CC BY
183
УДК 347.73(470):339.727.22
И. В. Бородушко, И. С. Кокорин
Эволюция нормативно-правовой базы прямых иностранных инвестиций в Российской Федерации
В статье разносторонне раскрыты основные тенденции эволюции нормативно-правовой базы прямых иностранных инвестиций в Российской Федерации. Показано гармоничное сочетание принципа стабильности законодательства и принципа его актуализации. Приоритетными векторами совершенствования российского инвестиционного законодательства являются систематическое повышение полноты охвата проблем регулирования иностранных инвестиций и четкость в определении механизмов такого регулирования. Обоснован вывод о том, что антироссийские санкции с точки зрения научной теории следует рассматривать как «лжерепрессалии».
The article diversifies the main trends in the evolution of the regulatory framework for foreign direct investment in the Russian Federation. A harmonious combination of the principle of stability of legislation and the principle of its actualization is shown. The priority vectors for improving Russian investment legislation are the systematic increase in the coverage of the problems of foreign investment regulation and the clarity in determining the mechanisms for such regulation. The conclusion is substantiated that the anti-Russian sanctions from the point of view of the scientific theory should be considered as "lzherepressalii".
Ключевые слова: прямые иностранные инвестиции, нормативно-правовая база, инвестиционная политика, инвестиционный климат, правовой режим, инвестиционная безопасность, международный лизинг; иностранный капитал, мониторинг прямых иностранных инвестиций.
Key words: foreign direct investment, regulatory framework, investment policy, investment climate, legal regime, investment security, international leasing; foreign capital, monitoring of foreign direct investment.
Иностранные инвестиции составляют необходимое условие устойчивого развития экономики страны в эпоху глобализации, так как они обеспечивают интеграцию национальной экономики в мировое хозяйство,
© Бородушко И. В., Кокорин И. С., 2018
190
способствуют ее модернизации и привлечению новых технологий, ноу-хау, овладению современным менеджментом.
Приток иностранных инвестиций в экономику страны определяется комплексом макроэкономических, правовых, политических и иных условий. К сожалению, до сих пор не преодолены отмеченные Паулем Фишером еще в 2002 г. слабые стороны российской экономики, затрудняющие формирование благоприятного инвестиционного климата, к числу которых относятся [8]:
- несбалансированная отраслевая структура национальной экономики;
- незрелая конкурентная среда;
- слабая ориентация на рост качества продукции;
- низкий уровень конкурентоспособности национальных предприятий;
- неэффективность корпоративного управления и деловой этики.
В комплексе взаимосвязанных факторов и условий, определяющих инвестиционный климат в стране, одно из ведущих мест принадлежит нормативно-правовой базе - основному инструменту регулирования притока прямых иностранных инвестиций (ПИИ). В инвестиционном законодательстве ключевыми элементами выступают государственная политика в области иностранных инвестиций, правовой режим иностранных инвестиций, эффективная деятельность органов исполнительной власти, ответственных за соблюдение законодательства и координацию привлечения прямых иностранных инвестиций.
Базовым документом, регулирующим в Российской Федерации отношения в области ПИИ, является Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в российской Федерации» от 09.07.1999 г. № 160-ФЗ (с последующими изменениями). Основной сферой применения этого закона является формирование и регулирование отношений, связанных с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории Российской Федерации. Государственный контроль за соблюдением иностранными инвесторами требований российского законодательства осуществляется посредством их аккредитации.
В Законе № 160-ФЗ закреплена следующая формулировка понятия прямых иностранных инвестиций: «приобретение иностранным инвестором не менее 10 процентов доли, долей (вклада) в уставном (складочном) капитале коммерческой организации, созданной или вновь создаваемой на территории Российской Федерации в форме хозяйственного товарищество или общества в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, вложение капитала в основные фонды филиала иностранного
191
юридического лица, создаваемого на территории Российской Федерации иностранным инвестором как арендодателем финансовой аренды (лизинга) оборудования, указанного в разделах ХУ1 и XVII единой товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС (далее - Таможенный союз), таможенной стоимостью не менее 1 млн рублей».
В ст. 4 данного федерального закона представлены основные положения по вопросу о правовом режиме деятельности иностранных инвесторов и коммерческих организаций с иностранными инвестициями. Однако формулировка самого понятия «правовой режим иностранных инвестиций» в законе не дана. В научных же кругах отсутствует единое мнение по этому вопросу.
Более широкое понятие - «правовой режим» как научную категорию авторы обычно определяют либо путем перечисления составляющих его элементов (правовые принципы, средства и способы правового регулирования, правовые гарантии), либо в более общей форме - как одно из направлений нормативного права со специфическим порядком регулирования отношений в конкретной сфере общественной жизни и с учетом его функций и целей. Неоднозначность подходов к трактовке сущности понятия «правовой режим» обусловлена сложностью и многогранностью данного правового явления.
Также отсутствует единообразное толкование более конкретного термина - «правовой режим иностранных инвестиций» (или «правовой режим деятельности иностранных инвесторов»). Наиболее распространенным является его понимание как комплекса условий и юридических норм, принципов, в рамках которых осуществляется международная инвестиционная деятельность, основу которых составляет система гарантий прав и законных интересов иностранных инвесторов и комплекс предоставляемых им льгот.
Правовой режим ПИИ представляет собой область отношений, где пересекаются интересы государства-рецепиента, на территории которого осуществляется инвестиционная деятельность, и государства-экспортера, из которого вывозятся инвестиции. При этом целостная система правового регулирования иностранной инвестиционной деятельности должна опираться на принцип суверенного равенства государства-рецепиента и государства-экспортера инвестиций [6].
Существует классификация правовых режимов иностранных инвестиций. Прежде всего различают режимы абсолютный и относительный. Первый состоит в обеспечении принимающей страной полной защиты и
192
гарантий для иностранных инвесторов в соответствии с принципами международного права. Второй возможен в двух формах - «национальный режим» и «режим наибольшего благоприятствования».
Как справедливо отметил С.Е. Нарышкин, «приоритетами российского законодательства по иностранным инвестициям неизменно были и остаются поддержание единого инвестиционного режима, защита прав всех инвесторов, приведение российского законодательства об иностранных инвестициях в соответствие с действующими международными нормами, естественно с учетом инвестиционной безопасности». Но вместе с тем следование принципам национального режима и режима наибольшего благоприятствования не препятствует селективному подходу к иностранным инвестициям, ориентированному на первоочередное привлечение инвесторов, активизирующих инновационный комплекс экономики России [5].
Особая сложность правового регулирования ПИИ определяется тем, что оно является одновременно объектом как международного, так и национального права стран-рецепиентов и стран-экспортеров прямых инвестиций, где могут не совпадать подходы к вопросам политики в области управления ПИИ. В результате этого сложилась ситуация, при которой, как было отмечено А.А. Данельян:
- темпы роста прямых иностранных инвестиций опережают международно-правовое регулирование инвестиционной деятельности;
- вследствие этого международные договоры в сфере инвестиционной деятельности являются основной правовой формой обеспечения международно-правового режима иностранных инвестиций, среди которых доминирующими являются двусторонние инвестиционные договоры;
- среди рисков субъектов инвестиционной деятельности особую и получающую все большее распространение группу составляют политико-правовые риски и в том числе - национальные санкции, являющиеся современной разновидностью реторсий/репрессалий [2, с. 3, 14].
По поводу последнего выдвинутого А. А. Данельян положения считаем необходимым прокомментировать ситуацию применительно к проблеме антироссийских санкций. Введенные Российской Федерацией ответные ограничения на так называемые санкции ряда западных стран действительно являются реторсией, т. е. ограничительными мерами, предпринимаемыми государством в ответ на аналогичные действия другого государства, наносящие экономический или моральный ущерб [3]. Но санкции, введенные западными странами относительно России, отнюдь не являются ни реторсиями, ни репрессалиями. По словарю Д.Н. Ушакова [7],
193
репрессарии - это репрессивные меры, применяемые к иностранному государству или его гражданам в ответ на неправомерные действия с его стороны. Большой юридический словарь дает следующее определение: репрессарий - это правомерные принудительные действия государства, направленные на восстановление своих прав, нарушенных другим государством [1].
Поскольку Российская Федерация не нарушала прав других государств, то антироссийские санкции могут быть названы не более, чем лжерепрессалиями - Россия неизменно соблюдает требования международного инвестиционного права.
Важно подчеркнуть также систематическое совершенствование процесса правового регулирования ПИИ в Российской Федерации, что можно проследить на примере Федерального закона 1999 г. № 160-ФЗ. Наиболее значимые принципиальные поправки и дополнения к данному закону имели следующую направленность:
1. В 2008, 2011, 2017 гг. были внесены поправки в ст. 6 вышеуказанного закона. Данная статья - «Гарантии использования иностранными инвесторами различных форм осуществления инвестиций на территории Российской Федерации» - имеет ключевое значение для государственного регулирования ПИИ. В первоначальной редакции 1999 г. вопрос о гарантиях был изложен в предельно сжатой общей форме и ограничивался тремя пунктами. Внесенные поправки конкретизируют условия и механизмы реализации гарантий для иностранных инвесторов.
2. В 2008 г. текст ст. 6 был дополнен четвертым пунктом (его редакция уточнена в 2011 г.). Данный пункт предусматривает необходимость предварительного согласования инвестиционных сделок в случаях, когда имеется угроза блокирования иностранным инвестором решений органов управления российского хозяйственного общества с участием зарубежного капитала. Тем самым усиливается инвестиционная безопасность экономики России.
3. В 2017 г. ст. 6 была дополнена еще тремя пунктами (частями). Частью пятой уточняется виды сделок и категории инвесторов, относительно которых действует требование предварительного согласования сделки. Действие данной нормы направлено на обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Частью шестой ст. 6 уточняется механизм реализации требований части пятой. В части седьмой ст. 6 определены последствия нарушений требований данной статьи. Исключительно велико значение ст. 21 закона,
194
содержание которой регулирует отношения, влияющие на объем и состав сегмента экономики России, где представлены ПИИ, что особенно важно с точки зрения обеспечения экономической безопасности государства.
Данная статья подверглась радикальной переработке, включая изменение самого названия статьи, которое в современной редакции таково: «Создание, открытие на территории Российской Федерации филиала, представительства иностранного юридического лица, прекращение деятельности этих филиалов, представительств. Аккредитация филиала, представительства иностранного юридического лица. Государственный реестр аккредитованных филиалов, представительств иностранных юридических лиц».
В первоначальной редакции ст. 21 носила преимущественно декларативный характер. В 2014 и 2017 гг. в нее были внесены изменения. Сформировано 11 пунктов, определяющих конкретный порядок открытия на территории России иностранных филиалов и представительств, прекращения их деятельности. Особенно тщательно прописан механизм их аккредитации и ведения реестра.
Отношения в области ПИИ регулируются также федеральным законом № 57-ФЗ от 29.04.2008 г. «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». Тенденции развития нормативно-правовой базы ПИИ в России прослеживается и на примере этого закона. Так, в 2010, 2011, 2014 и 2017 гг. были внесены поправки в ряд статей, в результате которых более четко определялась направленность закона на обеспечение безопасности и конкретизированы механизмы ее реализации, уточнен перечень видов деятельности, имеющих стратегическое значение для России.
В целом тенденции развития нормативно-правовой базы ПИИ в Российской Федерации имеют две особенности. Во-первых, систематически повышаются, как было показано выше, полнота охвата проблем регулирования иностранных инвестиций и четкость в определении механизмов такого регулирования. Во-вторых, соблюдается крайне важный для потенциальных иностранных инвесторов принцип стабильности законодательный базы. По ряду ключевых вопросов правовые нормы сохранялись неизменными в своей первоначальной редакции. Таковы, например, положения ст. 23 «Разработка и реализация государственной политики в области иностранных инвестиций» закона № 160-ФЗ от 09.07.1999 г. В Федеральном законе № 57-
ФЗ от 29.04.2008 г. не изменялся текст статей, определяющих условия предварительного согласования сделок (ст. 4) и правовые последствия несоблюдения требований закона (ст. 23).
Особая значимость государственной инвестиционной политики, закрепленной в нормативно-правовых документах, является важнейшей предпосылкой выбора оптимального вектора развития инновационной сферы и ее эффективности. При этом ПИИ составляют важнейший сегмент инновационной сферы. Активная инвестиционная политика является одной из приоритетных функций государства при регулировании макроэкономических отношений.
Инвестиционная политика является также важным инструментом в решении таких задач (актуальность которых для России отмечает Е.С. Янковская [9, с. 74; 10, с. 96-97]), как оптимизация на паритетной основе меж-страновых финансовых потоков и диверсификация видов внешнеэкономической деятельности.
Направленность и содержание государственной политики в отношении ПИИ взаимосвязаны с другими компонентами государственной политики и конъюнктурой национальной и мировой экономики. Так, например, одной из наиболее эффективных форм ПИИ является международный и прежде всего долгосрочный лизинг. Его преимущества состоят в меньшей степени финансовых рисков и гибкости, в меньшем риске морального и физического износа имущества, что способствует обновлению технологических систем. Лизинг особенно перспективен в капиталоемких отраслях, в форме государственно-частного партнерства, для малых и средних предприятий.
В Федеральном законе от 29.10.1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» в ст. 36 «Меры государственной поддержки лизинговой деятельности» предусмотрены, с одной стороны, меры государственного протекционизма в сфере разработки, производства и использования наукоемкого высокотехнологичного оборудования, а с другой стороны, создание фонда государственных гарантий по экспорту при осуществлении международного лизинга отечественных машин и оборудования.
Законом № 164-ФЗ определены условия участия России в международном лизинге. Так, в ст. 4 «Субъекты лизинга» указано, что любой из субъектов лизинга может быть резидентом Российской Федерации или нерезидентом Российской Федерации. Аналогично в ст. 5 отмечено, что учредителями лизинговых компаний могут быть как резиденты, так и нерезиденты РФ и сформулировано определение понятия «лизинговая ком-
пания нерезидент РФ» - это иностранное юридическое лицо, осуществляющее лизинговую деятельность на территории РФ. Лизинговые компании имеют право привлекать средства юридических лиц, являющихся и резидентами, и нерезидентами РФ, для осуществления лизинговой деятельности в установленном законодательством РФ порядке. Как указано в ст. 7, различают две формы лизинга - внутренний и международный. При осуществлении международного лизинга лизингодатель (или лизингополучатель) является нерезидентом РФ.
Разработку и реализацию государственной политики по привлечению иностранных инвестиций в российскую экономику осуществляет Минэкономразвития. Государственная политика в области ПИИ должна быть направлена на устойчивое улучшение инвестиционного климата и повышение инвестиционной привлекательности России. Она ориентирована на активизацию притока ПИИ в экономику страны при одновременной защите своих национальных интересов от рисков и угроз. Уже в 1994 г. было принято постановление Правительства РФ №1108 «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику РФ».
Данным документом предусматривалось: создание системы страхования и гарантирования ПИИ; учет антимонопольных требований в процессе привлечения ПИИ; ограничение и запрет на осуществление иностранных инвестиций по ряду видов деятельности и территорий; проведение переговоров с иностранными государствами по заключению соглашений о взаимной защите и поощрении инвестиций; совершенствование системы информационного обеспечения иностранных инвесторов по вопросам российского инвестиционного законодательства; совершенствование системы регистрации и статистической отчетности предприятий с иностранными инвестициями на территории России; совершенствование в регионах страны работы по привлечению иностранных инвестиций; координация деятельности уполномоченных государственных органов исполнительной власти в области регулирования и контроля иностранных инвестиций (Минэкономразвития, Минфин, Центральный банк России, Консультативный совет по иностранным инвестициям при Правительстве РФ и др.).
С 2002 г. принципиальные изменения в положения данного постановления не вносились, что можно рассматривать как подтверждение стабильности российской государственной политики по вопросам ПИИ.
Ввиду важности прямых инвестиций из-за рубежа для развития экономики России предусмотрено осуществление мониторинга данного процесса как одной из существенных составляющих комплекса международных
197
финансовых потоков. Непосредственной целью данного мониторинга является создание и актуализация реестра организаций, получающих прямые инвестиции из-за рубежа. Нормативно-правовую основу данного учетного инструмента составляют: Гражданский кодекс РФ; Федеральный закон 1999 г. № 160-ФЗ; постановление Правительства РФ от 29.009. 1994 г. № 1108 «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику РФ»; приказ Минфина России от 29.04.2008 г. № 48н «Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету "Информация о связанных сторонах" ПБУ 11/2008».
С учетом заложенных в нормативно-правовой базе требований Рос-статом был утвержден 07.07.2009 г. приказом № 131 специальный документ - «Методические рекомендации по созданию реестра финансовых связей организаций, получающих прямые инвестиции из-за рубежа». Данный документ предусматривал: порядок мониторинга ПИИ с годовой периодичностью с использованием информационного фонда Статистического регистра Росстата для формирования групп предприятий, получающих ПИИ; принципы и методику формирования базы данных по группам предприятий; методику организации статистического наблюдения за группами взаимосвязанных организаций, получающих ПИИ; порядок практического применения получаемых в ходе мониторинга данных финансовой статистики, содержащихся в реестре групп взаимосвязанных организаций, получающих ПИИ. Реализация программы мониторинга ПИИ в рамках финансовой статистики позволяет оценивать эффект фактического влияния иностранного капитала на экономику России и получать на постоянной основе необходимую информацию об эффективности движения иностранного капитала внутри страны в динамике. Кроме того, в оперативном режиме данная информация может быть использована налоговой и таможенной службой, банками, муниципалитетами, научными центрами в текущей работе государственных органов и организаций, участвующих в организации, регулировании, анализе ПИИ.
Список литературы
1. Большой юридический словарь / под ред. А.Б. Борисова. - М.: Кн. мир,
2012.
2. Данельян А.А. Международный правовой режим иностранных инвестиций: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2016. - 49 с.
3. Кураков Л.П., Кураков В.Л., Кураков А.А. Экономика и право: слов.-справ. - М.: Вуз и шк., 2004.
4. Методические рекомендации по созданию Реестра финансовых связей организаций, получающих прямые инвестиции из-за рубежа. - М.: Росстат, 2009.
5. Нарышкин С.Е. Иностранные инвестиции и развитие экономики России: автореф. дис. ... д-ра экон. наук, 2010. - СПб. - 47 с.
6. Селим Р.А. Сравнительно-правовой анализ взаимодействия норм международного права и национального законодательства Российской Федерации, регулирующих инвестиционную деятельность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010.
7. Толковый словарь русского языка / под ред. Д.Н. Ушакова. - М., 2008.
8. Фишер П. Привлечение в Россию прямых иностранных инвестиций: стратегический подход: дис. д-ра экон. наук. - М., 2002.
9. Янковская Е.С. Обеспечение национальной безопасности в системе приоритетов государственной политики в Российской Федерации // Вестн. С.-Петерб. юрид. акад. - 2017. - № 3 (36). - С. 69-75.
10. Янковская Е. С. Правовые средства в системе мер по обеспечению экономической безопасности на микро- и макроуровнях // Вестн. С.-Петерб. юрид. акад. - 2016. - № 2 (31). - С. 94-98.
