CC BY
340
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
ЭВОЛЮЦИЯ МОДЕЛИ ОБЩЕЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ И ПОЛИТИКИ БЕЗОПАСНОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
И.А. Кочин
Кафедра европейского и международного права Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского Пр-т Гагарина, 23, 603950 Нижний Новгород, Россия
В статье рассматриваются некоторые правовые вопросы природы общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) ЕС, и она посвящена выяснению закономерностей функционирования ОВПБ в развитии, а также особенностей ее правового регулирования. Правовые основы ОВПБ ЕС исследовались в работах профессоров Л.М. Энтина, С.Ю. Каш-кина, А .Я. Капустина и др. Однако представляется актуальным расширить представление об эволюции политического сотрудничества государств в рамках ЕС, поскольку сегодня ЕС и РФ признали необходимость стратегического партнерства и сотрудничества в построении общего пространства внешней безопасности.
В силу ст. 2 Договора о Европейском Союзе одной из основных целей Союза является «утверждение его единства на международной арене, а средством достижения вышеназванной цели — «общая внешняя политика и политика безопасности».
В толковом словаре В. Даля политика определяется как «наука государственного управления; виды, намерения и цели государя, немногим известные, и образ его действия, причём нередко скрывающий первые...» [2, с. 261].
Что тогда означает внешняя политика и политика безопасности ЕС?
Имеет ли она свои особенности развития, свой правовой порядок функционирования и в чём элементы его содержания?
Под общей внешней политикой и политикой безопасности (ОВПБ) ЕС понимаются прежде всего отношения ЕС с другими государствами и мировым сообществом в целом, включая и сотрудничество в формировании общей оборонительной политики ЕС.
Модель «европейской внешней политики» не равнозначна, конечно, внешней политики государства или алгоритму сложения национальных внешних политик нескольких государств. В данном случае применительно к Договору о ЕС речь идёт, безусловно, о создании определённых правовых рамок, в пределах которых государства-члены ЕС могут рассматривать совместно специальные вопросы, представляющие общий интерес, вырабатывать стратегию и тактику единого подхода по ключевым международным вопросам и проблемам, принимать политикоправовые решения и т.д.
Другими словами, — это «своего рода новая модель сотрудничества государств-членов в рамках региональной организации интеграционного типа, где они разделяют свою компетенцию с самим ЕС, органы которого также участвуют в принятии решений...» [1, с. 172-173].
История эволюционного развития сотрудничества государств-членов ЕС по вопросам ОВПБ началась задолго до принятия Договора о ЕС и относится к началу 50-х годов XX столетия. Однако первые попытки государств-членов ЕС учредить Европейское оборонительное сообщество (ЕОС) 1952 г. в качестве самостоятельной наднациональной правовой единицы, сравнимой с существовавшим на тот момент ЕОУС, и принять Статут о Европейском Политическом Сообществе (1953 г.), содержавший положения о координируемой внешней политике, оказались неудачными.
В последующем надежда придать Европе политическую идентичность закладывалась уже на базе новых планов: Фуше-1 (1961 г.) и Фуше-2 (1962 г.), инициированных Президентом Франции Де Голлем, который видел будущее Европейского Союза в виде конфедерации. Проект плана Фуше-1 предусматривал, в частности, создание «постоянного Политического секретариата», вводил должность независимого «Генерального секретаря», представляющего ЕС на международной арене. Критика со стороны Голландии, Бельгии заставила разработчиков договора — комитет Фуше, работавший под председательством министра иностранных дел Франции, предложить другой, более мягкий новый вариант (план Фуше-2), исключавший положение о Генеральном секретаре, наднациональных целях и ссылки на сотрудничество с НАТО. Однако и эти проекты договоров были отклонены, что на некоторое время замедлило выдвижение подобного рода инициатив.
Объективно, «на пути политического сотрудничества стран ЕС существовали и продолжают встречаться преграды и трудности, поскольку:
1. ЕС не является государством, не имеет единой национальной территории, национальных политических, социальных и культурных интересов.
2. Некоторые государства-члены ЕС сохраняют свои традиционные и особые отношения с определенными территориями и государствами остального мира и стараются поддерживать их неизменными, исходя из собственных национальных интересов.
3. Общая оборона связана с внешней политикой и в рамках ЕС чрезвычайно проблематична, т.к. затрагивает национальный суверенитет отдельно взятого государства.
4. Наконец, часть государств-членов ЕС являются членами НАТО и несут определенные обязательства, вытекающие из этого; другие же придерживаются нейтралитета (Австрия, Швеция, Дания), что осложняет задачу поиска общей концепции» [22, с. 391].
Новый импульс развития политического сотрудничества шесть государств-членов ЕС (Франция, Италия, Германия, Бенилюкс) придали на Гаагской конференции (1969 г.) в целях необходимости подготовки к СБСЕ [17, с. 927]. Первым шагом в сторону политического единства стал Отчет министра иностранных дел Бельгии, — Давиньона, принятый в Люксембурге в 1970 г. [20, с. 9-14].
В Люксембургском Отчете предусматривались некоторые наметки структуры ЕПС. Государства-члены ЕС обязались «регулярно консультироваться, гармонизировать свои взгляды и там, где необходимо предпринимать совместные действия».
Основными чертами рамок политического сотрудничества становились: гармонизация и координация внешней политики; регулярные, не реже 2-х раз в год, встречи министров иностранных дел и создание Политического комитета, в работе которого могли также принимать участие специально создаваемые рабочие группы.
С этого момента стали проводиться регулярные встречи глав государств и правительств.
Круг обсуждаемых проблем ничем не ограничивался и затрагивал «все вопросы внешней политики или то, что государства-члены хотели предложить для консультаций».
Данная практика «коммюнике», или «отчетов», была продолжена.
В Копенгагенском Отчете (1973 г.) говорилось об «...увеличении числа встреч министров иностранных дел до четырех раз в год, а Политического Комитета — по мере необходимости (на практике — ежемесячно) и создании в МИДах групп «корреспондентов» на которых возлагалась подготовительная работа, изучение организационных вопросов и проблем общего характера» [12, с. 15].
В Лондонском Отчете (1981 г.) признавалась важность подключения Европейской комиссии к работе по политическому сотрудничеству на всех уровнях в целях выработки «последовательности» между политиками ЕС в сфере экономического сотрудничества и европейским политическим сотрудничеством [19].
Принципиальным положением становилось то, что государства-члены должны стремиться «выступать на международной арене во взаимоотношениях с третьими странами как единая сила». Причем, их влияние должно проявляться не только в обозначении общей реакции на уже произошедшие события, но и на формирование будущих. С учетом конкретных обстоятельств в ходе взаимных консультаций должно быть принято решение о целесообразности выработки общей позиции.
Государству, председательствующему в Совете ЕС, предоставлялось право проводить встречи с третьими странами для обсуждения вопросов, входящих в круг интересов данного государства.
Одним из важных положений стало и создание особого штата сотрудников Министерств иностранных дел, целью деятельности которых становилось оказание технической и правовой помощи Председательствующему государству» [19, с. 14-17].
В целом можно сделать вывод, что Лондонский доклад 1981 года, не внеся радикальных изменений в процесс политического сотрудничества между государствами-членами, усовершенствовал уже существующие методы работы и одновременно наметил цели и пути дальнейшей интеграции.
Целями ЕПС, как мы видим, становилось взаимное понимание основных проблем международных отношений и усиление солидарности между правительствами государств-членов. Однако сама система ЕПС оставалась прежней: механизм консультаций и обмена информацией, а там, где взгляды значительно не отличались, делались общие «заявления».
«Данный процесс европейского политического сотрудничества по своей сути носил характер исключительно межправительственного и осуществлялся на трех уровнях: 1)глав государств и правительств, 2) министров иностранных дел, 3) членов Политического Комитета» [21].
Другими словами, «удивительным в этой системе было то, что, между Европейским сообществом и, как оно в то время называлось, Европейским политическим сотрудничеством (ЕПС) существовало жесткое разделение: Еврокомиссия в значительной степени оставалась вне встреч в рамках ЕПС, а само ЕПС находилось вне сферы Договоров; следовательно, оно было вне компетенции институтов Сообщества» [9, с. 25 ].
Обязательства, принимаемые государствами-членами, были политическими и (или) моральными, а не юридическими.
Высшим политическим органом в системе ЕПС становился Европейский Совет, который одобрял отчеты министров иностранных дел, хотя с правовой точки зрения его решения не имели никакой юридической силы, а их практическое осуществление возлагалось на другой орган Совет Министров. Политический комитет отвечал за подготовку к обсуждению проектов на уровне министров иностранных дел. В координации работы ему оказывали помощь «группы корреспондентов» и рабочие группы, а в случае необходимости для изучения специальных вопросов привлекались и эксперты. Особую роль в отсутствие секретариата ЕПС приобретала и роль главы председательствующего в Совете ЕС государства.
Что касается инструментов осуществления ЕПС, они являлись косвенными и очень ограниченными: общие декларации, демарши, поддержка предложений либо
отказ от них на международных форумах, таких, например, как ООН. Если госу-дарства-члены Европейских Сообществ достигали согласия об общем подходе, потенциально могли быть использованы и традиционные инструменты дипломатической деятельности (разрыв дипломатических отношений, экономические санкции). При использовании же санкций правовой основой выступал Договор, учреждающий Европейское Экономическое Сообщество (1957 г.) [3, с. 99-248].
В качестве примера можно привести Общую декларацию ЕС от 02.04.82 в отношении Аргентины. В данной декларации ЕС указывалось, что «в духе солидарности государств-членов Сообщества они решили принять серию мер в отношении Аргентины: ввести полный запрет на экспорт оружия и военного оборудования в Аргентину и на импорт товаров из Аргентины в Сообщество, а поскольку эти меры экономические, то они будут осуществляться ими в соответствии с положениями договоров Европейских Сообществ». В развитие принятого решения в Регламенте Совета (ЕЭС) №877/82 от 16.04.82 и решении 82/221 ЕОУС от 16.04.82 Сообщество ограничило импорт всех товаров из Аргентины. При этом Регламент Совета (ЕЭС) №877/82, который ввел санкции в действие, содержал ссылки как на решение в рамках ЕПС (общую декларацию), так и на ст. 113 и ст. 224 Римского договора [26].
Попытки усиления европейского политического сотрудничества продолжались, но характер сотрудничества изменился только в связи с принятием Единого Европейского Акта (1986 г.), придавшему такому сотрудничеству договорные начала.
Согласно ст. 1 Единого Европейского Акта теперь Европейские Сообщества и ЕПС должна объединять общая цель — «сообща содействовать реальному продвижению к Европейскому единству». Писаный acquis politique — процедуры по ЕПС, согласованные в Люксембургском (1970 г.), Копенгагенском (1973 г.), Лондонском (1981 г.) отчетах и Штутгардской декларации (1983 г.), а также сложившаяся практика между государствами-членами находит подтверждение и в правовом плане дополняется положениями раздела 3 Единого Европейского Акта.
Вывод о том, что происходит определенная кодификация, прямо подтверждается, так как обязательства Высоких Договаривающихся Сторон в Едином Европейском Акте часто повторяют процедуры ранее принятые ими в отчетах министров иностранных дел. Так, п. 10 «d» ст. 30 ЕЕА повторяет чрезвычайные меры, сформулированные впервые в Лондонском отчете (1981 г.), и даже «намерение координировать политические и экономические аспекты безопасности» (п. 6 «а» ст. 30) ранее упоминалось в Штутгардской декларации (1983 г.) [27, с. 15].
Правовыми новеллами стали редакция п. 2 «d» ст. 30 о том, что «стороны будут избегать любых действий или решений, наносящих ущерб их эффективным действиям в качестве единой силы в международных отношениях или в рамках международных организаций», и п. «с» ст. 30, также устанавливающий, что «стороны будут, насколько это возможно, воздерживаться от шагов, препятствующих достижению консенсуса и принятию совместных мер на его основе». Однако формулировки «будут избегать», «насколько это возможно» по сути своей очень расплывчаты и размыты.
В институционном плане деятельность органов ЕПС также в основном повторяла ранее установленные процедуры. Новым стало учреждение секретариата, роль и функции которого определены в п. 10 «g» ст. 30, ответственного за помощь в работе главы председательствующего в Совете ЕС государства.
Для решения проблемы последовательности и согласованности между внешними действиями Европейских сообществ и ЕПС согласно п. 5 ст. 30 предлагалось возложить за это персональную ответственность и на главу председательствующего в Совете ЕС государства и Европейскую Комиссию в рамках сферы компетенции каждого.
Единый Европейский Акт имел большое значение в развитии политического сотрудничества государств-членов.
И, прежде всего, государства-члены ЕС теперь уже становились носителями прав и обязанностей, вытекающих из международного договора, подпадающих под действие международного права в том, что касается их совместного сотрудничества в сфере внешней политики.
В Договоре о ЕС (1992 г.) уже в самой преамбуле к нему главы государств и правительств стран ЕС сделали заявление, что необходимо «укрепить европейское единство и независимость в целях содействия миру, безопасности и прогрессу в Европе и в мире в целом» [16, с. 373]. Другими словами, вновь учрежденный Европейский Союз стремится «построить единство на международной арене» (ст. В Договора о ЕС 1992 г.) посредством осуществления общей внешней политики и политики безопасности ЕС (ОВПБ ЕС) [5, с. 49].
Представляется интересным обращение к повестке дня и переговорной работе до и во время проведения межправительственной конференции (ЮС) — декабрь 1990 — декабрь 1991 г., по итогам работы которой и был выработан окончательный текст Маастрихтского договора.
Самой главной инициативой, безусловно, стало письмо канцлера Германии Г. Колля и Президента Ф. Франции Миттерана от 19 апреля 1990 г. в адрес Ирландии по вопросу создания политического союза между государствами-членами ЕС, одной из целей которого и должна была стать способность «определять и осуществлять ОВПБ» [18, с. 276].
Идея о межправительственной конференции, посвященной Политическому Союзу, параллельно с такой же конференцией в отношении Валютного Союза была принята на встрече Европейского совета в Дублине в июне 1990 г. [14].
До начала работы двух межправительственных конференций в Риме в декабре 1990 г. Колль и Миттеран направили письмо премьер-министру Италии Дж. Анд-реотти (6 декабря 1990 г.) следующего содержания:
«Мы предлагаем, чтобы Европейский Совет определял приоритетные сферы совместных действий: например, отношения с СССР и странами Центральной и Восточной Европы, работа с ОБСЕ, переговоры по проблемам разоружения, отношения со странами Средиземноморского региона. В этом случае внешняя политика будет трансформироваться в общую внешнюю политику» [18, с. 313-314].
Предусматривалось, что Политический Союз «должен включать и подлинно общую политику безопасности, которая со временем может привести к общей обороне». Европейский Совет будет определять «принципы и ориентиры» по вопросам ОВПБ, а Совет ЕС — принимать «конкретные меры». Договор должен допускать «возможность принятия отдельных решений принципом большинства голосов».
После встречи Европейского Совета в Риме 14-15 декабря 1990 г. и начала работы межправительственной конференции (ЮС) по Политическому Союзу определились с повесткой дня, но не было общего проекта текста. В результате стали выдвигаться индивидуальные проекты [13].
В качестве предмета общей политики безопасности предложили следующие направления:
— разоружение и контроль над вооружениями в Европе;
■>— вопросы безопасности, включая миротворчество в контексте работы ООН;
— нераспространение оружия массового поражения;
— экономические аспекты безопасности, в том числе сотрудничество в сфере вооружений, а также контроль за экспортом оружия» [18, с. 333-335].
К концу работы председательствующего в Совете ЕС государства в первом полугодии 1991 г. — Люксембурга был согласован проект Договора о ЕС, который структурно состоял из так называемых 3 опор. Положения договора по вопросам ОВПБ содержались отдельно от положений текста договора, изменяющих содержание договоров, учредивших Европейские Сообщества. Глава Договора о ЕС по ОВПБ содержала статьи о целях и правовых средствах ОВПБ, институционных рамках сотрудничества, совместных действиях и безопасности. Так, «как только
были определены цели и средства совместного действия, каждое государство-член ЕС было им связано в том, что касается его международной деятельности» [18, с. 399-402].
«Сообщество достигает целей ОВПБ постепенно через проведение совместных действий во всех сферах, где у государств-членов есть общие важные интересы». Совет устанавливает «общие и специальные цели» совместного действия, Что же касается аспекта общей безопасности, то «общая политика безопасности должна дополнять политику безопасности, вытекающую из обязательств отдельных госу-дарств-членов ЕС по договорам, учреждающим НАТО и ЗЕС ...» [18, с. 407-412].
Следует обратить внимание и на совместную Англо-Итальянскую Декларацию по Европейской Безопасности и Обороне, которая гласила:
«Политический Союз включает постепенную разработку и осуществление ОВПБ и более сильной Европейской оборонительной идентичности с перспективой создания в будущем общей оборонительной политики ЕС, совместимой с той, что мы уже имеем с нашими союзниками в рамках НАТО». В контексте значимыми на наш взгляд являются ссылки на «особые отношения» между ЕС и США как «ключевой элемент Европейской идентичности» [18, с. 413-414].
Колль и Миттеран выдвинули новую Франко-Германскую инициативу от 11 октября 1991г. Среди целей ЕС должна быть цель — «утверждение его единства на международной арене, через осуществление ОВПБ, которая со временем будет включать и “общую оборону”» [24, с. 161].
Если обобщить вышеизложенное, то в ходе работы межправительственной конференции (ЮС) по Политическому Союзу необходимо было найти компромисс по крайней мере по двум важным вопросам: применение коммунитарного метода и сохранение межправительственного характера сотрудничества государств-членов ЕС в сфере ОВПБ, а также формирование Европейской оборонительной самостоятельности и сохранение сотрудничества с НАТО [24, с. 162]. Единства во взглядах государств-членов ЕС не было.
Маастрихтский договор 1992 г. все же нашёл формулу политического решения [24, с. 163].
Положения по ОВПБ содержатся в отдельной главе 5 Договора о ЕС, который заменил механизм ЕПС на ОВПБ и преобразовал его в межправительственную опору Союза [4, с. 430]. Предмет ОВПБ охватывает «все сферы общей внешней политики и политики безопасности». Это означает, что нет таких сфер международных отношений, которые бы составляли исключительную компетенцию госу-дарств-членов и в которые Союзу запрещено было бы вмешиваться в рамках ОВПБ [6, с. 145]. Статья 1.1 определяет цели ОВПБ, в том числе «усиление безопасности Союза и его государств-членов всеми способами» и «содействие миру и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, Заключительного Хельсинского Акта и целями Парижской Хартии. Государства — члены ЕС должны поддерживать ОВПБ «активно» и безоговорочно в духе лояльности и взаимной солидарности».
Они должны воздерживаться от любого действия, несовместимого с интересами Союза либо способного повредить их эффективности как единой силы на международной арене» (ст. 1.1(4)).
Договор о ЕС делает различие между систематическим сотрудничеством и совместным действием. Систематическое сотрудничество прежде всего включает обязательство «информировать и консультировать друг друга по вопросам ОВПБ, представляющим общий интерес». Это предполагает и возможность Совета ЕС принимать «общую позицию», если необходимо. Будучи принятой, общая позиция устанавливает, что национальные политики государств-членов ЕС должны ей соответствовать. Существует также обязательство «координировать действия государств в международных организациях и на международных конференциях». И в
международных организациях, где представлены не все государства-члены ЕС, а те, кто участвует, обязаны поддерживать общие позиции (ст. 3.2).
Статья 1.3 касалась «совместного действия». Европейский Совет определяет общие руководящие направления и ориентиры. Совет ЕС принимает решения. «Совместное действие» включает общие и специальные цели, если необходимо, продолжительность, средства, процедуры и условия его осуществления. При принятии «совместного действия» возможно использование принципа голосования большинством. «Совместное действие» может быть пересмотрено Советом ЕС, в случае, если изменились обстоятельства. До тех пор, пока этого не произошло, «совместное действие» действует (ст. 1.3(3)). И, наконец, «совместные действия» связывают го-сударства-члены ЕС в позициях, которые они принимают, и в их деятельности (ст. 13(4)).
Однако важно, что, если национальная позиция или национальное действие имели место до принятия «совместного действия», другие государства-члены ЕС должны быть заранее информированы об этом, чтобы провести необходимые консультации (ст. .1.3(5)).
Новым стала норма ст. 1.4, регламентирующая вопросы безопасности. При этом важна оговорка, что «политика Союза в соответствии с указанной статьей договора не должна наносить ущерба особому характеру политики безопасности отдельных государств — членов ЕС и уважать их обязательства в рамках НАТО и быть с ней совместима» (ст. Л.4(4)).
В институционном плане председательствующее в Совете ЕС государство сохраняет за собой важные функции. Оно представляет Союз по вопросам ОВПБ и отвечает за осуществление общих мер. В этом ему оказывают помощь предыдущее и следующее государство-член на посту председательствующего в Совете ЕС, так называемая «тройка». К работе также подключается и Еврокомиссия (ст. 1.5). Европейский Парламент консультируется и регулярно информируется по основным аспектам ОВПБ, и, согласно ст. 1.1, он также «вправе задавать любые вопросы Совету ЕС либо давать ему рекомендации». Совет ЕС — главный орган, принимающий решения в сфере ОВПБ, в основном на основе единогласия. Европейский Суд не распространяет свою юрисдикцию на сферу ОВПБ. Заключительный Акт к Маастрихтскому договору содержит несколько важных деклараций применительно к ОВПБ. Так, например, подчеркивалось, что «для использования системы связи (СОЛЕи) примером служит текущая практика европейского политического сотрудничества, т.е. английский и французский языки».
Редакция Маастрихта была далека от идеальной. Ряд положений и норм главы 5 Договора о ЕС оказались неэффективными, правовые инструменты и процедуры слишком сложными и размытыми. Даже если в отдельных случаях в рамках межправительственного механизма сотрудничества и соответствующей институционной структуры удавалось сблизить различные взгляды государств — членов ЕС, тем не менее, все же ОВПБ ЕС в целом не могла на тот момент в полной мере гарантировать последовательность присутствия ЕС на международной арене в качестве полноправного участника. Особенно отчетливо это проявилось во время международных конфликтов в бывшей Югославии, в Албании и Косово, когда со стороны ЕС требовалась быстрая и незамедлительная реакция [16, с. 373]. Действительно, целый ряд принятых в то время ЕС «общих позиций» и «совместных действий» — двух основных правовых инструментов в сфере ОВПБ ЕС касался достаточно широкого круга вопросов и проблем, но анализ их содержания определенно указывает, что часто меры могли быть приняты на основе минимального консенсуса, вследствие чего во многих случаях ЕС опаздывал [23].
Критика варьировалась от «отсутствия политической воли» осуществлять принятые на себя обязательства до возрастающего различия между установленными целями оперативной политики и имеющимися в наличии средствами их достиже-
ния, в том числе и проблема так называемых 3 опор введенная в действие Договором о ЕС.
В итоге проблему практической эффективности ОВПБ ЕС как таковой, совершенствования институционной структуры и механизма ее осуществления попытались решить разработчики Амстердамского договора (1997 г.)
Глава 5 Амстердамского договора [7, с. 17-27] содержала все те же основные элементы положений по ОВПБ ЕС. Однако изменилась нумерация статей, появились определенные значительные правовые изменения и новеллы. Общее число статей указанной главы договора расширилось с 11 до 18. Кроме того, договор дополняли Протокол к ст. 17 Договора о ЕС и пять Деклараций к нему, имеющих отношение к ОВПБ ЕС.
Цели ОВПБ ЕС значительно не изменились в редакции Амстердама. Вместе с тем, принципиально добавилась к существующим одна новая цель — «защита независимости и целостности ЕС в соответствии с принципами Устава ООН».
Статья 11 Договора о ЕС теперь гласит, что «Союз определяет и осуществляет ОВПБ» — в отличие от первоначальной редакции Маастрихта, в которой говорилось о «Союзе и его государствах-членах».
Вероятно, исключение фразы «... и его государства-члены» было направлено на придание данному виду сотрудничества большей последовательности и согласованности.
Говоря о правовых новеллах Договора о ЕС, введенных в действие Амстердамом, следует также упомянуть и о ст. 3 Общих положений раздела 1, которая устанавливает новое обязательство: ответственность Совета ЕС и Комиссии за обеспечение согласованности внешней деятельности Союза в общем контексте его внешних отношений и политики в сферах безопасности, экономики и содействия развитию.
Применительно к правовым инструментам «Договор о ЕС» (редакция Амстердама) предусматривает, что «принципы и основные ориентиры» ОВПБ (п. 1 ст. 13) включают в том числе вопросы, затрагивающие оборону; более четко определены «совместные действия» и «общие позиции»; усиливается систематическое сотрудничество между государствами-членами в проведении их политики (ст. 12). Более того, появляются два новых инструмента: «общие стратегии» и способность Союза вести переговоры и заключать международные соглашения с одним или несколькими государствами или с международными организациями (ст. 24).
Эффективнее разграничивается компетенция Европейского Совета и Совета ЕС в том, что касается использования правовых инструментов. Так, в частности, согласно ст. 13 Договора о ЕС, Европейский Совет имеет первостепенную и ключевую роль в определении политики на высшем уровне, т.е. он «определяет ее принципы и основные ориентиры». Роль же Совета ЕС — придать конкретную материальную основу такой политике: он «принимает решения, необходимые для определения и осуществления ОВПБ, исходя из основных ориентиров, определенных Европейским Советом», и «обеспечивает единство, последовательность и эффективность действий Союза» (п. 3 ст. 13).
На межправительственной конференции 1996-1997 гг., предшествовавшей принятию текста Амстердамского договора, по инициативе Франции и Германии была предложена и принята в качестве нового инструмента ОВПБ — «общая стратегия» [16, с. 380]. Одной из основных целей включения в систему инструментов ОВПБ «общей стратегии» явилась необходимость ускорения процедуры принятия решений по ОВПБ и, в частности, создания возможности принятия «совместных действий» и «общих позиций», любых иных решений на основе «общей стратегии» путем использования принципа голосования квалифицированным большинством.
Согласно п. 2 ст. 13 «Договора о ЕС», сами «общие стратегии» принимаются Европейским Советом принципом единогласия. Они осуществляются ЕС в областях, где у государств-членов ЕС есть общие важные интересы. «Общие стратегии»
устанавливают цели, продолжительность и средства, которыми должен располагать ЕС и государства-члены.
Интересно, что хотя «принципы и основные ориентиры» ОВПБ, также определяемые Европейским Советом, составляют правовые рамки для любой деятельности по ОВПБ (п. 3 ст. 13 Договора о ЕС), тем не менее, однако, принятию решения, касающегося «общей стратегии», не обязательно формально должно предшествовать определение принципов и основных ориентиров по ОВПБ».
Начиная с Маастрихта, на практике «принципы и основные ориентиры» — это любые значимые «заключения» Европейского Совета, а не обязательно какие-то специально разрабатываемые тексты [16, с. 380].
Что касается институционных изменений, наиболее важными, введенными в действие Амстердамом, стали пост Высокого представителя по вопросам ОВПБ и учреждение Отдела раннего предупреждения и планирования политики. Именно Высокий представитель по вопросам ОВПБ, в работе которого ему оказывает помощь Отдел раннего предупреждения и планирования политики в тесном взаимодействии и сотрудничестве с Еврокомиссией, должен гарантировать согласованность внешней деятельности ЕС в соответствии со ст. 3 Договора о ЕС.
Высокий представитель по вопросам ОВПБ, функции которого осуществляет Генеральный секретарь Совета, играет первостепенную роль для внешнего представления ЕС на международной арене. Согласно ст. 26 Договора о ЕС он помогает в деятельности председательствующему в Совете ЕС государству и в работе Совета ЕС по всему спектру вопросов по ОВПБ: содействует формулированию, подготовке и осуществлению политических решений и, в случае необходимости, ведет политический диалог с третьими сторонами, выступая от имени Совета ЕС и по просьбе председательствующего государства-члена.
Задачи Отдела раннего предупреждения и планирования политики включают: мониторинг, анализ развития событий и ситуаций в областях, значимых для ОВПБ, и определяются в Декларации, прилагаемой к Договору о ЕС. Указанные направления важны в вопросах урегулирования конфликтов и кризисов.
Следить за развитием международной обстановки в областях, охватываемых ОВПБ, и содействовать выработке политики путем изложения своего мнения Совету ЕС, призван также Политический Комитет (ст. 25 Договора о ЕС).
Амстердамский договор изменил классическую конструкцию «тройки» в осуществлении функций представительства ЕС на международной арене. Теперь новая «тройка» состоит из председательствующего в Совете ЕС государства-члена, Высокого представителя по вопросам ОВПБ и Еврокомиссии (ст. 18 Договора о ЕС).
Во время межправительственной конференции 1996-1997 гг. государства-члены ЕС разделились в своих взглядах по вопросу реформирования процедуры принятия решений по вопросам ОВПБ. В то время как Германия, страны Бенилюкса, Италия и Австрия высказывались за расширение использования принципа голосования большинством, другие, — Великобритания, Португалия и Греция настаивали на единогласии [16, с. 408-409].
Правовой новеллой стало правило «конструктивного воздержания» (п. 1 ст. 23 Договора о ЕС), в соответствии с которым наличие воздержавшихся среди присутствующих членов Совета ЕС или их представителей при голосовании не препятствует принятию таких решений, и воздержавшемуся (любому члену Совета) достаточно изложить свою позицию в официальном заявлении, чтобы не выполнять решение Совета ЕС, но согласиться с тем, что решение носит обязательный характер для Союза. Кроме того, после Амстердама появилась возможность большего использования голосования квалифицированным большинством голосов. Указанное правило не распространялось на вопросы военного и оборонного характера, при этом оно применялось при принятии «совместных действий» и «общих позиций» или любых иных решений, основанных на принятой ранее Европейским Советом «общей стратегии».
Таким образом, для применения правила голосования квалифицированным большинством были лишь два исключения: вопросы военного и оборонного характера и, как указывается в п. 2 ст. 23 Договора о ЕС, заявление члена Совета ЕС о намерении выступить против принятия решения, требующего квалифицированного большинства, в связи с важными мотивами национальной политики данного государства-члена ЕС.
В сфере обороны и безопасности, являющейся неотъемлемой и составной частью ОВПБ, Амстердамский договор предусматривает возможность для Совета ЕС принимать политические решения от имени ЕС по «Петерсбергским задачам» [25].
Принципиально и то, что в осуществлении действий Союза, имеющих оборонное значение, предусматривается участие на основе ас! Ьос нейтральных государств-членов и государств, не входящих в ЕС. Принимая во внимание важность операций миротворческого характера, а также задачи вооруженных сил, действующих в целях урегулирования кризисов и восстановления мира в международном контексте, безусловно, это — определенный серьезный шаг усиления международной роли самого ЕС в целом.
Как мы уже отмечали, Амстердамский договор инкорпорировал в текст договора о ЕС «Петерсбергские задачи», однако термины «миротворчество», «восстановление мира» не раскрыты ни в контексте самого договора, ни в прилагаемых к нему декларациях.
Это, в свою очередь, приводит к постановке ряда практических вопросов и, в частности, например, можно ли в этом случае вести речь в том числе о «поддержании мира», и если да, то где здесь разграничение ответственности между ЕС и НАТО.
Важно, что не исключается и развитие более тесного сотрудничества между двумя или более государствами-членами на двусторонней основе, при условии, что такое сотрудничество не направлено против или не препятствует тому, что предусмотрено главой 5 Договора о ЕС (п. 4 ст. 17 Договора о ЕС).
Здесь будет особо уместным вспомнить о специальном статусе Дании, в силу которого, в том, что касается мер, принятых Советом ЕС согласно п. 1 ст. 13 и ст. 17 Договора о ЕС, Дания не участвует в разработке и осуществлении решений и действий Союза, имеющих оборонное значение, но не будет препятствовать развитию более «тесного сотрудничества» между государствами-членами в указанной области. Вот почему Дания не участвует в принятии таких решений и действий и не несет обязанности по финансированию таких расходов [15].
Наконец, новым является и то, что поступательное формирование общей оборонной политики ЕС подкрепляется тем, что в случае необходимости допускается и сотрудничество между государствами-членами в области вооружений. Следует обратиться в этой связи к заключениям Европейского Совета в Колонне [11].
Решения по ОВПБ, имеющие военное или оборонное значения, всегда требуют единогласия в Совете ЕС, но возможно и «конструктивное воздержание» в соответствии с п. 1 ст. 23 Договора о ЕС.
Нейтральные государства-члены ЕС и государства, не входящие в ЕС, сами решают, будут ли они либо не будут участвовать в подобных операциях.
Амстердамский договор, таким образом, внес свой вклад в правовое развитие ОВПБ ЕС, сделав очередную попытку укрепления солидарности между государствами-членами и их способности действовать более эффективно.
С вступлением в силу Ниццского договора (2001 г.) его механизм распространен и на сферу ОВПБ. Предметом продвинутого сотрудничества могут быть совместные внешнеполитические действия, но не вопросы военной политики и обороны (ст. 27 В). Разрешение на продвинутое сотрудничество по запросу заинтересованных государств дается Советом с учетом его совместимости с политиками ЕС. Введена в действие структура военно-политических органов ЕС: Комитета по Политике и Безопасности, Военного штаба ЕС и Военного комитета ЕС [4, с. 477].
Существенные изменения в правовой режим ОВПБ привносит проект Договора, устанавливающего Конституцию для Европы (2004г): отмену всех прежних учредительных договоров о ЕС, за исключением Договора о Евратоме 1957 г., введение принципа единой правосубъектности ЕС, реформу правовых актов ОВПБ (будут исключительно европейские решения), введение поста Министра иностранных дел ЕС и учреждение Европейской службы внешнеполитической деятельности, признание общей политики безопасности и обороны (ОПБО) в качестве юридически автономного направления деятельности ЕС, создание Европейского оборонного агентства и осуществление постоянного организованного сотрудничества в военной сфере. Таким образом, эволюция Европейского Союза, его международной роли, статуса и ответственности продолжается и в настоящее время [8, с. 31, 81-86].
ЛИТЕРАТУРА
1. Введение в право ЕС: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н., проф. С.Ю. Кашки-на. — М.: Изд-во «Эксмо», 2005.
2. Даль В. Толковый словарь живого великого русского языка. В 4-х т. — М.: Русский Язык, 1980. — Т.З.
3. Договоры, учреждающие Европейские Сообщества // Документы ЕС. Малая библиотека ЕС на русском языке / Под ред. Ю.А. Борко,— М.: «Право», 1994. — Т.1.
4. Европейское право. Право ЕС и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Рук. авт. колл, и отв. ред. д.ю.н. проф., Л.М. Энтин. — М.: Норма, 2005.
5. Единый Европейский Акт, Договор о ЕС // Документы ЕС. Малая библиотека ЕС на русском языке / Под ред. Ю.А. Борко. — М.: «Право», 1994. — Т.2.
6. Консолидированная версия Договора о Европейском Союзе и Договора, учреждающего Европейское Сообщество // Документы ЕС. Малая библиотека ЕС на русском языке / Под ред. Ю.А. Борко. — М.: Интердиалект, 2001. — Т.6.
7. Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). — М.: ИНФРА-М, 2005.
8. Право ЕС: Правовое регулирование торгового оборота: Учебное пособие / Под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К. Пучинского. — М.: «Зерцало», 1999.
9. Хартли Т.К. Основы права Европейского Сообщества. — М., 1998.
10. Cloos J., Reinesch G., Vignes D., Weyland J. Le Traite de Maastricht: Genese, analyse, commentaires. — Brussels: Etablissements Emile Bruylant, 1993.
11. Colonne European Council, 3-4 June, 1999 Presidency Conclusions.
12. Copenhagen Report // Bulletin EC. — 1973. — N 9.
13. Doutriaux Yves. Le Traite sur PUnion European. — Paris: Armand Colin, 1992.
14. European Council Conclusions. — Dublin, 1990.
15. European Council, Edinburgh, 11 and 12 December 1992, Conclusions of the Presidency, Part B, Annex 1, Section C, 1992 // Official Journal (C348 1, 31 December 1992).
16. Griller S., Droutsas D.P., Falkner G., Forgo K., Nentwich M. The Treaty of Amsterdam. Facts, analysis, prospects. — Wien, New York, 2000.
17. Europa Recht: Recht der EU/EG, des Europarates und der wichtigsten anderen europaischen Organisationen von Fischer P, Kock H.F, Karollus M.M. — Linge Verlag Wien, Wien, 2002.
18. Laursen F„ Vanhoonacker S. The Intergovernmental Conference on Political Union: Institutional Reforms, New Policies and International Identity of the European Community; Maastricht: European Institute of Public Administration. — Dordrecht: Mar-tinus Nijhoff, 1992.
19. London Report // Bulletin EC. — 1981. —N 3.
20. Luxembourg Report // Bulletin EC. — 1970. — N 11.
21. Macleod /., Hendry D., Hyett S. The external relations of the European Communities: A manual of law and practice. — Oxford etc: Clarendon press, 1996.
22. Nugent N. The Governments and Politics of the EU. — MacMillan, England, 1994.
23. Official Journal of the European Union. — 1997. — L 153.
24. Peters I. New Security Challenges: The adaptation of International Institutions: Reforming the UN, NATO, EU and CSCE since 1989. — St. Martin’s Press, New York, 1996.
25. Petersberg Declaration 1992.
26. De Ruyt J. L’Acte Unique European Commentaire. — Bruxelles, Editions de 1’Universite de Bruxelles, 1987.
27. Solemn Declaration on European Union // Bulletin EC. — 1983. — N 9.
THE EVOLUTION OF THE MODEL OF COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY
I.A. Kochin
The Department of European and International Law Nizhny Novogrod State University
Gagarin Avenue, 23, 603950 Nizhny Novgorod, Russia
The article is devoted to certain legal issues of the nature of CFSP of the EU and is aimed at clarifying its functioning in its dynamics and the peculiarities of its legal regulation. Legal framework of CFSP have been examined in the works of professors Aentin L.M., Kashkin S.U., Kapustin A.Y., etc. But it seems to be actual to enlarge one’s scope about evolution of political cooperation of EC member states because nowadays EU and Russia are considered to be strategic partners in developing common security space.
