Эволюция концепции здоровых городов: обобщение международного опыта

Ушаков Евгений Владимирович

Ушаков Евгений Владимирович,

к.ф.н., доцент кафедры государственного и муниципального управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Северозападный институт управления) E-mail: e_uszakow@mail.ru

Концепция здорового города является примером комплексной, многосторонней стратегии развития современных городов. Проект здоровых городов сформировался в 80-е гг. ХХ века в Европе под эгидой Европейского регионального бюро Всемирной организации здравоохранения. Здоровый город - всеохватывающий проект, включающий здравоохранительные, политические, социальные, культурные и др. аспекты. Сегодня обсуждается также сближение проекта здоровых городов с проектом умных городов (smart cities). Актуальность создания городских инфраструктур здоровья особенно возросла в свете коронавирусной пандемии. Несмотря на накопленный опыт в развитии здоровых городов, для прогресса этого движения требуются дальнейшие меры разнообразного характера. В том числе это должны быть системы консультативной помощи на различных уровнях, расширение сетей взаимной поддержки муниципалитетов, поддержка на государственном уровне.

Ключевые слова: стратегии муниципального развития, здоровые города, социальное развитие городов, муниципальное развитие, городское управление, общественное здоровье.

<п

I_

CJ

Последовательное и многостороннее развитие современного города (муниципального образования) невозможно без наличия собственной продуманной стратегии. Для создания такой стратегии городам полезно опираться на уже имеющиеся стратегические концепции с опытом их применения. Концепция здорового города является в этой связи вдохновляющим примером.

Международный проект в области развития здоровых городов (Healthy Cities) официально берет свое начало с 1986 г, когда Евробюро Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) объявило о новой инициативе, которая должна была стать локомотивом продвижения широко известной стратегии «Здоровье для всех» и принципов Оттавской хартии по укреплению здоровья [1]

Для осуществления проекта здоровых городов ВОЗ впервые обратилась к муниципалитетам. Это было новое явление, так как до этого ВОЗ контактировала всегда с государственным уровнем власти. Эксперты из ВОЗ осознали ту важнейшую роль, которую играет в современном мире муниципальное управление. Именно муниципалитеты выдерживают основную нагрузку по созданию для граждан необходимой инфраструктуры, выполнению функций по обеспечению жизнедеятельности индивидов и общин. Более того, именно муниципалитеты фактически становятся основой устойчивости в современном мире непредсказуемых процессов (глобализация, урбанизация, экологические изменения, финансовые кризисы и др.).

Среди активных деятелей, стоявших у истоков данного движения, а также первых теоретиков понятия здорового города можно назвать таких авторов, как Леонард Дул, Илона Кикбуш, Тревор Хэнкок, Агис Цурос, Джон Эштон.

В 1988 г. была создана Европейская сеть здоровых городов (The WHO European Healthy Cities Network, WHO/ EHCN) как политическая, межсекторальная, объединяющая инициатива, в которой Всемирная организация здравоохранения напрямую сотрудничает с городами Европы. Таким образом, в 2023 г. исполняется 35 лет этому событию. Считается, что WHO/EHCN является наиболее длительно действующим сетевым объединением на европейском континенте.

Сейчас эта сеть включает около 100 ведущих («флагманских») городов, а вместе с национальными сетями здоровых городов это движение охватывает около 1400 муниципалитетов.

С 1990-х годов ряд городов Российской Федерации тоже начали участвовать в этом международном проекте.

В настоящее время официально развертывается уже седьмая фаза проекта с условным периодом действия 2019-2025 гг. При этом следует отметить, что предыдущие фазы подвергались оцениванию (причем методы оценок усложнялись), а результаты оценивания публиковались в журналах и использовались для дальнейшей разработки рекомендаций, руководств и т.п.

Общепринятое определение здорового города состоит в том, что здоровый город непрерывно создает и улучшает физическую и социальную среду, а также усиливает местные ресурсы, что дает людям возможность взаимно поддерживать друг друга в реализации

всех жизненных функций с достижением их максимального потенциала [2].

С самого начала проекта подчеркивалось, что данное определение относится к процессу, а не к состоянию (достигнутому или желаемому). Иными словами, здоровый город есть непрерывное и устойчивое устремление города (населенного пункта, сообщества), а также систематическая деятельность по улучшению здоровья граждан и решению ряда сопутствующих задач. В этой связи «любой город может быть здоровым, если он стремится к здоровью и имеет структуры и процессы, направленные на улучшение здоровья» [3, р. 7]

Первоначально предполагалось включить в международный проект лишь небольшое количество городов, однако эта инициатива стала расширяться, начали формироваться национальные сети участников, проект быстро вышел за пределы Европы. Некоторые авторы (прежде всего, А. Цурос) расценивают этот процесс даже как начало некоего самостоятельного социального движения [4].

В ходе развития здоровых городов было осознано, что для продвижения к этой цели необходимы новые идеи в области публичного управления. Так, традиционные бюрократические структуры, основанные на иерархии, контроле, четких определениях функций, разграничениях видов деятельности и т.п. оказываются недостаточными для решения проблем в области охраны и укрепления здоровья граждан.

В частности, один из главных теоретиков здоровых городов Тревор Хэнкок отметил, что такие проблемы, как здоровье, устойчивость, справедливость требуют нового стиля управления, при котором власть осуществляется путем влияния, а не властных полномочий; она совместно разделяется вместе с людьми, а не удерживается над ними; она предполагает переговоры, а не команды, требует коллегиальных, а не иерархических отношений, стимулирует сотрудничество, а не конкуренцию, а также использует скорее целостный, чем узко отраслевой подход. [5, рр.15-16]

Так, при формировании европейской сети здоровых городов ВОЗ пришлось применить скорее содействующий, чем директивный стиль [1]. Сама идея развития сетей (нетворкинг) и руководства посредством сетей стала рассматриваться как новая форма управления, объединяющая независимых участников для достижения общих целей и постоянно создающая новые связи и взаимоотношения. [6, р.452].

Таким образом, при развертывании проекта здоровых городов на практике фактически стал применяться новый подход к руководству, который в публичной политике и политических исследованиях позже был осознан как переход от традиционного правительства (government) к совместному управлению (governance).

На сегодняшний день ряд городов, принявших стратегию Healthy Cities, в первую очередь в Европе, а также в Северной и Южной Америке, утвердили свои «области действий» (action domains), к которым относятся: улучшение управления (governance) в направлении здоровья и благополучия граждан, снижение уровня неравенств в области здоровья, продвижение здоровья как стратегической цели во всех политиках, содействие развитию местных сообществ и расширению их возможностей; создание социальных условий для поддержания здоровья и др. [7]

Здоровый город - это всеохватывающий проект, который содержит не только цели общественного здравоохранения. В понятие здорового города включаются такие аспекты, как экологические, градостроительные, экономические, социальные, политические, культурные

и др. Таким образом, стратегия здорового города имеет широкий, интегративный характер.

Такое понимание здорового города соответствует известному комплексному определению здоровья, предложенному ВОЗ в 1948 г. В известном смысле, концепция здоровых городов идет еще дальше.

Примером может служить перечень характеристик здорового города, представленный в документе ВОЗ «Двенадцать шагов к развитию проекта здоровых городов» [3, р.30].

Помимо характеристик (или показателей) чисто здравоохранительных, в этом перечне присутствуют также следующие атрибуты.

Чистая, безопасная физическая среда (включая качество жилья)

Стабильная, устойчивая экосистема Сильное сообщество, отличающееся взаимной поддержкой и отсутствием эксплуатации

Высокая степень участия и контроля общественности над решениями, влияющими на жизнь, здоровье и благополучие граждан

Доступ к широкому спектру опыта и ресурсов, с возможностью обширного круга контактов, взаимодействий и коммуникации

Разнообразная, жизнеспособная, инновационная городская экономика

Поощрение связей с прошлым, с культурным и биологическим наследием жителей города, а также с другими группами и отдельными лицами

Важным направлением в дальнейшем развертывании проекта здоровых городов стало интеграция в него подходов и практик городского планирования. Так, одной из основных тем четвертой фазы развития данного движения в рамках Европейской сети здоровых городов стала стратегическая задача реализации городского планирования с учетом здоровья [8] [9].

Развертывание движения шло довольно разнообразно, и многие инициативы по созданию здоровых городов и сообществ сильно отличались от видения ВОЗ. Например, на первый план в некоторых случаях выходили местные задачи обеспечения устойчивости городов. Наибольшие усилия по согласованному развитию проекта здоровых городов предпринимались в Европейском регионе (под эгидой Евробюро ВОЗ), хотя и там изначально признавались многообразие городов и их уникальных характеристик. Таким образом, высокая степень самостоятельности и разнообразия с самого начала отличала движение муниципалитетов к здоровому городу [10, р.77] Впрочем, это вполне отвечает исходному пониманию данного проекта, который (в том числе создание Евро-сети здоровых городов) рассматривался Евробюро ВОЗ как экспериментирующая деятельность, а города-участники как некие «полевые лаборатории» (А. Цурос) [11].

В настоящее время продвижение к здоровому городу как комплексная стратегия приобретает новые ресурсы и возможности в связи с развитием новых информационных технологий.

Поэтому вполне естественно, что сейчас начинается своего рода сближение идей здорового города и умного города (Smart City) и обсуждение путей такого объединения. Изначально, проект умного города был ориентирован более технически (и даже технократически), поэтому на первом этапе данное движение подвергалось критике. Сегодня проект умных городов приобрел более сбалансированный вид, в котором учитывается важнейшая роль социальных, политических, культурных и других составляющих.

Со своей стороны, движение за здоровые города как социально и гуманитарно ориентированное на-

сз о

сг

=Е

0

1

-1 У

"О

=Е СГ

чинание изначально не было тесно связано с технологическими инновациями. Однако сейчас развитие новых информационно-коммуникационных технологий -в частности, быстро продвигающаяся цифровизация здравоохранения и управления - выводит возможности охраны здоровья граждан на совершенно новый уровень. Поэтому в последнее время появляются работы, которые объединяют в одну цель движение к «умному и здоровому городу» [7], [12], [13], [14].

Актуальность проблемы создания в современных городах действенных инфраструктур, способствующих охране и укреплению здоровья, стала особенно высокой в связи с прошедшей пандемией COVID-19. Это глобальное чрезвычайное событие показало недостаточную защищенность городских сообществ, их уязвимость перед приходом неожиданных потрясений в виде скачков инфекционной заболеваемости. Вспышка пандемии сопровождалась системным кризисом сообществ (политическим, организационным, экономическим и др.) в условиях фундаментальной неопределенности действий на всех уровнях общественной организации.

Общество в целом, а также органы власти, научно-экспертные сообщества, муниципальные образования сегодня извлекают уроки из этой глобальной вспышки инфекции, стремясь сформировать более высокий уровень устойчивости и готовности к подобным экстремальным ситуациям [15].

Ключевой проблемой для дальнейшего развития движения здоровых городов является прежде всего недостаток ресурсов (и возможностей) на муниципальном уровне. Далеко не каждый город (населенный пункт) способен разработать и последовательно реализовы-вать стратегию здорового города.

В целом официальное включение в движение здоровых городов означает присоединение к довольно амбициозному проекту. Для того, чтобы тот или иной город действительно включился в преследование данной цели, требуется множество условий: высокий уровень муниципального управления, политический консенсус в данном сообществе, активность граждан и институтов гражданского общества, наличие соответствующих знаний и навыков, финансы и другие ресурсы и т.п.

При официальном вступлении в Евросеть здоровых городов новому участнику требуется взять на себя ряд обязательств (политических, организационных и др.): участие в международном сотрудничестве, учреждение офиса проекта, ведение периодической официальной отчетности и др.

Несмотря на заявление о том, что любой город (населенный пункт) может стать «здоровым» - в реальности все гораздо сложнее, особенно в отношении малых городов, сельских поселений, городов со средним и низким уровнем дохода и т.п. (В Канаде, например, действует собственный проект на уровне «здоровых общин»).

Кроме того, в любом случае муниципальному образованию придется разрабатывать свою индивидуальную стратегию продвижения к здоровому городу с учетом его уникальных характеристик: местоположения, культурных и исторических особенностей, структуры заболеваемости, демографической ситуации, уровня экономического развития и многого другого.

ВОЗ оказывает различные виды поддержки (политической, технической и др.) городам, вступающим в про-^ ект, однако это не устраняет необходимости самостоя-о тельных действий исходя из конкретной ситуации того

или иного города (населенного пункта). еЗ Поэтому для более эффективного и успешного развития движения за здоровые города требуется большее ^ разнообразие моделей, методов, хороших практик, учи-

тывающих различные индивидуальные особенности муниципальных образований (в том числе нехватку ресурсов, дефицит бюджета, наличие множества базисных, а также сопутствующих муниципальных проблем).

Требуются также более развитые системы консультативной помощи на различных уровнях (со стороны международных организаций, неправительственных структур, специализированных центров и др.), расширение сетей взаимной поддержки муниципалитетов (сотрудничество, обмен опытом, заимствование лучших практик и т.п.), которые были бы способны предоставлять помощь менее формальную, гибкую и индивидуализированную.

И, разумеется, нужна поддержка на государственном уровне (позитивные примеры здесь уже имеются) -наличие специальных программ, систем финансирования, грантов, законодательных гарантий, экономических льгот и стимулов и т.п.

При создании таких благоприятствующих условий разработка и реализация стратегий здорового города станет более доступной и результативной для большего числа городов и населенных пунктов.

Литература

1. Ashton J., Grey P., Barnard K. Healthy cities - WHO's new public health initiative. Health Promotion International, 1986, 1(3), 319-324.

2. Hancock T., Duhl L. (1988). Healthy cities: Promoting health in the urban context. WHO Healthy Cities Paper N1. Copenhagen: FAD L, 1988.

3. Twenty steps for developing a Healthy Cities project. 3rd ed. World Health Organization, Regional Office for Europe, 1997

4. Tsouros A.D. World Health Organization Healthy Cities Project: A project becomes a movement. Review of Progress 1987 to 1990. Copenhagen, Denmark: World Health Organization Regional Office for Europe, 1990.

5. Hancock T. The evolution, impact and significance of the healthy cities/healthy communities movement. Journal of Public Health Policy, 1993, 14(1), 5-18.

6. Kickbusch I. Global + local = glocal public health. Journal of Epidemiology and Community Health, 1999, 53, 451-452.

7. Thompson S., Rahmat H., Marshall N., Steinmetz-Weiss C., Bishop K., Corkery L., Park M., Tietz C. Merging Smart and Healthy Cities to Support Community Wellbeing and Social Connection. Encyclopedia, 2023, 3, 1067-1084.

8. Townshend T. Healthy Cities?: Design for Well-being. Lund Humphries, 2022

9. Бартон Х., Цуру К. Здоровое городское планирование: Планирование для людей. Методическое руководство ВОЗ. - М., 2004

10. Healthy Cities: The Theory, Policy, and Practice of Value-Based Urban Planning / Leeuw E. De, Simos J. (eds.). Springer-Verlag NY Inc., 2017

11. Tsouros A.D. The WHO healthy cities project: State of the art and future plans. Health Promotion International, 1995, 10(2), 133-141.

12. Marchigiani E. An Accessible City is a Healthy and People-Centred Smart City. International Journal of Urban Planning and Smart Cities, 2020, 1(2), 59-79.

13. Mouton M., Ducey A., Green J. et al. Towards «smart cities» as «healthy cities»: health equity in a digital age. Canadian Journal of Public Health, 2019, 110, 331-334

14. Smart, Sustainable and Healthy Cities. The First International Conference of the CIB Middle East and North

Africa Research Network / Okeil A (ed.). CIB-MENA, 2014

15. Cities Learning from a Pandemic: Towards Preparedness / Armondi S., Balducci A., Bovo M., Galimberti B. (eds.). Routledge, 2022.

EVOLUTION OF THE CONCEPT OF HEALTHY CITIES: SYNTHESIS OF INTERNATIONAL EXPERIENCE

Ushakov E.V.

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management)

The Healthy City concept is an example of a comprehensive, multi-sided strategy for the development of modern cities. The Healthy Cities Project was formed in the 80s of the twentieth century in Europe under the auspices of the European Regional Office of the World Health Organization. The Healthy City is an all-encompassing project, including health, political, social, cultural, etc. aspects. The convergence of the Healthy Cities project with the smart cities is also being discussed today. The urgency of creating urban health infrastructures has especially increased in the light of the coronavirus pandemic. Despite the accumulated experience in the development of healthy cities, further measures of a diverse nature are required for the development of this movement. This should include advisory assistance systems at various levels, the expansion of mutual support networks of municipalities, and support at the state level.

Keywords: municipal development strategies, healthy cities, social development of cities, municipal development, urban governance, public health.

References