CC BY
149
ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТРУМЕНТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОТ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЕ
В статье рассматривается эволюция поддержки гражданской промышленности в России с точки зрения структуры и содержания соответствующих целевых программ и государственных программ. Предлагается возможное решение проблемы повторяемости приоритетов и инструментов поддержки в виде отказа от отраслевого принципа формирования программ.
О предмете анализа. Посткризисное развитие российской экономики в 20092014 гг. возродило интерес российского общества к промышленной политике, обсуждению ее с позиции как теоретических моделей, так и практических решений. В нормативно-правовом регулировании это привело к принятию Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее - № 488 ФЗ), а в практических действиях государства - к реализации Минпромторгом России пакета государственных программ стимулирования отдельных отраслей. Сегодня официальная точка зрения на процесс развития инструментария промышленной политики [1; 2] рассматривает его как последовательное устойчивое движение - от первых пробных попыток к современному комплексному состоянию.
Было бы ошибочно считать, что рост вмешательства государства в экономику опирался исключительно на разработанные «с нуля» принципы и методы, инновационные формы поддержки. В промышленной политике, как и в других направлениях деятельности государства, существенную роль должно играть осмысление опыта предшествовавших инициатив и действий, призванных решать сходные задачи. Понимание развития промышленной политики в современной России как пе-
1
рехода от целевых программ к государственным программам может стать дополнительным фактором повышения эффективности принимаемых решений.
Согласно № 488-ФЗ промышленная политика определяется как «комплекс правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на развитие промышленного потенциала Российской Федерации, обеспечение производства конкурентоспособной промышленной продукции». По нормам Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» государственные программы развития отраслей промышленности, а равно и сходные с ними иные ранее существовавшие программные инструменты, представляют собой комплексы мероприятий (правовых, экономических и иных) по реализации промышленной политики в отдельных отраслях.
Применение программных инструментов в отношении некоторых гражданских отраслей промышленности с 1990-х годов и до настоящего времени исследуется нами на фоне более масштабного процесса развития программного инструментария как определяющего рамки проводимой политики.
Рассматриваемые инструменты (прежде всего федеральная целевая программа «Национальная технологическая база», точнее, две программы под таким названи-
1 «Целевые программы» — обобщающий термин, включающий федеральные, региональные и ведомственные целевые программы. В статье данный термин используется как синоним федеральной целевой программы (ЦФП). Государственные программы автором рассматриваются отдельно от целевых программ, хотя и могут их включать как составную часть.
ем2 - на 2002-2006 гг. и на 2007-2011 гг.) и государственная программа РФ «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» не охватывают всей сферы промышленной политики, так как в российской практике традиционно обособленными оказываются медицинская промышленность, судостроение, электроника, энергетика. Они интересны именно межотраслевым характером, предполагаемым действием на промышленность в целом - от тяжелого машиностроения до легкой промышленности.
Развитие программных инструментов: от ФЦП к государственным программам. Хронологию развития программных инструментов можно представить следующим образом: появление целевых программ, в том числе и ФЦП (19941995 г.), развитие методологического инструментария (1996-2009 гг.), свертывание ФЦП и переход к государственным программам (2010 г. - по настоящее время).
В 1994-1995 гг. после стабилизации бюджетной системы в законодательстве о закупках появилось понятие федеральной целевой программы, был утвержден порядок ее разработки (Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»). В отличие от госпрограмм, упоминаемых и в Бюджетном кодексе РФ, и в документах стратегического планирования, ФЦП 1990-х годов находились исключительно в правовом поле госзакупок.
Методология ФЦП менялась почти ежегодно, к 2017 г. она выдержала более 20-ти редакций. В 1990-е годы уточнялись перечень и состав обосновывающих документов, в начале 2000-х годов появилось понятие «дирекция ФЦП». В середине 2000-х годов из-за ее неэффективности подходы к ФЦП были жестко формализованы: теперь она состояла из шести разделов (характеристика проблемы; цели и задачи с указанием сроков и индикаторов; перечень мероприятий; обоснование ресурсного обеспечения; механизм реализации; оценка эффективности).
В 2010 г. началась работа по преобразованию федерального бюджета в программный вид. Как отмечается в работе [3], ФЦП для этой цели не были приспособлены: 55 ФЦП покрывали чуть больше 8% расходов бюджета, для 90-процентного покрытия их требовалось бы 600. Поэтому появился новый инструмент, который назвали «государственная программа Российской Федерации». Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 был утвержден порядок разработки, реализации и оценки степени эффективности государственных программ РФ. Предполагалось, что существующие ФЦП будут включены в состав госпрограмм как подпрограммы. Развитие методологии, как и в случае с ФЦП, происходило в направлении формализации разработки и увеличения объема обоснований. К лету 2017 г. указанное постановление Правительства РФ выдержало 17 редакций. Госпрограмма превратилась в «документ стратегического планирования», ее структура «избавилась» от «отдельных мероприятий», подпрограммы были встроены в систему целей и задач, а состав материалов - уточнен и формализован. Порядок согласования дополнился требованиями к обсуждению и публикации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а разработка переведена в электронную форму.
Эти процессы во многом напоминают происходившие в 2000-е годы. Так же, как после насыщения проекта ФЦП материалами потребовалось упорядочение содержания, так и в госпрограммах к 2014 г. утверждаемая часть была сокращена, а структура материалов формализована. Как и в 1990-е годы, когда в ФЦП были включены «меры по созданию и сохранению рабочих мест», спустя 20 лет госпрограмму
2 Федеральную целевую программу «Национально-технологическая база» (ФЦП НТБ) начали разрабатывать в 1994-1995 гг. Как инструмент государственной поддержки промышленности она принималась постановлением Правительства РФ на определенный срок.
дополнили «основными параметрами потребности в трудовых ресурсах для реализации государственной программы...». В обоих случаях первоначальная композиция требований не учитывала управления трудовыми ресурсами, но если в 1990-е годы -избытком рабочей силы, то сейчас - ее недостатком.
Современная методология разработки госпрограмм качественно превосходит действовавшую для ФЦП в 1990-е годы, однако направление ее совершенствования во многом сходно. Опыт развития Порядка разработки ФЦП позволяет предположить, что методология и далее будет развиваться в направлении дальнейшего уточнения требований к документам: сходные проблемы (низкая эффективность реализации) порождают аналогичные решения. Вместе с тем госпрограммы уже превратились из инструмента стратегического планирования (процесса, допускающего определенную гибкость) в инструмент управления расходами (основанный на жесткой кодификации и единой структуре форм), что во многом обусловило современный интерес к альтернативным «проектным» методам.
Развитие системы мер поддержки. Программы развития отраслей (1995-2000 гг.). В период 1995-2000 гг. (до появления ФЦП НТБ на 2002-2006 гг.) государственная поддержка промышленности осуществлялась на основе отдельных отраслевых программ и программных мероприятий. В 1995 г. перечень целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета (Приложение 3 к Федеральному закону от 31 марта 1995 г. № 39-ФЗ «О федеральном бюджете на 1995 г.») включал 49 позиций, в их числе ряд мероприятий на уровне нижеследующих программ и подпрограмм, отнесенных к развитию «базовых отраслей промышленности»:
- Подпрограмма «Развитие транспортных средств, включая локомотивострое-ние», 51 млрд. руб.;
- Программа «Развитие производства городских автобусов, троллейбусов и трамваев в Российской Федерации» (1993-2000 гг.) («Развитие транспортных средств для пассажирских перевозок»), 41,5 млрд. руб.;
- Инновационная программа «Техника российского Севера» (1993-1997 гг.), 0,26 млрд. руб.;
- «Государственная защита станкостроения» (1993-1998 гг.), 2,01 млрд. руб.;
- «Повышение конкурентоспособности отечественной продукции», 95,55 млрд. руб., в том числе:
- Инновационная программа «Российская инжиниринговая сеть технических нововведений» («Инжинирингсеть России») (1991-1995 гг.), 3,14 млрд. руб.;
- Инновационная программа «Развитие и организация конкурентоспособных промышленных производств химических продуктов для реализации приоритетных направлений развития народного хозяйства и снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду» (1993-1997 гг.), 67,04 млрд. руб.;
- Программа «Обновление потребительских товаров и повышение их конкурентоспособности» (1993-1995 гг.), 1,52 млрд. руб.;
- Инновационная программа «Сертификация и метрология» (1992-1998 гг.), 23,85 млрд. руб.;
- «Развитие промышленной биотехнологии» (1993-2000 гг.), подпрограмма «Создание промышленного производства интенсивного подсластителя (типа ас-партама)» (1993-1995 гг.) 1,5 млрд. руб.
Из программ поддержки основной являлась «Повышение конкурентоспособности отечественной продукции»: на нее выделялось 95,55 млрд. руб. Практически все расходы программы сосредоточены на двух направлениях: химическая промышленность и сертификация - что очень похоже на современную госпрограмму,
в которой основная часть расходов приходится на автомобилестроение, а сертификация также представлена как обособленное направление.
Следует обратить внимание и на отраслевую структуру мер поддержки. Законом о федеральном бюджете на 1995 г. обособлялись поддержка инжиниринга и развитие биотехнологий - почти за 20 лет до того, как соответствующие темы снова были отнесены к вопросам особого внимания (с разработкой подпрограмм). Развитие станкостроения существовало как отдельная программа, но ограничивалось поддержкой НИОКР. Наиболее значительные средства расходовались на поддержку химической промышленности, существенную роль играли и вложения в сертификацию.
Практически все программные затраты на поддержку гражданских отраслей промышленности в 1995 гг. были связаны или с капитальными вложениями, или с выполнением НИОКР. Государственные инвестиции явно доминировали над научными работами, а иных направлений расходования по многим программам не было заявлено. Даже если учесть внепрограммные 27,86 млрд. руб. на ведомственные НИОКР, общая картина не меняется.
Вместе с тем постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 986 была принята ФЦП «Национальная технологическая база», которой позднее Указом Президента РФ от 11 октября 1996 г. № 1430 был присвоен статус «президентской». Она находилась в ведении Миноборонпрома России. В предкризисный 1997 г. состав представленных в законе о федеральном бюджете программ поддержки развития промышленности несколько изменился. Получила программное финансирование (в форме капиталовложений) металлургия, были включены дополнительно отраслевые программы лесопромышленного комплекса, сельскохозяйственного и специального машиностроения. Расходы на ФЦП «Национально-технологическая база», которая по своему назначению должна была стать инструментом научно-технологического развития, что предполагало вложения в НИР и НИОКР, в федеральном бюджете на 1997 г. были отнесены к «прочим нуждам».
Федеральная целевая программа «Национальная технологическая база» на 2002-2006 гг. Кризис 1998 г. привел к сокращению затрат и ревизии системы ФЦП. Постановлением Правительства России от 8 ноября 2001 г. № 779 была утверждена Федеральная целевая программа «Национальная технологическая база» на 20022006 гг., в которой отмечалось, что темпы развертывания работ (по ранее действовавшей подпрограмме - Авт.) резко снизились в связи с недостаточным уровнем финансирования. В целом в 1996-2000 гг. было выделено менее 5% запланированного объема средств. По этой причине многие из начатых разработок были приостановлены, объемы работ практически по всем направлениям значительно сокращены.
Новая ФЦП НТБ отражала изменения в методологии целевых программ в конце 1990-х годов, в том числе несколько иную структуру основного раздела (системы мероприятий). Декларируемой целью программы было признано «развитие национальной технологической базы, способной обеспечить создание и производство конкурентоспособной наукоемкой продукции для решения приоритетных задач социально-экономического развития и обеспечения безопасности государства». Предполагалось, что работы будут осуществляться по 18-ти технологическим направлениям. В программу также были включены ранее обособленные мероприятия в сфере электроники, энергетики и энергосбережения, ядерных технологий и спецхимии. Помимо направлений научно-технологического характера предполагалось реализовать «комплекс мер, направленных на повышение конкурентоспособности отечественных технологий, продукции и их научно-технического уровня на основе внедрения международных стандартов качества и сертификации» и выполнить «прогнозные исследования, мониторинг состояния, выявление проблем сохранения и развития технологий».
Первоначально ФЦП НТБ не имела в своем составе подпрограмм, однако к 2006 г. в ее состав была введена подпрограмма «Создание авиационно-космических материалов и развитие специальной металлургии России с учетом восстановления производства стратегических материалов (СМ) и малотоннажной химии на 2005-2008 гг.» с обособлением расходов общего характера. Одновременно происходил процесс сокращения числа органов власти - участников ФЦП. Если при ее утверждении их было 11, то уже в федеральном бюджете на 2006 г. расходы предусматривались только для пяти: Мин-промэнерго России, Росатома, Федерального агентства по промышленности России (Роспрома), Роснауки, Роскосмоса.
Все прочие целевые программы развития гражданских отраслей промышленности были прекращены. Приложение 54 к Федеральному закону от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» помимо ФЦП НТБ не содержит программных инструментов, относящихся к развитию гражданских отраслей промышленности, за исключением традиционно обособленных транспорта (в том числе авиастроения) и оборонно-промышленного комплекса.
С точки зрения использования бюджетных средств ФЦП НТБ была механизмом распределения затрат в первую очередь на НИОКР, и лишь во вторую - на капитальные вложения в научные и производственные предприятия.
Федеральная целевая программа «Национальная технологическая база» на 2007-2011 гг. Эта программа разрабатывалась в условиях обновленной методологии. Изменившиеся условия и требования к ФЦП потребовали разработки и включения в целевую программу набора целевых индикаторов. Преобразования в составе органов власти изменили структуру управления: заказчиком-координатором стал созданный в мае 2008 г. Минпромторг России, Роспром был упразднен, а научная составляющая ФЦП потребовала привлечения Роснауки и РАН.
Изменилась и структура ФЦП. Основу программных мероприятий составили 8 базовых технологических направлений, а подпрограмма, как и в предшествующей ФЦП, была выделена только одна - «Развитие электронной компонентной базы» на 2007-2011 гг. Однако в 2007 г. она была развернута в отдельную ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008-2015 гг., а в составе ФЦП НТБ сохранилась только формально. Кризисные годы (2008-2009) прошли без преобразований и новшеств, но к 2010 г. работа по обновлению ФЦП НТБ вновь активизировалась. К моменту ее завершения в целевой программе оказались три подпрограммы: «Развитие электронной компонентной базы» на 2007-2011 гг. (завершена в 2007 г.), «Развитие отечественного станкостроения и инструментальной промышленности» на 2011-2016 гг. и «Создание и организация производства в Российской Федерации в 2011-2015 гг. дизельных двигателей и их компонентов нового поколения».
Таким образом, место авиастроения заняли станко- и двигателестроение. Одновременно внутри ФЦП НТБ расширился спектр мероприятий. Роль затрат на НИОКР ощутимо возросла: с 76% расходов в 2002 г. до 85,6% в 2007 г. Только в 2011 г. капитальные вложения снова увеличились, а доля НИОКР в расходах снизилась до 76%. Это было связано с реализацией новых подпрограмм и значительными инвестициями в уставной капитал.
Всего из 57 ФЦП, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2011 г., к сфере промышленной политики в гражданских отраслях относились 5 программ. Помимо упомянутых ФЦП НТБ и программы «Развитие электронной компонентной базы», ими были программы по развитию гражданской авиатехники, морской техники, наноиндустрии, ядерных технологий, а также фармацевтической и медицинской промышленности.
Несмотря на то, что с момента принятия первых программ прошло 15 лет, отраслевая структура инструментов в пределах ФЦП НТБ осталась в целом той же: транспортное машиностроение (включая двигателестроение) и станкостроение, подкрепленные работами по стандартизации и поддержкой отраслевых НИОКР. Действительным развитием промышленной политики можно считать не эволюцию структуры ФЦП НТБ, а реализацию отраслевых целевых программ.
Государственная программа РФ «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (2012 г. - по настоящее время).
Отраслевые ФЦП были просто заменены на соответствующие госпрограммы со сходной структурой: набор небольших отраслевых подпрограмм, одна-две обеспечивающие подпрограммы и «старая» ФЦП как основной структурный элемент.
Созданная таким же образом госпрограмма «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» вобрала в себя ФЦП НТБ и одновременно объединила все расходы непрограммного характера, ранее связанные с промышленной политикой. Но в отличие от отраслевых ФЦП в качестве отдельной подпрограммы ФЦП НТБ не сохранилась. Ее мероприятия были распределены по отраслевым подпрограммам - в первую очередь, связанным с развитием станкостроения и транспортного машиностроения. Однако неожиданно, в силу ведомственной подчиненности, в составе госпрограммы, нацеленной на промышленное развитие, оказалась ФЦП «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации».
Государственная программа РФ «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» на момент утверждения в 2012 г. (Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2539-р) состояла из 17 подпрограмм и 1 ФЦП - «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации».
Преемственность относительно ФЦП НТБ прослеживалась на уровне задач: «обновление технологической базы соответствующих отраслей промышленности» и «стимулирование научных исследований и разработок, направленных на создание новых технологий и материалов», которые были напрямую заимствованы из нее. Теперь эти задачи относились только к отраслям: ориентированным на инвестиционный спрос, ориентированным на потребительский рынок; а к «новым отраслям» предусматривался свой набор. Распределение мероприятий и инструментов по широкому кругу отраслей можно считать отличительной чертой госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» в ее первой редакции.
Объемы финансирования в госпрограмме в среднесрочном периоде по сравнению с ФЦП НТБ возросли в несколько раз - с 8 млрд. руб. до примерно 30 млрд. руб. (за вычетом 20 млрд. руб. ФЦП «Уничтожение химического оружия...»). В структуре расходов, помимо затрат на научные разработки и капиталовложения, появилось субсидирование (ранее оно отсутствовало или осуществлялось за счет непрограммной части бюджета). По прошествии первых нескольких лет реализации расходы вернулись на прежний уровень: хотя формально спектр мероприятий был расширен, с 2016 г. объем ежегодных ассигнований снизился до 11-12 млрд. руб.
Вместо трех индикаторов ФЦП НТБ в госпрограмме были представлены 107 индикаторов и показателей как для программы в целом, так и для отдельных отраслей. Показатели ФЦП НТБ были включены в подпрограмму «Станкоинструментальная промышленность» и некоторые другие. Сформировалась странная правовая конструкция: в ФЦП НТБ на 2007-2011 гг. была включена подпрограмма «Развитие отечественного станкостроения и инструментальной промышленности» на 2011-2016 гг., и уже последняя с измененным названием перекочевала в госпрограмму, получая финансирование, несмотря на истечение сроков программы-прародителя.
Структура новой госпрограммы оформилась не сразу: не все из заявленных подпрограмм оказались разработаны к моменту ее утверждения, не по всем было предусмотрено финансирование. При этом Правительство РФ приняло ряд решений, потребовавших уточнения и корректировки мероприятий. Как следствие в течение 2013-2014 гг. госпрограмма неоднократно менялась. В 2013 г. программа корректировалась дважды: появилась подпрограмма по развитию промышленности редких и редкоземельных металлов, уточнены мероприятия по поддержке автомобилестроения. К 2014 г. госпрограмма была переработана и Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328 утверждена в новой редакции. Основные изменения были связаны с включением новых подпрограмм («18. Развитие промышленных биотехнологий», «19. Развитие инжиниринга и промышленного дизайна», «20. Индустриальные парки» и «21. Развитие индустрии детских товаров») и значительным с 2014 г. увеличением финансирования - до 150 млрд. руб. и более. Последнее объяснялось резким ростом расходов на поддержку автомобильной промышленности.
Для ряда мероприятий бюджетные ассигнования не были выделены: промышленная политика в 2014 г. оказалась удивительно похожей на формат почти двадцатилетней давности, тем более, что в 1995 г. также существовали обособленные подпрограммы по инжинирингу и развитию биотехнологий, однако доминирующей статьей расходов стали не капитальные вложения как ранее, а субсидии с учетом запретов ВТО.
Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2017 г. № 382-13 была утверждена новая редакция госпрограммы, в которой стало 8 подпрограмм, соответствующих изменившимся требованиям к разработке и реализации программ. Значительная часть нефинансируемых мероприятий была исключена, а оставшиеся -объединены и изложены в более сжатой форме. Действующая структура сочетает в себе как отраслевые подпрограммы (автомобильная и транспортная промышленность, производство средств производства, легкая промышленность, металлургия и материалы), так и функциональные (поддержка проектов, науки, региональное развитие и стандартизация).
Эффекты и издержки эволюционного развития программ в сфере промышленной политики. С 1995 по 2015 г. методическое обеспечение государственной политики, в том числе промышленной, прошло путь от недостаточно формализованных целевых программ до системы госпрограмм, разрабатываемых по установленной форме и формируемых в электронном виде. Программные инструменты также прошли значительный путь - от отдельных программ до государственной программы РФ «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и отраслевых программ развития авиастроения, судостроения, электроники и фармацевтики. Тем не менее, ряд фактов говорит о существовании устойчивой «наследственности» в сохранении одних и тех же подходов и принципов.
Отраслевая структура программ, несмотря на произошедшие изменения в экономике, оказывается очень сходной (таблица).
Из числа финансируемых в 2015 г. подпрограмм (14 из 21) как минимум половина - прямые «наследники» программ 1990-х годов, включая подпрограммы в сфере инжиниринга и биотехнологий. Если проводить сравнение не с 1995, а с 1997 г. (отраслевые программы для лесопромышленного комплекса, сельскохозяйственного и специального машиностроения) - совпадение оказывается еще большим. Развитие промышленной политики (считая таким комплекс подкрепленных финансированием мероприятий) осуществлялось в рамках не единой программы формирования, а специализированных инструментов - вначале ФЦП, а затем госпрограмм. Единственным исключением оказывается автомобильная промышленность, не имевшая «собственной» ФЦП, а затем занявшая доминирующее (по объ-
ему расходуемых средств) положение в составе госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».
Таблица
Сопоставление программ и подпрограмм поддержки промышленности
в 1995 и 2015 гг.*
Программы 1995 г. Аналоги в госпрограмме «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (ред.2014 г.)
1. Подпрограмма «Развитие транспортных средств, включая локомотивостроение» 2. Программа «Развитие производства городских автобусов, троллейбусов и трамваев в Российской Федерации на 1993-2000 гг.» («Развитие транспортных средств для пассажирских перевозок») 3. Инновационная программа «Техника российского Севера» 4. Программа «Государственная защита станкостроения» (1993-1998 гг.) 5. Инновационная программа «Российская инжиниринговая сеть технических нововведений» («Инжини-рингсеть России») 6. Инновационная программа «Развитие и организация конкурентоспособных промышленных производств химических продуктов для реализации приоритетных направлений народного хозяйства и снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду» 7. Программа «Обновление потребительских товаров и повышение их конкурентоспособности» (1993-1995 гг.) 8. Инновационная программа «Сертификация и метрология» (1992-1998 гг.) 9. «Развитие промышленной биотехнологии» (1993-2000 гг.) Подпрограмма «Транспортное машиностроение» Подпрограмма «Автомобильная промышленность» Подпрограмма «Транспортное машиностроение» Прямой аналог отсутствует Подпрограмма «Станкоинструментальная промышленность» Подпрограмма «Развитие инжиниринговой деятельности и промышленного дизайна» Подпрограмма «Химическая промышленность» Прямой аналог отсутствует; частично - подпрограммы «Легкая промышленность и народные художественные промыслы», «Лесопромышленный комплекс» и «Индустрия детских товаров» Подпрограмма «Развитие системы технического регулирования, стандартизации и обеспечение единства измерений» Подпрограмма «Промышленные биотехнологии»
* Программа «Повышение конкурентоспособности отечественной продукции» не указана, так как ей соответствует госпрограмма «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» в целом.
В отсутствие единой стратегии развития промышленности концентрация на отдельных отраслях отражала, скорее, традиционные приоритеты и политическую расстановку сил, чем осознанные стратегические интересы. Как отмечалось применительно к ФЦП НТБ в работе [4], если в программах выдерживается равно-приоритетность различных технологических направлений, то в ходе текущего обсуждения проблем модернизации очевидно доминирование интересов определенных отраслей. Все это справедливо и для госпрограммы, где более половины отраслевых подпрограмм или вовсе не имели финансирования, или финансировались по остаточному принципу. Введение в 2017 г. новой редакции госпрограммы дает, впрочем, надежду на преодоление этого отраслевого «дефекта» за счет появления функциональных подпрограмм.
Поиск новых решений в сфере поддержки промышленности напоминает «движение по кругу»: после реализации мер по решению частной задачи вне зависимости от успеха или неудачи внимание к проблеме ослабляется, через некоторое время возвращается к ней в попытке применить обновленный (а иногда и тот же самый) инструментарий. Государство 20 лет пыталось повысить конкурентоспособность отдельных отраслей за счет научных разработок и капиталовложений. И только в последние годы с вступлением в ВТО наметилось движение к долевому субсидированию на конкурсной основе, а также другим стимулирующим инстру-
ментам, не связанным с прямой поддержкой исключительно национальных производителей. Развитие новых отраслей промышленности, современных технологий оказывалось в тени задач по поддержке традиционных производителей. На уровне программ в целом можно обратить внимание на разобщенность госпрограмм «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и «Инновационная экономика». В этих условиях расстановка приоритетов промышленной политики достигается не на основе стратегии развития экономики и промышленности, а обособления отраслей в виде отдельных целевых, а позднее - государственных программ.
Развитие программных инструментов в этих условиях оказывает воздействие на форму, «оформление» промышленной политики, но не на ее содержание. Так же, как совершенствуется инструментарий государственного вмешательства в промышленное развитие, например, от первых идей производственных кластеров и особых экономических зон - к современным методам строительства индустриальных и технологических парков с активной локализацией зарубежных технологий, -так же и методология разработки федеральных целевых и государственных программ развивается постепенно, с течением времени позволяя решать отдельные задачи с большей эффективностью.
Основные выводы. Несмотря на изменения в политике и экономике, все реформы и преобразования, государственная политика поддержки гражданских отраслей промышленности за последние 20 лет оказалась достаточно консервативной. Программы сменяли друг друга, но состав поддерживаемых отраслей, а до последнего времени - и набор инструментов поддержки, оставался во многом одним и тем же, несмотря на прошлые неудачи.
Надеяться на преодоление столь же традиционных недостатков и слабых мест промышленной политики в рамках отраслевых механизмов поддержки не приходится. С учетом достаточно широких возможностей, предоставляемых федеральным законом (№ 488-ФЗ «О промышленной политике Российской Федерации»), внедрение новых инструментов поддержки должно сопровождаться поиском новых решений в управлении промышленной политикой. Сегодня надежды возлагаются на новую редакцию госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (постановление Правительства РФ от 31 марта 2017 г. № 382-13), где количество подпрограмм сокращено до 8, а приоритет отдается общеотраслевым, комплексным инструментам. По-видимому, процесс консолидации механизмов и мер поддержки потребуется продолжать и далее, избегая ограничений, устанавливаемых «особенностями» тех или иных узких секторов промышленности.
Циклический характер и повторяемость «инновационных» приоритетов и инструментов поддержки требует внимания не столько к целям и задачам, сколько к способам их реализации. Промышленная политика здесь оказывается в зависимости от усилий в сфере оптимизации бюджетных расходов и внедрения механизмов проектного управления («приоритетные проекты»). С учетом перехода к внутренне ориентированным долгосрочным инвестициям в обрабатывающий сектор [5], неизбежного сосредоточения на росте инвестиций в основной капитал [6], притом инвестиций не государственных, а частных, выбор способов реализации промышленной политики является важным вызовом для государства.
Устойчивость традиционных приоритетов, по-видимому, не может быть преодолена на уровне госпрограмм и отраслевых стратегий. Разработка общей стратегии развития промышленности как отдельного документа стратегического планирования или раздела общей стратегии социально-экономического развития страны в настоящее время представляется более чем актуальной.
Литература
1. Мантуров Д.В. Государственное регулирование промышленности в течение 25 лет. Промышленность 1990-х годов //Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 3. С. 31-48.
2. Мантуров Д.В. Государственное регулирование промышленности в течение 25 лет. Промышленность в 2000-2009 гг. //Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 4. С. 99-116.
3. Удовенко А.Н. Переход к программному бюджету: результаты, проблемы, перспективы // Бюджет. 2012. № 6. [Электронныйресурс]. Режим доступа: http://bujet.ru/article/189590.php
4. Карачаровский В.В. Модернизация российской высокотехнологичной промышленности в программах и практиках власти (контент-анализ) // Общество и экономика. 2005. № 1. С. 31-42.
5. Ивантер В.В. Стратегия перехода к экономическому росту // Проблемы прогнозирования. 2016. № 1. С. 3-7.
6. Широв А.А. От кризиса механизмов финансирования к устойчивому экономическому росту // Проблемы прогнозирования. 2016. № 4. С. 3-13.
