CC BY
67УДК 342.553 ББК 67.400.7
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10097
ЭВОЛЮЦИЯ СОЦИАЛЬНЫХ полномочий ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Сергей Сергеевич ЯВКИН, аспирант Московского психолого-социального университета
E-mail: yavkinss@gmail.com
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В статье рассматривается динамика развития полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере. Автор анализирует проблемы, сложившиеся в законодательной практике перераспределения данных полномочий.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, социальные полномочия, перераспределение властных полномочий, функциональная самостоятельность, этатизация местного самоуправления.
Annotation. The development of the social powers of local self-government bodies are considered in this article. The author analyzes issues related to legislative practice of the redistribution of this kind of powers.
Keywords: local self-government bodies, social powers, redistribution of powers, functional autonomy, etatization of local self-government.
Научный руководитель: Н.А. Антонова, доктор юридических наук, доцент
Одной из основ конституционного строя, согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, является определение России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В рамках конституционной модели социальной государственности в Российской Федерации функции социального государства как направления деятельности по решению социальных задач, стоящих перед современным государством, реализуются с учетом распределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации.
Разграничение полномочий в социальной сфере (социальные полномочия) органов государственной и муниципальной власти направлено прежде всего на то, чтобы как можно более эффективно решать важные социальные проблемы в условиях модернизации Российского госу-дарства1.
Процесс определения принадлежности того или иного полномочия органам публичной власти конкретного уровня, начавшийся с принятием Конституции РФ, продолжается и сегодня.
Так, значительное число изменений, регулярно вносимых в законодательство о местном самоуправлении, связано с закреплением или, наоборот, изъятием из компетенции органов местного самоуправления отдельных властных полномочий.
На примере динамики нормативного развития полномочий муниципальных органов в социальной сфере представляется возможным проследить общую тенденцию к этатизации местного самоуправления, наметившуюся в последнее время в государственной политике.
Выбор социальных полномочий для настоящего исследования обусловлен, прежде всего, их центральным местом в системе полномочий местного самоуправления, что предопределено социальным смыслом, заключенным в вопросах местного значения. Он проявляется в оказании органами местного самоуправления муниципальных услуг населению. Будучи одной из форм публичных услуг, муниципальные услуги выступают в основном как первичные базовые услуги, они обусловлены естественными потребностями людей и оказывают непосредственное влияние на уровень и качество жизни населения2.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2019
В доктрине муниципального права при классификации полномочий местного самоуправления выделяют «собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за местным самоуправлением государство, и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления3. Названные полномочия имеют разную правовую природу и по их соотношению в общем составе полномочий органов местного самоуправления прослеживается динамика развития полномочий в целом.
Как отмечает В.В. Таболин, сложилась негативная тенденция изъятия муниципальных полномочий на уровень субъекта РФ, а затем передачи их обратно как государственных4.
Например, федеральный законодатель минимизировал круг вопросов местного значения, изъяв из муниципального ведения вопросы социальной поддержки, обслуживания и содействия занятости населения, муниципального экологического контроля и др. Однако, учитывая, что прежние полномочия, по сути, направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, они вновь закрепляются за местным самоуправлением, но в качестве делегированных отдельных государственных полномочий с соответствующим государственным контролем и управлением5.
Несмотря на то что в результате подобного перераспределения полномочий в компетенции органов местного самоуправления остается тот же самый функционал, как и до перераспределения (только уже в качестве отдельных государственных полномочий), правовой эффект подобных реформ нельзя недооценивать.
Полагаем, что соответствующая законодательная практика существенно отклоняется от конституционно-правовой модели местного самоуправления, нивелируя основные конституционные свойства местного самоуправления, и прежде всего его самостоятельность, не вступая, однако, в прямое противоречие с конституционными нормами. Можно обозначить, как минимум, две проблемы, связанные с данным законодательным подходом.
Во-первых, признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ в ст. 12 закрепляет организационную самостоятельность местного самоуправления, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но как комплексное конституционно-правовое явление
самостоятельность местного самоуправления не может быть обеспечена лишь в статике через институциональную самостоятельность, требуется также ее отражение в динамике посредством функциональной самостоятельности.
Однако в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами, ключевая роль по принятию политико-правовых решений отводится именно органам государственной власти, а не самому местному со-обществу6.
При подобном регулировании положение ст. 12 Конституции РФ, закрепляющее функциональную самостоятельность, проявляющуюся в том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, формально не нарушается, однако фактически органы местного самоуправления оказываются функционально встроенными в систему органов государственной власти, и конституционно-гарантированная институциональная самостоятельность также оказывается бессмысленной.
Во-вторых, в ст. 130 Конституции РФ, идущей первой в главе 8 Конституции РФ, которая содержит нормы, определяющие конституционно-правовой статус местного самоуправления, прежде всех иных положений о данном институте закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
В последующем, в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, предусмотрено также, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.
Следовательно, сама архитектура конституционных норм, их расположение свидетельствуют о том, что основная цель местного самоуправления как института — это решение вопросов местного значения, а не осуществление отдельных государственных полномочий.
Полагаем, что решение вопросов местного значения через отдельные государственные полномочия нарушает приведенную конституционную модель. В связи с этим «собственные» полномочия в целях решения вопросов местного значения должны занимать главенствующую роль в составе полномочий органов местного самоуправления.
Однако, как указывает Е.С. Шугрина, фактически устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения7.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2019
В качестве негативных последствий такого перераспределения полномочий (а по сути изменения их правовой природы) можно выделить перенос роли контролирующего субъекта с местного сообщества на региональную власть. Процесс «огосударствления» местного самоуправления через изменение соотношения в составе социальных полномочий органов местного самоуправления «собственных» полномочий и отдельных государственных полномочий в пользу последних ведет к нарушению основополагающего принципа местного самоуправления — совпадения в одном лице объекта и субъекта управления.
Поскольку согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ реализация переданных полномочий подконтрольна государству, органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий в социальной сфере, переданных взамен отобранных «собственных» полномочий, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, становятся ориентированными не на запросы местного сообщества, но на позицию органов государственной власти, превращаясь из представителей населения в исполнителей государственной воли.
В науке муниципального права можно встретить различные предложения по решению проблемы загрузки органов местного самоуправления государственными делами8, однако представляется уместным процитировать слова российского дореволюционного общественного деятеля князя А. Васильчикова: «ставить починку мостов, исправление дорог, признание бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит, смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей. От этого смешения происходит то, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду»9.
Следует также согласиться с А.А. Джагаря-ном о том, что, поскольку основной объем прав в социальной сфере реализуется преимущественно по месту жительства, местное самоуправление как наиболее приближенное к населению может и должно решать широкий круг вопросов жизнеобеспечения посредством самоорганизации жителей и их решающего воздействия на социальную политику10.
Анализ практики правового регулирования полномочий муниципальных органов в социальной сфере и выявленная тенденция к функциональной этатизации местного самоуправления позволяют говорить о необходимости законодательного закрепления механизмов, обеспечивающих рационализацию процесса перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, при котором самостоятельность местного самоуправления реально учитывалась бы как конституционная ценность. В противном случае местное самоуправление рискует потерять свой статус как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и стать наиболее приближенным к органам государственной власти, прежде всего субъекта РФ.
1 Забелина Е.П. Социальные полномочия муниципальной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 59—64.
2 Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал рос. права. 2016. № 3. С. 5—18.
3 Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 62—68.
4 Таболин В.В. Проблемы осуществления местного самоуправления в условиях административно-командной системы государственного управления // Гос. власть и местное самоуправление. 2014. № 6. С. 46—50.
5 Захаров A.A. Местное самоуправление в Российской Федерации: современные тенденции политического развития и структурные дефекты законодательства // Публично-правовые исследования: электрон. журн. 2012. № 1. С. 1—24.
6 Там же.
7 Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Гос. власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 26—32.
8 См. напр.: Валентей С.Д., Хабриева Т.Я. Проблемы реализации полномочий местных органов власти // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2008. № 2. С. 61—66.
9 Цит. по: Чихладзе Л.Т. Особенности и проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления (на примере государств — участников СНГ) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 45—51.
10 Джагарян A.A. Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2012. 59 с.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2019
