CC BY
1759
ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Д. А. ПЕРШИН
Государственные и муниципальные закупки представляют собой крупный сегмент бюджетных расходов. В последние пару лет ориентировочный объем госзакупок составляет около 13 трлн руб. Система госзакупок постоянно модернизируется, изменяются ее законодательство, информационная и техническая составляющие. На пути постоянного развития необходимо не забывать опыт прошлого. Важно выделять основные периоды формирования системы госзакупок в Российской Федерации, иметь представление, чем эти периоды значимы, в чем их различия. Данная статья содержит вариант периодизации истории развития системы госзакупок в Российской Федерации с краткой характеристикой каждого из них. Для более детального и удобного представления картины каждого периода, в данной статье была сформирована «эволюционного лестница» на примере третьего периода, наиболее удобного по нашему мнению для рассмотрения. Каждая ступень рассмотрена отдельно, с выделением ее особенностей. Но этот анализ можно провести еще глубже, сопоставив плюсы и минусы каждой ступени. Вся полученная информация от такого изучения прошлых периодов развития системы госзакупок в Российской Федерации окажет бесценную помощь в ее дальнейшем движении по эволюционной лестнице.
Ключевые слова: госзакупки, государственный заказ, история госзакупок, система госзакупок, эволюция системы госзакупок.
В 2012 г. на выступлении (на тот момент) министра Э. С. Набиуллиной на открытом форуме-выставке «ГОСЗАКАЗ-2012» было озвучено, что объем финансирования сектора госзакупок в среднем составляет 13 трлн руб. в год. Это делает госзаказ крайне значимым фактором развития экономики. Эффективность закупок напрямую влияет на темпы модернизации нашей экономики, создает спрос, развитие собственного производства, конкурентную среду [9].
Система госзакупок привлекает к себе все больше внимания со стороны общественности, специалистов госаппарата и частного сектора. Проводятся семинары, форумы, вносятся поправки к действующему законодательству, формируются проекты новых законов, регламентирующих сферу госзакупок. Но двигаясь вперед в развитии системы госзакупок, необходимо не забывать опыт прошлых лет. Мы считаем важным для специалиста любой сферы представлять себе периоды развития своей сферы деятельности, выделять для себя значимые события.
Проведем периодизацию развития (эволюции) системы госзакупок в РФ.
Первый период - с 1992 по 1997 гг. В этот период был принят ряд документов, призванных стать правовой базой регулирования госзакупок: 826-УП, соответствующее постановление Прави-
тельства РФ о его реализации и 53-ФЗ. Тем не менее, на этом этапе проведение торгов при размещении государственного заказа не являлось обязательным, что соответствующим образом использовалось экономическими агентами и требовало совершенствования правовой базы.
Второй период - с 1997 по 2006 гг. В этот промежуток времени были приняты правовые документы, которые должны были стать основой для формирования современной системы регулирования государственных закупок: 305-УП и 97-ФЗ.
Вышеупомянутые правовые документы оставляли значительный правовой вакуум в сфере размещения регионального и муниципального заказа (97-ФЗ регламентировал только действия федеральных заказчиков), их положения не позволили выстроить надлежащую систему контроля процесса размещения заказа.
Третий период - с 2006 по 2014 гг. Начало очередного этапа становления отечественной системы государственных закупок было связано с принятием 94-ФЗ. Он внес множество изменений в процесс размещения государственного заказа. Например: введение в практику электронного аукциона, исключение двухэтапной процедуры размещения заказа, введение понятия начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), запрещены закрытые процедуру за исключением зака-
зов, составляющих государственную тайну, сформулирован закрытый перечень случаев, в которых возможно размещение заказа у единственного источника, ограничено использование квалификационных критериев и др.[2]
Четвертый период - с 01 января 2014 г. Вступает в силу 44-ФЗ. Комплекс проблем в российском госзаказе стало невозможно решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство РФ, поэтому возник вопрос о разработке принципиально нового закона.
Закон 44-ФЗ регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, мониторингом, контролем и аудитом за соблюдением требований, предусмотренных данным законом [10].
В результате получается, что историю госзакупок РФ можно представить в виде 4 основных периодов. Кратко каждый период можно охарактеризовать через соответствующий Федеральный Закон, который регламентировал отношения в сфере госзакупок на протяжении рассматриваемого времени (рис. 1).
Г Период 1 1
1992-1997 ФЗ № 53
*
Период 2
1997-2006 Ф3№97
Период 3
2006-2014 ФЗ № 94
*
1 Период 4
с 2014 ФЗ № 44
Рис. 1. Периодизация истории развития госзакупок в РФ
Мы считаем, что третий период, охватывающий время действия 94-ФЗ, содержит в себе достаточно интересные и значимые события, произошедшие в системе госзакупок. Как правило, это новшества, введенные в систему госзакупок РФ с целью повысить эффективность распределения бюджетных средств, поддержки конкуренции и повышения уровня доступности информации. Каждая новая идея как очередной шаг наверх по ступеням лестницы подводила 94-ФЗ к логическому концу, перенасытив его дополнениями и поправками, что привело нас к 44-ФЗ. Назовем эту лест-
ницу - эволюционная лестница (ЭЛ). Рассмотрим наиболее значимые по нашему мнению ступени ЭЛ подробнее.
Первой пройденной ступенью ЭЛ стало введение новой процедуры торгов - открытый аукцион в электронной форме (ОАЭФ). Внесенные изменения в 94-ФЗ, связанные с ОАЭФ, были прописаны в статье 24 главы 4 93-ФЗ.
Согласно 93-ФЗ, федеральные государственные заказчики обязаны проводить ОАЭФ с 01 июля 2010 г. Заказчики субъектов РФ и муниципальные заказчики - с 01 января 2011 г. [4].
ОАЭФ стали причиной создания специальных Интернет-ресурсов, которые могли обеспечить процесс торгов при размещении государственных и муниципальных заказов. Таким Интернет-ресурсом стали электронные торговые площадки (ЭТП). Они объединили на одном информационном и торговом пространстве покупателей (госу-дарственныхи муниципальных заказчиком) и продавцов (поставщиков, подрядчиков, исполнителей) товаров (работ, услуг). При этом процесс формирования ЭТП прошел самостоятельно, без бюджетного финансирования.
Внедрение в систему госзакупок ОАЭФ преследовало цели: повышение экономии бюджетных средств, совершенствование борьбы с коррупцией, обеспечение широкого доступа к госзаказам субъектов малого и среднего предпринимательства.
Второй ступенью на пути совершенствования системы государственных и муниципальных закупок стала ратификация Соглашения от 09 декабря 2010 г. между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией (далее Стороны) «О государственных (муниципальных) закупках» [5].
Соглашение направлено на развитие экономического сотрудничества и торгово-экономических связей Сторон. Это открывает новые рынки для отечественных поставщиков и одновременно пускает на внутренние рынки новых участников, стимулируя конкурентную борьбу.
Ключевыми моментами Соглашения является введение понятий:
1) «национальный режим» - режим, предусматривающий, что каждая Сторона обеспечивает для целей закупок товаров (работ, услуг), происходящих с территорий государств Сторон, ... режим не менее благоприятный, чем предоставляется национальным товарам (работам, услугам);
2) «режим наибольшего благоприятствования» - предоставление товарам (работам, услугам), происходящим с территорий государств Сторон, . режима не менее благоприятного, чем
Четвертая ступень ЭЛ - в соответствии с 596-УП Министерством экономического развития был разработан Порядок общественного обсуждения крупных закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд руб. (далее общественное обсуждение), который был утвержден приказом Росстан-дарта от 21 ноября 2012 года № 105 [6; 7].
Общественное обсуждение должно поднять на новый уровень доступность информации по закупкам. Принципами общественного обсуждения являются открытость и прозрачность закупок:
1. Открытость общественного обсуждения.
В общественном обсуждении могут на равных условиях принимать участие любые юридические лица и физические лица, а также государственные органы и органы местного самоуправления.
2. Прозрачность общественного обсуждения.
Все поступившие замечания и предложения
участников общественного обсуждения, ответы заказчиков (уполномоченных органов) на поступившие замечания и предложения, промежуточный и итоговый протокол общественного обсуждения должны быть опубликованы заказчиками (уполномоченными органами) в открытом доступе на Официальном сайте (www.zakupki. gov.ru) [7].
Ниже представлена пройденная системой госзакупок ЭЛ за третий период своей истории развития в Российской Федерации (рис. 2).
44-ФЗ
Рис. 2. Эволюционная лестница госзакупок в РФ: от 94-ФЗ к 44-ФЗ
предоставляется товарам (работам, услугам), происходящим с территорий третьих стран.
Все страны Стороны должны до 2014 года ввести данный режим применительно к государственным и муниципальным закупкам [5].
Следующим, третьим, шагом по ЭЛ для системы госзакупок стало вступление в силу 79-ФЗ, который уточнил положения 94-ФЗ и законодательно закрепил обязанность заказчиков по обоснованию НМЦК.
Расчет экономии по результатам размещения заказа основывается на сопоставлении НМЦК, объявляемой при объявлении процедур торгов или запросов котировок цен, и окончательной цены, по которой заключен государственный контракт или договор. Если объективность окончательной цены, определенной по результатам проведения торгов или запроса котировок цен, может быть принята в качестве основы для расчета экономии, то объективность НМЦК часто вызывает сомнения.
Процедура определения НМЦК при объявлении торгов или запросов котировок цен изначально в 94-ФЗ не была четко регламентирована, не было предусмотрено ответственности и обязательств заказчиков по опубликованию обоснования цены, что не стимулировало их производить какие-либо расчеты. Таким образом, до 79-ФЗ, НМЦК фактически могли быть установлены любыми. Естественно, что в результате необоснованного установления НМЦК и экономия получалась условная [1].
Периодизация истории развития госзакупок в Российской Федерации позволяет выделить основные периоды. Каждый период содержит ряд значимых событий, которые внесли весомые изменения в систему госзакупок РФ. Каждое событие имеет предысторию, ожидания от нововведений, а также результаты, последствия. Сопоставление ожидаемого и полученного результата содержит бесценную информацию для участников отношений в сфере госзакупок. Учитывая плюсы и минусы от пройденных «ступеней эволюционной лестницы», можно с большей уверенностью, экономией средств и сил продолжать движение по пути совершенствования госзакупок в нашей стране.
Литература
1. Бастрыкин С. В., Романцова Е. В. Источники информации для обоснования начальной (максимальной) цены контракта в рамках реализации законодательства РФ о размещении заказов // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. М., 2012. Вып. 29. С. 57.
2. Иванов А. Е. Современный этап развития системы государственных закупок Российской Федерации: «эффективность» аукциона и коррупционность конкурса // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. М., 2011. Вып. 24. С. 61-62.
3. О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федер. закон № 94 от 21 июля 2005 г.// Российская газета. 2005. 28 июля.
4. Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон № 93 от 08 мая 2009 г. // Российская газета. 2009. 15 мая.
5. О государственных (муниципальных) закупках: Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией от 09 декабря 2010 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. 30 янв.
6. О долгосрочной государственной экономической политике: Указ Президента Российской Федерации № 596 от 7 мая 2012 г.// Российская газета. 2012. 9 мая.
7. Об утверждении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд на сумму свыше 1 млрд. руб.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии № 1051 от 21 нояб. 2012 г. // Вестник Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. 2012. № 12.
8. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон № 44 от 05 апреля 2013 г. // Российская газета. 2013. 12 апр.
9. URL:http://www.economy.gov.ru
10. URL: http://www.44-fz-fks.ru
* * *
EVOLUTION OF SYSTEM OF GOVERNMENT PURCHASES IN THE RUSSIAN FEDERATION
D. A. Pershin
The government and municipal procurements represent a large segment of the budgetary expenses. In the last few years the approximate volume of government purchases makes about 13 trillion rubles. The system of government purchases is constantly modernized; its legislation, information and technical components are changing. On a way of continuous development it is necessary not to forget past experience. It is important to allocate the main periods of formation of system of government purchases in the Russian Federation, to have an idea why these periods are significant, what are their distinctions. This article contains option of a periodization of history of development of system of government purchases in the Russian Federation with the short characteristic of each of them. For more detailed and convenient representation of a picture of every period, in this article on the example of the third period which is most convenient in our opinion for consideration «the evolutionary ladder» was created. Each step is considered separately, with allocation of its features. But this analysis can be carried out even more deeply, having compared pluses and minuses of each step. All received information from such studying of last periods of development of system of government purchases will give invaluable help in its further movement on the evolutionary ladder in the Russian Federation.
Key words: government purchases, state order, history of government purchases, system of government purchases, evolution of system of government purchases.
