CC BY
237
УДК 007
DOI 10.17238/ISSN1815-0683.2017.4.74
А. С. ПАНАЧЕВА*, П. Ю. САМОЙЛЕНКО**
Эволюция современного российского законодательства о рекламе и возможности расширения международного сотрудничества России со странами АТР
ПАНАЧЕВА Анна Сергеевна -кандидат политических наук, доцент кафедры Тихоокеанской Азии. panacheva.as@dvfu.ru.
Panacheva A. S. - Candidate of Political Sciences, associate professor at the Department of Pacific Asia.
САМОЙЛЕНКО Петр Юрьевич - кандидат политических наук, доцент департамента коммуникаций и медиа. petersam@mail.ru.
Samoilenko P. Yu. - Candidate of Political Sciences, associate professor at the Department of Communications and Media.
В статье рассматривается хронология разработки и принятия основных нормативных правовых актов, регулирующих российский рынок рекламы, ключевые принципы формирования правового режима в данной сфере, политические, экономические и социальные причины и условия, влияющие на российское законодательство о рекламе, а также возможности влияния эволюции законодательства о рекламе на сотрудничество России со странами АТР на современном этапе.
Ключевые слова: закон «О рекламе», закон «О СМИ», нормативно-правовое регулирование, законодательство, реклама, АТР, международное сотрудничество.
A. S. PANACHEVA, P. Yu. SAMOILENKO Evolution of Russia's Current Advertising Legislation and Opportunities to Enhance International Cooperation between Russia and Asia Pacific Countries.
The article deals with the chronology related to developing and adopting the main legal acts governing Russia's advertising market, the key principles of the legal regime in this area, as well as the political, economic and social causes and conditions that have an impact on Russian advertising legislation. The authors also study the possible impacts of legislative evolution on Russia's cooperation with the APR countries at the present stage.
Keywords: Law on Advertising, Law on Mass Media, regulatory framework, legislation, advertisement, APR, international cooperation.
* Дальневосточный федеральный университет. Восточный институт - Школа региональных и международных исследований. 690950, г. Владивосток, ул. Суханова, 8.
Far Eastern Federal University. Institute of Oriental Studies - School of Regional and International Studies. 8 Sukhanova street, Vladivostok, Russian Federation, 690950.
** Дальневосточный федеральный университет. Школа гуманитарных наук. 690950, г. Владивосток, ул. Суханова, 8.
Far Eastern Federal University. School of Humanities. 8 Sukhanova street, Vladivostok, Russian Federation, 690950.
Современное российское законодательство о рекламе прошло длинный и непростой эволюционный путь за последние 20 лет. Законодателю пришлось достаточно долго совершенствовать нормы права, регулирующие деятельность в рекламной отрасли, что было необходимо как из-за преобразований в российском обществе, так и в связи с изменениями правовой системы в целом с переходом к рыночной экономике и рыночному пути развития страны. Определенное влияние оказала мировая практика в данной области, а также необходимость совершенствовать рекламное законодательство с учетом особенностей внешнеэкономической деятельности (ВЭД).
Говоря о реализации масштабных проектов в области ВЭД на Дальнем Востоке России, таких как ТОРы и свободный порт Владивосток, нельзя не отметить важность сопутствующих им информационных коммуникаций, значительную роль в которых играют рекламные. В свою очередь, отмечавшееся не так давно 20-летие российского законодательства о рекламе позволяет взглянуть на данную проблему по-новому [4].
Условно развитие национального законодательства о рекламе, по-видимому, можно разделить на три основных периода: 1991-1996 гг., 19962006 гг. и 2006 г. - настоящее время. Каждый из этих периодов был, по мнению авторов статьи, связан с существенной спецификой политических, экономических и социальных процессов, происходящих в государстве.
Первый период 1991-1996 гг. - по сути, самый сложный. Это время, так скажем, проб и ошибок, которые были неизбежны, но необходимы для эволюции нормативно-правовой базы и создания ее основы. В этот период распался СССР и образовалось постсоветское пространство, в России происходило становление рыночных механизмов, связанных с формированием конкурентной рыночной экономики - менялась структура товарно-денежных отношений, были отменены многие ограничения в сфере экономической и хозяйственной деятельности, характерные для советского периода. На этот же период приходится и время расцвета рекламы на телевидении, начало развития средств наружной рекламы и поступательное развитие рекламных жанров в печатных медиа. Именно в это время происходит осознание того, насколько большое влияние рекламная коммуникация имеет на общество, насколько тонкая это сфера, с одной стороны, и мощное информационно-идеологическое оружие - с другой. С помощью рекламы в России позиционируются всемирно известные бренды, создаются «цепочки потребления» и культура потребления многих товарных категорий, начиная от продуктов питания и заканчивая недвижимостью. С другой стороны, именно в это время приходит понимание необходимости контроля рекламного рынка с использованием нормативно-правовых
инструментов, введения определенных ограничений в рекламной коммуникации исходя из различных групп товаров и категорий услуг. Ключевыми проблемами, связанными с отсутствием специального закона о рекламе, в этот период были засилье рекламы спиртных напитков на центральных телевизионных каналах, размещение неэтичной и могущей вызвать негативное влияние на детей рекламы в районе образовательных учреждений и ряд других вопросов. В условиях, когда нормативная база только формировалась, государству приходилось оперативно реагировать на вызовы времени и принимать соответствующие регулирующие документы. Уже в этот период, еще до принятия основного профильного закона о рекламе, начали появляться подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие рекламные правоотношения. Ярким примером можно считать Указ Президента РФ от 10.07.1994 № 1183 «О защите потребителей от недобросовестной рекламы», который содержал требования к рекламе финансовых организаций, привлекающих средства граждан и юридических лиц (банков, страховых и инвестиционных организаций) - в условиях расцвета финансовых пирамид это было неотложной мерой.
До принятия в 1996 г. первого российского федерального закона № 38-Ф3 «О рекламе» были созданы сопредельные правовые институты и механизмы правового регулирования. Это, безусловно, принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г., которая гарантировала право на распространение информации и отсутствие цензуры, а также не допускала распространения в обществе экстремистских и иных деструктивных идей [6].
В 1991 г. был принят закон РФ «О средствах массовой информации», в котором были определены статус СМИ, а также оговаривались общие условия размещения рекламы в медиа, включая определение статуса рекламных СМИ и нерекламных СМИ, а также ряд иных значимых норм права, таких как условия размещения мест продажи и условия торговли специализированными изданиями (как правило содержащих высокий процент рекламы) [9]. В этом же году был принят закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Именно в нем была установлена возможность считать противоправным поведение субъектов бизнес-деятельности в форме недобросовестной конкуренции при условии введения потребителей в заблуждение. В 1992 г. был принят закон «О защите прав потребителей», который вводил правой институт товаров и услуг, а также определял основные принципы их продвижения в обществе [1].
В 1994 г. была принята Часть 1 Гражданского кодекса РФ, где определялись условия сделок, проведения работ и оказания услуг, что, по сути, является основным содержанием многих рекламных сообщений [3].
Нельзя не отметить и предпосылки формирования национального рекламного законодательства, связанные с мировой практикой. Уже в первой половине 1990-х гг. стало очевидным, что рекламная отрасль нуждается в регулировании, и большинство развитых стран с помощью тех или иных правовых актов создают «правила игры» на рекламном рынке. Использование большого количества зарубежных рекламных образцов, которые применялись зачастую на основе простейшего заимствования и перевода на русский без иной адаптации, также ставили на повестку дня вопрос о том, что необходимо регулировать рекламный рынок и контент появлявшихся на нем сообщений, не допуская злоупотреблений или ущемления прав граждан. Отсутствие очевидных правил и единых подходов к регулированию рекламного рынка вызывало и проблемы в сфере внешнеэкономической деятельности, поскольку как минимум крупные иностранные рекламодатели были заинтересованы в том, чтобы планировать свою работу в России на долгосрочную перспективу и, соответственно, работать по понятным правилам, которые в той или иной степени похожи на рекламное законодательство развитых стран.
Итогом проводимой работы стало принятие в 1996 г. полноценного закона о рекламе, который определил правовой статус рекламы, а также основные ограничения и запрещения в данной области, включая понятия недобросовестной и недостоверной рекламы. На тот момент это было существенным прогрессом, поскольку страна, перешедшая от плановой модели хозяйствования к пусть и развивающейся, но все же рыночной экономике, фактически не могла жить без профильного закона о рекламе [5].
Второй период 1996-2006 гг. связан с пересмотром введенных законом основных принципов регулирования рекламного рынка. Отметим, что за этот период страна прошла большой путь - начиная от смены президента и заканчивая существенными изменениями в экономике - все это сказалось на формировании благоприятной рыночной конъюнктуры. Наступил период новейшей российской истории, который в нынешних кризисных условиях принято называть «тучными годами». Определенную роль в совершенствовании российской экономики сыграло и появление законодательства о рекламе, что позволило выработать очевидные «правила игры» для всех участников рекламного рынка, включая и иностранные компании [10].
Также на этот период приходится принятие новых крупнейших национальных кодифицированных сводов публичного права - Уголовного кодекса (1996 г.) и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (2001 г.), в которых отдельные правовые институты посвящены нарушениям в области рекламы и медийной деятельности, иными словами - сформированы четкие санкции за нарушения
в соответствующей сфере в зависимости от их тяжести и общественной опасности. Кроме того, принимались изменения в гражданское законодательство. В июне 2002 г. был принят закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который устанавливал правовой режим политической рекламы в условиях проведения избирательных кампаний в форме агитации с использованием различных информационных и рекламных носителей, как СМИ, так и иных. Таким образом, в рамках второго периода законодатель плавно перешел от определения общих условий работы рекламного рынка к формированию системы санкций за нарушения рекламного законодательства в рамках административного и уголовного права, а также начал определять специфические правовые и межправовые институты, связанные с законодательством о рекламе, например, в области организации и проведения выборов [7].
Третий период - с 2006 г. по настоящее время - является периодом совершенствования российского законодательства о рекламе, его детализации. В это десятилетие происходит принятие нового профильного закона [8], проводится доработка гражданского законодательства об авторских и смежных правах, принимается нормативная база в сфере защиты персональных данных.
В итоге, можно говорить о том, что с начала 1990-х гг. в результате поступательного развития в России была создана действующая система законодательства о рекламе, которое гибко реагирует на вызовы времени. Анализируя хронологию модернизации российского рекламного законодательства, можно прийти к выводу, что в каждом из периодов, выделенных авторами, изменения законодательства достигли целей, на которые были ориентированы. Так, удалось существенно упорядочить рынок российской рекламы, сформировать очевидное правовое поле, в котором должны действовать участники рекламной деятельности, а также пресечь использование рекламных сообщений в противоправных и антиобщественных целях. Созданная система законодательства о рекламе стала способствовать тому, чтобы рекламный рынок оказывал положительное влияние на развитие конкурентной экономики, с одной стороны, и обеспечивал соблюдение прав граждан и защиту общества от негативной информации - с другой. Также детализация правового регулирования рекламной деятельности поддерживала рост международного экономического сотрудничества и продвижение на российском рынке импортных товаров и услуг, реклама которых должна была соответствовать единым требованиям.
Таким образом, за последние 20 с лишним лет Россия прошла большой путь создания «правового каркаса» на рынке рекламы. Страна получила так называемую смешанную систему правового регулирования рекламного
рынка, в рамках которой есть основной профильный закон (специальный нормативный правовой акт), а также иные нормы права из смежных отраслей и правовых институтов. Существенную роль играют также и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие рекламные правоотношения - это, в основном, распоряжения и постановления федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
На эти годы пришлось принятие двух полноценных федеральных законов о рекламе и целого ряда иных нормативных актов, которые в той или иной степени регулируют правоотношения в данной области. На сегодняшний день вновь обсуждаются возможности изменения нормативной базы, касающейся рекламного законодательства - прежде всего речь идет о разрешении рекламы алкогольных напитков на телевидении в связи с проведением в стране чемпионата мира по футболу 2018 года, уточнении специального правового статуса так называемой тизерной рекламы и ряде иных нововведений. Вместе с тем это уже неизбежные доработки законодательства, которые естественны с точки зрения хронологического развития государства и его экономики. Нельзя не отметить, что в целом в стране создано достаточно современное законодательство о рекламе, которое отвечает вызовам времени и позволяет как задавать вектор развития рекламного рынка, так и обеспечивать защиту населения от негативной информации.
Также подчеркнем, что в целом доля ограничений, которые введены рекламным законодательством, невелика, что отражает гуманизм российского права и его диспозитивный характер.
Если посмотреть на изменения в российском рекламном законодательстве последних 20 лет, станет очевидно, что принятые изменения в значительной степени направлены на устранение системных проблем рынка, таких как наличие неэтичной, агрессивной рекламы, недостоверных и недобросовестных рекламных сообщений, пропаганды вредных для здоровья товаров и услуг, скрытой рекламы, недопустимо больших объемов рекламных сообщений в отдельных сегментах рынка и на соответствующих видах носителей, чрезмерное давление и диктат со стороны рекламы на потребителей и так далее. При этом контрольные полномочия в данной сфере в Российской Федерации находятся в федеральном ведении, что позволяет создать единую практику правоприменения.
Таким образом, реформирование и доработка российского рекламного законодательства, четкая градация правовых институтов, касающихся рекламной деятельности, прежде всего введение понятий недобросовестной и недостоверной рекламы, позволило создать «правила игры» для участников рекламного рынка, в том числе и иностранных рекламодателей. Основу российского рекламного законодательства составляют диспозитивные
нормы, которые регламентируют свободу действий участников рекламного процесса за пределами жестких ограничений, прямо установленных нормативными правовыми актами. На сегодняшний день российское рекламное законодательство по духу и букве схоже с аналогами развитых стран и создает четкое правовое поле для деятельности в указанной сфере.
Кроме того, отметим смежные с законом «О рекламе» нормативные правовые акты, а также межправовые институты, которые сформировались во время эволюционирования современного российского законодательства о рекламе. Это и законодательство о медиадеятельности, об авторских и смежных правах, об основных гарантиях избирательных прав граждан, о защите персональных данных.
Говоря о развитии сотрудничества России со странами АТР в рамках так называемого «восточного вектора», можно констатировать, что изменения в рекламном законодательстве создали соответствующие условия для работы иностранных рекламодателей на российском рынке. Следствием этого является пусть и медленно, но постоянно увеличивающийся объем рекламы иностранных товаров, созданной в России, а не являющейся переведенной копией иностранных рекламных продуктов [11].
В рамках реализации концепции «разворота России на Восток» рекламные и информационные коммуникации будут решать ряд ключевых задач, связанных прежде всего с продвижением товаров и услуг в рамках внешнеэкономической деятельности, брендингом территории, а также позиционированием различных форматов сотрудничества. При этом основные режимы сотрудничества - территории опережающего развития и свободный порт Владивосток - дают возможности для развития широкого спектра деловых инициатив как по торговле товарами, так и по продвижению услуг. Поэтому и основные правила рекламирования и ограничения, установленные российским законодательством о рекламе, будут своеобразным «информационным подрежимом» работы участников внешнеэкономического сотрудничества на территории Дальнего Востока.
Учитывая в целом диспозитивный характер российского рекламного законодательства, можно прогнозировать, что оно не станет в какой-либо степени препятствовать развитию сотрудничества Дальнего Востока со странами АТР. Целями федерального закона о рекламе являются развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, обеспечение в Российской Федерации единства экономического пространства, реализация права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, предупреждение нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, а также пресечение фактов ненадлежащей рекламы. И именно открытость экономических процессов и добросовестная конкуренция должны быть основой
экономического развития Дальнего Востока и его интеграции в экономическое пространство Азиатско-Тихоокеанского региона.
Поскольку закон о рекламе прямо устанавливает специфику и условия рекламирования широкого перечня товаров и услуг по родовому признаку, в рамках развития международного сотрудничества сразу становятся очевидными условия рекламирования и информационного продвижения соответствующих видов деятельности, включая различные инициативы, стартапы и др.
Важнейшим фактором, содействующим развитию международного сотрудничества, является то, что закон прямо устанавливает возможность саморегулирования в рекламной сфере. Саморегулируемой организацией в сфере рекламы признается объединение рекламодателей, рекламопроиз-водителей, рекламораспространителей и иных лиц, созданное в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства в целях представительства и защиты интересов своих членов, выработки требований соблюдения этических норм в рекламе и обеспечения контроля за их выполнением. В рамках саморегулируемых организаций, соответственно, может учитываться специфика текущего момента и экономические потребности рынка, общественная ситуация и другие ключевые факторы, от которых зависит необходимость изменений на рекламном рынке. Таким образом, это дает возможность функционирования механизма регулирования в регионах Дальнего Востока, который сможет учитывать специфику ВЭД в рамках «восточного вектора» и саморегулировать контент и форматы рекламы применительно к актуальным целям и задачам международного сотрудничества, создавая тем самым систему формирования максимально законного и эффективного рекламного контента, учитывающего региональную специфику и международное сотрудничество со странами АТР.
Органы местного самоуправления могут влиять на рынок наружной рекламы, определяя места размещения рекламных конструкций и их форматы, а органы власти регионального уровня - регулируя принципы формирования единого подхода к созданию вывесок, объявлений и др.
Со своей стороны участники экономической и внешнеэкономической деятельности имеют возможность выдвигать инициативы и предложения, которые могут быть реализованы на основе вышеуказанных механизмов органами власти и саморегулируемыми организациями.
Развитие ВЭД в рамках ТОРов и свободного порта Владивосток также приведет к тому, что объем рекламы иностранных товаров и услуг будет постепенно увеличиваться [2]. Этому должна способствовать и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в регионах ДФО, осуществляющих часть регулирующих полномочий в своей сфере ответственности (определение мест размещения наружных
рекламных конструкций, выделение земельных участков, определение режимов использования и застройки и др.). От того, насколько регионы Дальнего Востока смогут улучшить условия для рекламирования самых разных товаров и услуг на своей территории, будет в значительной степени зависеть результативность реализации «разворота России на Восток».
Таким образом, действующее российское законодательство о рекламе формирует возможности для развития сотрудничества Дальнего Востока России со странами АТР. При этом рекламные форматы, которые будут постепенно видоизменяться, должны учитывать как требования законодательства, так и морально-этические нормы, которые, в свою очередь, основываются на этно-культурных и исторических особенностях.
Если говорить о возможностях и перспективах дальнейшего развития системы российского рекламного законодательства, то, по-видимому, его вектор будет во многом зависеть от тех политических и экономических изменений, которые будут происходить в стране и мире в ближайшие годы. Бесспорно, существенное влияние будет оказывать быстрое развитие сети Интернет и появление новых форм и жанров информирования, имеющих характер, в том числе, рекламной коммуникации и нуждающихся в нормативном определении статуса. Что касается внешнеэкономической деятельности, то именно Дальний Восток России становится одним из макрорегионов страны, где вновь возникающие потребности рынка и экономики могут стать причиной разработки и внесения изменений в рекламное законодательство.
Список литературы
1. Антонов Л. В. Государственное регулирование российского рынка рекламы: перспективы развития в условиях информатизации общества. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennoe-regulirovanie-rossiyskogo-rynka-reklamy-perspektivy-razvitiya-v-usloviyah-informatizatsii-obschestva (дата обращения 01.08.2017).
2. Восточный вектор внешней политики России. URL: http://www. singapore.mid.ru/rus/asia/ros_asia_2.html (дата обращения 01.08.2017).
3. Гражданский кодекс Российской Федерации: федер. закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ. URL: http://ivo.garant.ru/#/document/10164072/ paragraph/44878456:11 (дата обращения 01.08.2017).
4. Ерошенко С. С., Дьяков В. И. Правовое и политическое положение России в АТР. Владивосток, 2011.
5. История правового регулирования рекламы в Российской Федерации. URL: http://www.advertiser-school.ru/advertising-history/history-of-legal-regulation-of-advertising-in-russia.html (дата обращения 01.08.2017).
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993; с поправками от 30.12.2008, 5.02.2014, 21.07.2014). URL: http://ivo.garant.rU/#/document/10103000/paragraph/14366:9 (дата обращения 01.08.2017).
7. Макарова Т. В. Регулирование рынка рекламы в РФ. URL: http:// www.dslib.net/economika-xoziajstva/regulirovanie-rynka-reklamy-v-rf.html (дата обращения 01.08.2017).
8. О рекламе: федер. закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ. URL: http://ivo.garant.rU/#/document/12145525/paragraph/216336:1 (дата обращения 01.08.2017).
9. О средствах массовой информации: закон РФ от 27.12.1991 № 2124-I. URL: http://ivo.garant.rU/#/document/10164247/paragraph/220411:3 (дата обращения 01.08.2017).
10. Правовое регулирование рекламной деятельности. URL: http:// psyera.ru/pravovoe-regulirovanie-reklamnoy-deyatelnosti_7853.htm (дата обращения 01.08.2017).
11. «Поворот на Восток» ради будущего России. URL: http://www. pravda.ru/districts/fareast/19-07-2015/1267415-levintal-0 (дата обращения 01.08.2017).
© Паначева А. С., Самойленко П. Ю., 2017 © Panacheva A. S., Samoilenko P. Yu., 2017
Для цитирования:
Паначева А. С., Самойленко П. Ю. Эволюция современного российского законодательства о рекламе и возможности расширения международного сотрудничества России со странами АТР // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2017. № 4(81). С. 74-83.
