CC BY
38КОРОЛЕВА Татьяна Николаевна - магистрант. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: m.v.demidov@ rucoop.ru
DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor of Jurisprudence, Department Chair of the Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: m.v.demidov@rucoop.ru
KOROLEVA, Tatyana Nikolaevna - Undergraduate. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: m.v.demidov@rucoop.ru
УДК 342.25
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Д.В. Змиевский
Рассмотрены проблемы децентрализации государственной власти в Российской Федерации в аспекте наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Выделены базовые принципы процесса перераспределения государственных полномочий на местный уровень, определено их значение для повышения эффективности функционирования государственного управления.
Ключевые слова: децентрализация; государственная власть; конституция; принципы права; государственные полномочия; органы местного самоуправления.
D.V. Zmievskiy. CONSTITUTIONAL LEGAL PRINCIPLES OF DECENTRALIZATION OF THE GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
The problems of decentralization of the government in the Russian Federation in terms of empowering local governments with certain state powers are considered. The basic principles of the redistribution of state powers to the local level are highlighted, their importance for improving the efficiency of the public administration is determined.
Keywords: decentralization; the government; the Constitution; the principles of law; the state authority; local self-government authorities.
Российская конституционная модель государственного управления, безусловно, основана на принципах децентрализации, однако при ее характеристике необходимо учитывать не только положения законодательства, но и реалии практики государственно-правового строительства. Так, в своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г Президент Российской Федерации В.В. Путин достаточно четко определил модель наибольшей децентрализации в государстве, в том числе и местной власти: «Веление времени - решительный шаг в сторону децентрализации развития, новая география экономического роста и рынка труда, новые отрасли и новые центры промышленности, науки и образования, новая, современная социальная среда во всех российских регионах, городах, поселках, включая безбарьерную среду для граждан с ограниченными возможностями» [6].
В науке муниципального права неоднократ-
но предпринимались попытки систематизации принципов института наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления [7; 9]. Думается, что наиболее целостный подход к рассматриваемому вопросу изложен в работе И.Х. Минне-гулова [5]. Основываясь на нем, а также анализе Конституции Российской Федерации и Федерального закона об организации местного самоуправления, полагаем возможным выделить следующие принципы рассматриваемого института:
1. Ограниченность законом. Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом. Это может быть как федеральный закон, так и закон субъекта Российской Федерации. При этом действующая редакция п. 2 ст. 19 Федерального закона № 131-Ф3 со-
держит категоричный запрет, в соответствии с которым наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Данный подход основан на отнесении самой Конституцией вопроса определения статуса местного самоуправления к вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
2. Ограниченность предмета наделения. Содержание государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, разнообразно. Установить полный перечень очень трудно, если иметь в виду, что передача государственных полномочий связана с конкретными обстоятельствами, при которых решение данных вопросов наиболее эффективно на самоуправленческом уровне и при изменении которых эти полномочия могут быть возвращены соответствующему органу государственной власти.
Федеральный закон № 131-Ф3 устанавливает, что отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное (т.е. осуществление этих полномочий поселенческими муниципалитетами) не определено федеральным законом или законом субъекта Федерации.
Среди существующих в современной науке классификаций полномочий, которые могут быть переданы органам местного самоуправления, наиболее важной нам представляется классификация, предложенная М.Ю. Дитятков-ским [3]. Она основана на выделении следующих сфер их осуществления: государственно-правовые отношения; оборона и безопасность граждан; гражданско-правовые отношения; налогообложение; социальная защита населения; защита прав детства; образование; здравоохранение; жилищно-коммунальное хозяйство; землепользование; природоохранная деятельность; градостроительная деятельность; потребительский рынок и услуги; правоохранительная деятельность.
Объемность приведенной классификации, даже в отношении ее оснований без учета содержания позволяет выявить еще одну важную, на наш взгляд, проблему. По образному выражению В.И. Васильева, «...что касается конституционного понятия «отдельных» государственных полномочий, то законодатель, пользуясь недостаточно формализованным смыслом этого понятия, расширяет их число так, что они, в сущности, «отдельными» быть перестают» [1, с. 348]. Таким образом, по Закону осуществление госполномочий органами
местного самоуправления может быть поставлено выше выполнения ими функций, ради которых они, собственно, создавались.
Для лучшего понимания того, какие вопросы могут быть переданы на муниципальный уровень, следует исходить из метода толкования от обратного. То есть, принципиально важно определить, какие полномочия не могут быть переданы на местный уровень. Однако, действующее законодательство не позволяет сделать это однозначно.
Напротив, в ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» отдельные полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения могут передаваться органам местного самоуправления поселений, городских округов законами субъектов Российской Федерации; в соответствии с Федеральным законом от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Применительно к региональному уровню, В.И. Васильев указывает, что «Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил, что из 87 полномочий органов государственной власти субъектов Федерации 49 могут быть переданы органам местного самоуправления» [1, с. 350].
Вместе с тем ученый отмечает, что «одна часть этих полномочий прямо или косвенно связана с обеспечением условий жизни жителей муниципальных образований, оказанием им социальных услуг. Другая их часть никакого отношения к функциональной природе местного самоуправления не имеет» [1, с. 350]. В качестве примера последних можно отметить, например, организацию и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъектов Федерации; осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и др.
Изложенное позволяет сделать вывод о первоочередной необходимости разработки и принятия специального федерального закона,
который определит критерии и пределы делегирования и субделегирования федеральных и региональных государственных полномочий на местный уровень. Необходимо отметить, что в 1999 г. подобный Закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» уже был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Однако постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1999 № 437-СФ он был отклонен.
Полагаем, что данный акт также должен будет исключить закрепление одинаковых или сходных полномочий за разными уровнями власти одновременно. В ряде случаев формулировки как базового, так и отраслевого законодательства Российской Федерации при описании вопросов ведения разных уровней власти практически идентичны или схожи до степени смешения. На практике между уровнями публичной власти достаточно сложно разграничить права и обязанности по осуществлению таких полномочий, а также определить пределы ответственности за их исполнение каждым уровнем публичной власти. Данная ситуация не позволяет четко определить объем финансовых обязательств, который каждый уровень публичной власти должен установить и исполнять [8].
3. Финансовое обеспечение. В развитии положения ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями лишь с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, в ч. 5 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Считаем необходимым отметить, что проблема совершенствования механизма финансового обеспечения переданных полномочий является «ключевой» для данного института. Как уже было отмечено, в 1999 г. Закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» был отклонен Советом Федерации как раз по причинам, связанным с несовершенностью и противоречивостью предлагаемой процедуры финансового обеспечения. К сожалению, следует
констатировать, что и сегодня данная проблема далека от своего окончательного разрешения. Она переходит из плоскости неопределенности (в настоящее время правило о финансировании - категоричное требование закона) в плоскость недостаточности и несвоевременности.
Одно из основных решений указанной проблемы уже озвучено в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г, в котором прямо указывается на необходимость принятия пакета законов о децентрализации, реализация которых позволит провести серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов. Президент подчеркивает, что в результате этого «главы регионов получат право ставить вопросы делегирования значительного числа публичных полномочий с федерального на региональный уровень, если они будут к этому готовы, конечно. При этом часть полномочий может быть дополнительно передана всем регионам в силу федерального закона, прежде всего тех, которые прямо влияют на инвестиционный климат и социально-экономическое развитие территорий. Одновременно следует серьезно укрепить материальную базу муниципалитетов, местного самоуправления как самого близкого к людям института власти. Муниципалитеты должны получить солидную и прогнозируемую финансовую основу для своей деятельности» [6].
4. Срочность. Закон устанавливает различные варианты определения срока действия переданных полномочий. При этом общим является правило о бессрочности передачи полномочий в том случае, если специальный закон о наделении не устанавливает конкретных сроков, а иное не следует из действующего законодательства.
Действующее региональное законодательство о передаче государственных полномочий использует различные варианты. Так, Закон Чувашской Республики от 30.11.2006 № 55 «О наделении органов местного самоуправления в Чувашской Республике отдельными государственными полномочиями» в ст. 1 четко определяет перечень передаваемых полномочий, которыми органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделяются на неограниченный срок. В Ульяновской области отсутствует базовый региональный закон о наделении полномочиями, в связи с чем срок их передачи устанавливается специальными законами. Например, указание на неопределенность такого срока содержится в ст. 3 Закона Ульяновской области
от 30.11.2012 № 190-ЗО «О наделении органов местного самоуправления городских округов и поселений Ульяновской области отдельными государственными полномочиями в сфере проведения на территории Ульяновской области публичных мероприятий».
Весьма своеобразный подход демонстрирует нижегородский законодатель. Так, Закон Нижегородской области от 21.10.2005 № 140-З «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области образования» не содержит упоминания о сроке наделения указанными полномочиями. На первый взгляд, в таком случае должно действовать общее правило о бессрочности. Вместе с тем ст. 11 Закона устанавливает, что сам Закон ежегодно вводится в действие Законом Нижегородской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Ст. 35 Закона Нижегородской области от 18 декабря 2013 г №166-З «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 гг.» содержит указание на такое введение. При этом необходимо отметить, что любой закон о бюджете имеет строго определенные временные рамки своего действия с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Данное обстоятельство позволяет прийти к выводу, что наделение соответствующими полномочиями в сфере образования происходит здесь на строго определенный срок.
5. Обязательность. Исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены в установленном законодательством порядке, является их обязанностью.
Предлагаемый перечень принципов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может быть дополнен и другими основополагающими началами, относящимися как к общеправовым принципам, так и принципам муниципального права. Представляется, что особое значение выделенным нами принципам придает тот факт, что совокупность этих принципов определяет объем и содержание не только правового института наделения отдельными государственными полномочиями в целом, но и сам порядок делегирования государственных
полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления [2].
Предлагаемые «исходные положения» должны одновременно рассматриваться как наиболее приоритетные направления дальнейшего развития института наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления и совершенствования его правовых основ.
Список литературы
1. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юсти-цинформ, 2012.
2. Вязовская Т.Н. Российская пенсионная политика 1990-2008 гг.: эволюция концептуальных и политико-правовых основ. Чебоксары, 2009. 159 с.
3. Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. М.: Юнити, 2007. С. 60-63.
4. ЗмиевскийД.В. Конституционные принципы осуществления государственной власти в странах постсоветского пространства // Фундаментальные и прикладные исследования кооперативного сектора экономики. 2012. № 3. С. 165-174.
5. Миннегулов И.Х. Конституция Российской Федерации и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 8. С. 23-25.
6. Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 12.12.2012 // Рос. газ. 2012. № 287.
7. Хабриева Т.Я. Конституционализм в России: 10 лет развития. Конституция и законодательство: по материалам междунар. науч.-практ. конф. (29 октября 2003 г.). М., 2003. С. 16.
8. Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 29.
9. Ягудин Ш.Ш. Проблемы правового регулирования местного самоуправления субъекта Российской Федерации // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: материалы V науч.-практ. конф. (15-16 ноября 2006 г.). Омск, 2006. С. 315.
ЗМИЕВСКИЙ Дмитрий Валерьевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры частного права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары E-mail: zmievsky@yandex.ru
ZMIEVSKIY, Dmitry Valeryevich - Candidate of Law, Associate Professor, Department of Private Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: zmievsky@yandex.ru
