гражданского права
низации, которые могут, как таковые, приобретать права по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать на суде (ст. 13). Частные учреждения с правами юридических лиц, как-то: больницы, музеи, ученые учреждения, публичные библиотеки и т.д. - могут быть учреждаемы только с разрешения соответственных органов власти (ст. 15)3.
Бюджетное учреждение рассматривалось не в качестве самостоятельного носителя прав и обязанностей, а как орган и представитель государства, действующий от имени последнего как субъект права4.
То есть, учреждение определялось не столько как субъект гражданского оборота - юридическое лицо, сколько как публичный орган управления.
Вместе с тем судебная практика, несмотря на отсутствие государственной регистрации, относила бюджетные учреждения к фактическим юридическим лицам, способным выступать в гражданском обороте, выступать истцом и ответчиком в суде5.
Гражданский кодекс РСФСР 1964 года относил учреждения к юридическим лицам как организациям, финансируемым из государственного бюджета, имеющим самостоятельную смету, а их руководитель наделялся правами распорядителя кредитов. При этом из Кодекса была исключена норма, посвященная частному учреждению.
Согласно ст. 24 указанного Кодекса «...учреждения и иные государственные организации, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету, руководители которых пользуются правами распорядителей кредитов (за изъятиями, установленными законом). Указанные в настоящей статье учреждения и иные государственные организации, состоящие на государственном бюджете, в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР и РСФСР, действуют от имени соответственно Союза ССР или РСФСР»6.
Далее, в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик7, учреждению была посвящена статья 48, которая находилась в разделе II «Право собственности и другие вещные права» и была посвящена праву оперативного управления, тогда как субъектам гражданских прав был посвящен раздел I «Общие положения». Вместе с тем в данной статье впервые содержалось не только легальное определение понятия «учреждение», но и был определен правовой режим имущества, на котором оно закреплялось за учреждением, а также правомочия собственника по перераспределению и изъятию этого имущества.
Кроме того, учреждению было предоставлено право осуществлять разрешенную собственником
предпринимательскую деятельность и самостоятельно распоряжаться доходами от такой деятельности и приобретенным за счет этих доходов имуществом. Указанные доходы и имущество принадлежали учреждению на праве полного хозяйственного ведения (п.2 ст. 48 Основ).
Связано это было прежде всего с ограниченностью бюджетных средств на финансирование расходов учреждений, в связи с чем, учреждению и была предоставлена возможность самостоятельно их зарабатывать, осуществляя приносящую доход деятельность.
По правилу, закрепленному в п. 1 ст. 15 Основ, финансируемое собственником юридическое лицо, имеющее имущество на праве оперативного управления (учреждение), отвечало по обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения нес собственник соответствующего имущества.
Самостоятельная статья, посвященная учреждению и впервые закрепляющая его легальное определение в разделе II «Лица», появилась лишь в Гражданском кодексе Российской Федерации 1994 года (далее - ГК РФ)8.
В первой редакции ст. 120 ГК РФ учреждением признавалась организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.
Как и в Основах, в соответствии с данной статьей ГК РФ, учреждение отвечало по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам нес собственник соответствующего имущества.
Практически одновременно аналогичная статья, посвященная учреждению, как одному из видов некоммерческих организаций, появилась в принятом в 1996 году Федеральном законе «О некоммерческих организациях»9.
В 2006 году Федеральным законом от 03.11.2006 № 175-ФЗ10 в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях»11, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений, в законодательные акты, в том числе в ГК РФ12, были внесены изменения. В частности, в ст. 120 ГК РФ были внесены изменения, уточняющие понятие «учреждение», исключив из него формулировку «.и финансируемая им полностью или частично». Кроме того, в
Актуальные проблемы гражданского права
указанной статье впервые в гражданском законодательстве появились виды и типы учреждений. Так, в п. 2 ст.120 ГК РФ, были закреплены три вида учреждений:
• частное - создаваемое гражданином или юридическим лицом;
• государственное - создаваемое Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации;
• муниципальное - создаваемое муниципальным образованием.
Как видно из данной классификации, указанное деление взаимосвязано с формами собственности учредителя учреждения (частная, государственная, муниципальная).
В свою очередь появились два типа государственных и муниципальных учреждений - бюджетное и автономное учреждение.
Одновременно были внесены изменения и в ст. 9 ФЗ «О некоммерческих учреждениях», они стали называться «частное учреждение». В соответствии с п. 1 указанной статьи, частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Последние серьезные изменения в ГК РФ, ФЗ «О некоммерческих учреждениях», а также в иные законодательные акты были внесены Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-Ф313.
Данным Законом был закреплен новый тип учреждения - «казенное учреждение», которые, по сути, с незначительными изменениями, заняло место бюджетного учреждения14.
Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы15.
Бюджетное учреждение в свою очередь претерпело существенные изменения как в части предмета, целей и задач, так и в порядке финансирования, праве осуществления иных, не являющихся основными видов деятельности, а также в части распоряжения имуществом и ответственности по обязательствам перед кредиторами.
И так, на сегодняшний день в российском гражданском законодательстве существует три вида учреждений, два из которых, государственные и муниципальные, подразделяются на три типа - автономные, бюджетные и казенные учреждения.
В соответствии с законодательством все они являются некоммерческими организациями, созданными собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, имущество за которыми закрепляется на праве оперативного управления, способными осуществлять приносящую доходы деятельность. На этом, пожалуй, их схожесть и заканчивается, и начинаются особенности деятельности каждого из видов и типов учреждений.
Большая часть учреждений в Российской Федерации является государственными или муниципальными.
Изучение особенностей существующих на данный период учреждений дает основание констатировать, что частное и казенное учреждения относятся к «классическому» типу данной организационно-правовой формы юридического лица, тогда как, бюджетное и особенно автономное учреждения выходят за ее рамки. Деятельность последних, пусть и завуалировано, направлена на внедрение элементов рыночных отношений в их деятельность, то есть направлена на самостоятельное зарабатывание средств, на самофинансирование, что противоречит существу учреждения и стирает грань между коммерческой и некоммерческой организациями.
Безусловно, если исходить из целей создания, то деятельность всех без исключения типов учреждений не носит коммерческого характера, т.е. не направлена на систематическое извлечение прибыли, да и саму деятельность нельзя назвать самостоятельной и рисковой. Вместе с тем, осуществляя приносящую доходы деятельность, эти типы учреждений (бюджетное и автономное) находятся в более привилегированном положении, чем коммерческие организации, так как они осуществляют приносящую доход деятельность, которая не относится к предпринимательской, хотя грань между ними достаточно тонкая. Кроме того, им не грозит разорение, так как они несут ответственность не всем имуществом и их нельзя признать банкротами.
Сохраняя традиционную организационно-правовую форму учреждения как некоммерческого юридического лица, к которому можно отнести казенное учреждение, законодатель ввел два совершенно новых типа: бюджетное и автономное учреждение, которые по своей сущности являются чем-то средним между коммерческой и некоммерческой организациями.
Актуальные проблемы гражданского права
Следовательно, создавая данные типы учреждений, законодатель преследовал как минимум три цели. Во-первых, снять с себя бремя содержания учреждений или хотя бы минимизировать его через сокращение расходов государства на бюджетную сферу и сокращение числа «классического» типа учреждений. Во-вторых, освободиться от ответственности, сохранив при этом учреждение для дальнейшей деятельности, для которой оно было создано. И, в-третьих, создать мотивацию к эффективному оказанию услуг учреждениями, а по сути, принуждение учреждений к зарабатыванию средств на свое содержание посредством ориентации на извлечение прибыли от приносящей доход деятельности, что приведет к максимальной минимизации количества бесплатных услуг для граждан. А это уже наиболее опасно, так как теряется социальный характер и направленность деятельности учреждений.
Так, еще в 2008 году из 9 997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3 786 учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1 030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам как образование, здравоохранение, наука и культура16.
Из этого следует, что учреждения, за исключением, пожалуй, казенных, ориентируют на самофинансирование, а, следовательно, на платность оказываемых ими услуг.
Бесспорно, государству необходимо проведение оптимизации большого количества учреждений и совершенствование эффективности их деятельности. Однако это не должно происходить за счет «подстройки» устоявшихся конструкций под экономическую целесообразность. Иначе, как верно отмечает Э. Цыганков, при таком подходе система законодательства и права перестанет быть системой и будет представлять собой хаотичный набор правил, созданных под влиянием революционной целесоо-бразности17.
1 Эшли У.Д. Экономическая история Англии в связи с экономической теорией. М., 1897, С. 80.
2 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Братья Башмаковы, 1914. С. 150: ил. Режим доступа http:// znanium.com/
3 Постановление ВЦИК от 11.11.1922 г. «О введении в действие Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р.» (вместе с «Гражданским кодексом Р.С.Ф.С.Р.») // СУ РСФСР, 1922, № 71, ст. 904.
4 Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве: М. 1947. С. 156.
5 Там же. С. 194-196.
6 Закон РСФСР от 11.06.1964 «Об утверждении Гражданского кодекса РСФСР» (вместе с «Гражданским кодексом РСФСР») // Ведомости ВС РСФСР, 1964, № 24, ст. 406.
7 Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (утв. ВС СССР 31.05.1991 № 2211-1) // «Ведомости СНД и ВС СССР», 26.06.1991, № 26, ст. 733.
8 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32, ст. 3301.
9 См.: Ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в перв. ред.) // СЗ РФ.1996. №3, ст. 145.
10 Федеральный закон от 03.11.2006 № 175-ФЗ (ред. от 08.11.2010) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» // СЗ РФ.2006. № 45, ст. 4627.
11 Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2006. № 45, ст. 4626.
12 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 18.12.2006) // СЗ РФ. 1994. № 32, ст. 3301.
13 Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ. 2010. № 19, ст. 2291.
14 См.: Ст. 13 Указанного Федерального закона.
15 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) // СЗ РФ.1998, № 31, ст. 3823.
16 См.: Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
17 Цыганков Э. Формы государственного предпринимательства // ЭЖ-Юрист. 2012. № 31. С. 1, 4-5.
