CC BY
62
I. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ В РОССИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
В.Я. ГЕЛЬМАН*
ЭВОЛЮЦИЯ ЭЛЕКТОРАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ: НА ПУТИ К НЕДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ КОНСОЛИДАЦИИ?
Введение:
Выборы и недемократическая консолидация
Третий электоральный цикл в России — выборы депутатов Государственной думы 7 декабря 2003 г. и выборы Президента России 14 марта 2004 г. — ознаменовали завершение 15-летней трансформации электоральной политики в России, начатой в 1989 г. выборами на Съезд народных депутатов СССР. Результаты выборов 2003—2004 гг. оказались чрезвычайно благоприятными для правительства. Действующий глава государства в ходе выборов из шести кандидатов получил свыше 71% голосов, а поддержанная им партия «Единая Россия» победила по федеральному округу среди 23 партий с 37,5% голосов. Благодаря этому «Единая Россия» смогла получить 224 думских ман-
* Тельман Владимир Яковлевич, кандидат политических наук, доцент факультета политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге (gelman@eu.spb.ru). Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (грант №04-03-00035а).
дата из 450 и в итоге вместе с независимыми депутатами и депутатами, избранными от других партий, обеспечила в Думе конституционное большинство (в январе 2004 г. — 309 мест). Этот исход голосования продемонстрировал не просто закрепление расстановки политических сил в стране, но и отсутствие в российской политике сколько-нибудь значимых акторов, заинтересованных в изменении статус-кво. С учетом того, что результаты выборов, судя по данным массовых опросов, были позитивно восприняты большинством российских избирателей1, можно говорить о том, что электоральный цикл 2003— 2004 г. продемонстрировал тенденции консолидации политического режима в России. В рамках ныне часто критикуемой за телеологизм парадигмы демократического транзита2 обычно принято говорить о «демократической консолидации». Но консолидация российского политического режима происходит на основаниях, далеких от нормативных представлений о демократии. Скорее, здесь уместнее иной термин — «недемократическая консолидация».
Выборы — центральный, хотя, разумеется, далеко не единственный демократический институт — в 2003—2004 гг. в весьма малой мере выполняли функции механизма политической конкуренции в России. Оценки их соответствия демократическим критериям были однозначно негативными. Представители Миссии ОБСЕ, направлявшей наблюдателей на все федеральные выборы в России, начиная с декабря 1993 г., впервые в своих отчетах обозначили парламентские и президентские выборы 2003—2004 гг. как свободные, но несправедливые3. Партии «Яблоко» и КПРФ, наряду с представителями «Комитета-2008», объединившего политиков и общественных деятелей либеральной ориентации, безуспешно пытались обжаловать в Верховном суде России результаты думских выборов на основании того, что условия
1 См., например: Предварительный анализ итогов выборов 7 декабря // ВЦИОМ-А: Пресс-выпуск № 1. - М., 2004. - 12 янв.
2 См.: Карозерс Т. Конец парадигмы транзита // Полит. наука. - М., 2003. -№ 2. - С.42-65.
3 Отчет Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами в Государственную думу 7 декабря 2003 г. Варшава: ОБСЕ/Бюро по демократическим институтам и правам человека, 27 января 2004 (www.osce.org/documents/odihr/2004/01/1947_ ru.pdf); Отчет Миссии. - ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами Президента 14 марта 2004 г. Варшава: ОБСЕ/Бюро по демократическим институтам и правам человека, 2 июня 2004 (www.osce.org/documents/odihr/2004/01/3033 ru.pdf).
предвыборной борьбы были заведомо неравными1. Не менее критичны в своих оценках были эксперты. Среди 25 российских и американских авторов, выступивших с анализом итогов выборов на страницах специальных секций журналов «Полис»2 и «Journal of Democracy»3, ни один, независимо от своих теоретических и методологических предпочтений и/или политических симпатий, не назвал выборы 2003—2004 гг. демократическими в каких-либо их проявлениях.
Выборы стали неотъемлемым атрибутом политической жизни России, и их результаты во многом отражали как расстановку сил внутри элиты, так и политические предпочтения масс. Но российские выборы не предполагали демократической неопределенности, т.е. такого исхода голосования, который не мог быть предрешен заранее правящей группой в свою пользу4. Напротив, основной исход как парламентских, так и особенно президентских выборов в 2003— 2004 гг. был заведомо предопределен, и в этом смысле голосование российских избирателей служило лишь оформлением решений, ранее принятых правящими группами. Поскольку победители этих выборов были назначены заранее, постольку на избирательных участках не принималось значимых решений или, по крайней мере, эти решения имели незначительные последствия с точки зрения их воздействия на политический режим (например, неизбрание в Думу либеральных партий «Яблоко» и Союз правых сил). Тем более такие выборы не могли повлиять на политический курс правительства, о чем свидетельствует и принятие летом 2004 г., вскоре после выборов, законов о реформе социальной политики, и ряд других шагов российских властей. Впрочем, российские избиратели не расценивали выборы в качестве механизма подотчетности задолго до голосований 2003— 2004 гг. Так, по данным опроса двух тысяч российских граждан, проведенного в 2001 г. ВЦИОМ в рамках программы «Новый
1 Заявление в Верховный Суд Российской Федерации «Об отмене постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 71/615-4 и от 24 декабря 2003 г. № 72/615-4» (http://komitet2008.ru/isk/isk.php).
2 Третий электоральный цикл в России: Круглый стол // Полис. - М, 2004. -№ 1. - С.6-73.
3 Russian democracy in eclipse // J. of democracy. - Wash., 2004. - Vol. 15, N3 -P.20- 77.
4 Пшеворский А. Демократия и рынок: Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. - М.: РОССПЭН, 1999. - С.30- 31.
ного в 2001 г. ВЦИОМ в рамках программы «Новый российский барометр», две трети респондентов полагали, что проведение регулярных выборов не заставляет правительство выполнять волю избирателей1. Косвенным подтверждением изменившейся роли выборов в России стало и довольно существенное по сравнению с предыдущим электоральным циклом падение явки избирателей (с 61 до 55,75% на выборах в Думу и с 68,5 до 63,4% на президентских выборах).
Консолидация политического режима в России, если она будет достигнута на таких основаниях, может привести не только к закреплению складывающегося статус-кво в расстановке политических сил независимо от возможных перемен в предпочтениях избирателей. Она ведет и к снижению роли таких политических институтов, как участвующие в выборах партии (кроме «партии власти») и избираемый на выборах парламент. Российский опыт в этом отношении отнюдь не уникален. Так, недемократическая консолидация в Мексике, достигнутая в конце 20-х годов и имевшая целью положить конец конфликту элит, привела к установлению однопартийного режима, который вполне успешно адаптировал к своим нуждам механизм неконкурентных выборов2. Это обеспечило выживание мексиканского политического режима на протяжении 70 с лишним лет. Параллели между политическим развитием Мексики в 20-30-е годы и в России 1990-2000-х годах и сходство механизмов функционирования Партии институционализированной революции в Мексике и «Единой России» в этой связи были отмечены рядом наблюдателей3.
Как расценить этот результат трансформации электоральной политики? Был ли он вызван лишь расстановкой политических сил на выборах 2003—2004 гг. или он стал следствием общей логики эволюции российского политического режима? Каково место свободных, но несправедливых выборов в теоретическом и сравнительном
1 Rose R., Munro N. Elections without order: Russia's challenge to Vladimir Putin. -Cambridge: Cambridge univ. press, 2002. - P.227.
2 Knight A. Mexico's «Elite Settlement»: Conjuncture and consequences // Elites and democratic consolidation in Latin America and Southern Europe / Ed. by Higley J., Gunther R. - Cambridge: Cambridge univ. press. - 1992. - P.113- 145.
3 См., например: Ворожейкина Т. Государство и общество в России и в Латинской Америке // Обществ. науки и современность. - М., 2001. - № 6. - С.5-26; Smyth R. Translating state resources into political dominance: The prospects for the consolidation of dominant state party in Russia. - Pennsylvania state univ., 2004.
контексте электоральных процессов и каковы их перспективы в России? Поискам ответов на эти и некоторые другие вопросы и посвящена настоящая статья.
Свободные, но несправедливые выборы: Теоретические и сравнительные перспективы
Среди многочисленных определений демократии в современной политической науке наиболее распространенной и наиболее часто критикуемой является формулировка Й.Шумпетера: «Институциональное устройство для принятия политических решений, при котором индивиды приобретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей»1. Модель Шумпетера, сводящая демократию к электоральной конкуренции элит, получила название «соревновательный элитизм»2 и стала объектом серьезной критики со стороны специалистов, указывавших на «электоралист-ский просчет» (electoralist fallacy) — одни лишь конкурентные выборы сами по себе отнюдь не всегда ведут к становлению демократии, особенно в тех странах, в которых длительное время господствовали недемократические режимы3. Иначе говоря, с теоретической точки зрения критерий электоральной конкуренции, хотя и необходим для демократии, отнюдь не является достаточным. Вместе с тем модель Шумпетера уязвима и эмпирически, поскольку она предполагает лишь один идеальный тип соревнования элит — свободную электоральную конкуренцию, при которой проигравшая на выборах сторона передает бразды правления победителям4, или, как выразился А.Пшеворский, «демократия — это система, при которой партии проигрывают выборы»5. Альтернативой такого рода соревнованию служит лишь полная монополия правящей группировки на власть, кото-
1 Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. - М.: Экономика, 1995. - С.355.
2 Held D. Models of democracy. - 2nd ed. - Cambridge: Polity press, 1996. - P.157- 198.
3 O'Donnell G. Illusions about consolidation // J. of democracy. - Wash. 1996. -Vol.7, N2. - P.34- 51; Karl T. Electoralism: Why elections are not democracy // International encyclopedia of elections / Ed. by Rose R. - Wash. (DC): Congressional quart. press. -2000. - P.95- 96.
4 Шумпетер Й. Указ. соч. - С.359.
5 Пшеворский А. Указ. соч. - С.28.
рая сопровождается неконкурентными «выборами без выбора»1, как это имело место в СССР вплоть до конца 80-х годов. Познавательные возможности дихотомического подхода к исследованию демократии в принципе довольно ограничены. А при изучении роли выборов в процессе трансформации политических режимов он демонстрирует недостаточную разрешающую способность, не позволяя выявить различия между вариантами политической конкуренции (или же отсутствия таковой). Исследователи уделяли внимание «учредительным выборам» как механизму перехода от неконкурентных политических
ч 2
режимов и становления «новых демократий»2, в том числе и в посткоммунистических странах. Вместе с тем другие варианты развития электорального процесса и политической конкуренции оказались на периферии анализа. Однако подобно тому, как в экономике рынок не исчерпывается совершенной конкуренцией и полной монополией, так и политический (по крайней мере, электоральный) рынок невозможно свести лишь к совершенной конкуренции по Шумпетеру и полному отсутствию конкуренции как таковой. Это становится все более очевидным по мере того, как по завершении «третьей волны» демократизации3 в различных странах (в том числе, на постсоветском пространстве) происходит консолидация «гибридных режимов»4, далеких как от демократии, так и от авторитаризма. Поэтому необходимо изучение различных аспектов ограничения конкуренции на электоральном рынке — от картельного сговора элит до повышения входных барьеров, исключающих из конкурентной борьбы тех или иных аутсайдеров. Подобные ограничения конкуренции присущи и электоральному процессу в России.
Нормативным проявлением совершенной электоральной конкуренции элит традиционно служит критерий свободных и справедливых выборов (free and fair elections), нашедший отражение в между-
1 Hermet G., Rose R., Rouquie A. Elections without choice. - L.: Macmillan, 1978.
2 O'Donnell G., Schmitter P. Transitions from authoritarian rule: Tentative conclusions about uncertain democracies. - Baltimore (MD): Johns Hopkins univ. press, 1986. -P.57-64.
3 Хантингтон С. Третья волна: Демократизация в конце ХХ века. - М.: РОССПЭН, 2003.
4 Diamond L. Thinking about hybrid regimes // J. of democracy. - Wash. - 2002. -Vol.13, N2. - P.21-36.
народно-правовых документах1. Но отклонения от этого стандарта многообразны и не могут быть сведены к одному простому показателю (например, факту признания или непризнания результатов выборов со стороны оппозиции). Наиболее глубокий анализ этих аспектов электоральной политики предприняли датские исследователи Й.Элклит и П.Свеннсон2. На основании опыта международных наблюдателей на выборах в различных странах, они разделили условия «свободных» выборов (отсутствие значимых ограничений на участие в них избирателей, партий и кандидатов) и «справедливых» выборов (равноправие доступа участников к предвыборной борьбе, процедура голосования и подсчета голосов не допускает возможности злоупотреблений). Введя 9 критериев свободных и 25 критериев справедливых выборов3, авторы подчеркивали, что важнейшим приоритетом демократизации является наличие свободных выборов как необходимого условия для электоральной конкуренции, в то время как обеспечению справедливости выборов они придавали меньшее значение.
Такой взгляд вполне соответствует логике эволюции электорального процесса в развитых демократиях Запада, где проведение свободных выборов стало предварительным условием длительного и постепенного достижения критериев справедливых выборов4. В современных посткоммунистических режимах дела обстоят иначе. Выборы в этих странах не стали результатом постепенной эволюции электоральной политики коммунистического периода, в то время как сам факт их проведения оказался своеобразным «билетом в один конец». Полный отказ от выборов или явные отклонения от норм свободных выборов (прямой запрет на участие в выборах партий и/или кандидатов, не говоря уже о значимых группах избирателей) повлек бы за собой слишком высокие издержки для правящих групп. Поэтому подобные случаи довольно редки (примером среди постсоветских государств может служить Узбекистан, где политические партии, согласно законодательству, не имеют права бороться за власть). В условиях гибридных режимов
1 Заявление Межпарламентского союза о критериях свободных и справедливых выборов // Бюл. центр. избират. комис. Рос. Федерации. - М., 1994. - № 4. - С.39- 41.
2 Elklit J., Svennson P. What makes elections free and fair? // J. of democracy. -Wash. - 1997. - Vol.8, N3. - P.32- 46.
3 Ibid. - P.37.
4 Etzioni-Halevy E. Political manipulations and administrative power. - L.: Routledge a. Kegan Paul, 1979.
несправедливые выборы с заведомо неравными условиями предвыборной борьбы и/или злоупотреблениями при голосовании широко распространены на пространстве от России до Африки1.
Свободные, но несправедливые выборы, как правило, не предполагают явных запретов для участия в них даже оппозиционных партий или кандидатов, но при этом исключают возможность поражения правящих групп и утраты ими власти по итогам выборов. Электоральная конкуренция на несправедливых выборах ограничена (либо носит заведомо недобросовестный характер) благодаря тому, что правящие группы используют ресурсы государства (административные, экономические, кадровые, информационные) для обеспечения односторонних преимуществ в целях удержания власти по итогам выборов. При этом следует различать два вида ограничений электоральной конкуренции: 1) «жесткие» — такие, как селективное исключение отдельных оппозиционных партий или кандидатов из предвыборной борьбы (отказ в регистрации или ее отмена в ходе кампании под тем или иным предлогом) или заведомо недостоверный подсчет голосов (фальсификация выборов); 2) «мягкие» — заведомо неравный доступ кандидатов и партий к освещению в средствах массовой информации и к финансированию кампаний в сочетании с использованием государственного аппарата для обеспечения победы правящей группы.
Хотя и в том, и в другом случае выборы носят несправедливый характер, «жесткие» ограничения более явно отклоняются от демократических стандартов (примером их широкого применения на постсоветском пространстве может служить Беларусь). Однако применение правящей группой «жестких» ограничений электоральной конкуренции — весьма рискованная стратегия, так как в этом случае может произойти подрыв легитимности режима. В случае массового неконвенционального протеста это грозит перерастанием в полный коллапс режима, если издержки подавления оппозиции (как ex ante на стадии подготовки выборов, так и ex post после их проведения) окажутся слишком высоки. Показательны в этой связи события октября 2000 г. в Белграде, «революция роз» 2003 г. в Тбилиси и украин-
1 Bratton M., van de Walle N. Democratic experiments in Africa: Regime transitions in comparative perspective. - Cambridge: Cambridge univ. press, 1997. - P. 201-203; Ade-jumobi S. Elections in Africa: A fading shadow of democracy // Intern. Polit. science rev. -Beverly Hills, 2000. - Vol.21, N1. - P.59- 73.
ская «оранжевая революция» 2004 г. Фальсификации итогов голосования в Сербии, Грузии и Украине стали детонатором краха гибридных режимов на фоне массовой мобилизации оппозиции и непопулярности правящих групп. В то же время «мягкие» ограничения электоральной конкуренции, хотя и требуют от правящей группы существенных издержек в ходе подготовки и проведения избирательных кампаний ex ante, позволяют ей ex post минимизировать риски деле-гитимации режимов, не говоря уже о рисках потери власти по итогам выборов. Неудивительно поэтому, что в гибридных режимах правящие группы получают стимулы для того, чтобы проводить свободные, но несправедливые выборы, отдавая при прочих равных условиях предпочтение «мягким» ограничениям электоральной конкуренции перед «жесткими».
Современный российский опыт свидетельствует в пользу именно такой логики эволюции электоральной политики. После проведения первых конкурентных выборов на Съезд народных депутатов СССР в марте 1989 г. страна ни разу не столкнулась с отказом правящей группы от проведения выборов, хотя такая угроза в преддверии президентских выборов 1996 г. была вполне реальной. Практически все общенациональные выборы, начиная с 1990 г., были вполне свободными. Вместе с тем, большинство выборов, как на федеральном, так и в особенности на региональном и местном уровнях, не были справедливыми. В целом «мягкие» ограничения электоральной конкуренции преобладали над «жесткими». После конституционного референдума и парламентских выборов декабря 1993 г., результаты которых не публиковались в полном объеме, высказывались предположения об имевшей место массовой фальсификации их итогов (тем более, что избирательные бюллетени были уничтожены через полгода после голосования)1. Однако в настоящее время среди аналитиков сложилось устойчивое мнение о том, что систематический заведомо недостоверный подсчет голосов характерен лишь для некоторых регионов России (Приморский край, Саратовская область, Москва, Татарстан, Дагестан, Калмыкия, Башкортостан, не говоря уже
1 Собянин А., Суховольский В. Демократия, ограниченная фальсификациями: Выборы и референдумы в России в 1991- 1993 гг. - М.: Проект. группа по правам человека, 1995.
об «особом случае» Чечни)1. Примечательно, что эти же регионы лидируют и по числу фактов отказа в регистрации (и/или отмены регистрации) кандидатов, оппозиционных по отношению к правящим региональным группам и имевших шансы на победу на региональных и местных выборах, хотя после 2000 г. ареал и масштаб распространения этих явлений существенно расширились2. Однако за этими весьма значимыми исключениями все же говорить о «жестких» ограничениях электоральной конкуренции как о главной составляющей несправедливости российских выборов не приходится (по крайней мере, пока). Даже попытки КПРФ и «Яблока» оспорить итоги голосования на думских выборах 2003 г., хотя и выявили многочисленные расхождения между официальными протоколами и данными, которые смогли собрать наблюдатели, не смогли поставить под сомнение результаты выборов по стране в целом. «Жесткие» ограничения электоральной конкуренции в России, таким образом, являются относительно локальными по масштабу своей распространенности, хотя и всеобъемлющими по характеру их использования в электоральном процессе в этих регионах.
Напротив, роль «мягких» ограничений конкуренции на российских выборах, начиная с первого электорального цикла (1993—1996)3 ко второму (1999—2000)4 и к третьему (2003—2004), возрастала как по характеру своего воздействия на электоральный процесс, так и по масштабу их использования правящей группой. Суммируя критику наблюдателей ОБСЕ, можно отметить наиболее значимые аспекты несправедливых выборов в России, обусловленные этими ограничениями: 1) одностороннее освещение избирательных кампаний в средствах
1 Овчинников Б. Парламентские выборы-1999: статистические аномалии // Регионы России в 1999 году / Под ред. Петрова Н. - М.: Гендальф, 2001. - С.225- 237; Орешкин Д. География электоральной культуры и цельность России // Полис. - М., 2001. - № 1. - С.73- 93.
2 См.: Прибыловский В. Триумфальное шествие башкирской избирательной технологии // Верховский А., Михайловская Е., Прибыловский В. Россия Путина: пристрастный взгляд. - М.: Панорама, 2003. - С.159- 172.
3 См.: Первый электоральный цикл в России, 1993- 1996 гг. / Под ред. Гельмана В., Голосова Г., Мелешкиной Е. - М.: Весь мир, 2000.
4 См.: Россия в избирательном цикле 1999- 2000 годов / Под ред. Макфола М., Петрова Н., Рябова А. - М.: Гендальф, 2000; Второй электоральный цикл в России, 19992000 гг. / Под ред. Гельмана В., Голосова Г., Мелешкиной Е. - М.: Весь мир, 2002.
массовой информации (прежде всего, государственных); 2) прямое или косвенное финансирование избирательных кампаний за счет средств государства; 3) систематическое использование государственного аппарата в интересах кампании правительственных партий и кандидатов и с целью воспрепятствовать кампании оппозиционных партий или кандидатов; 4) пристрастное рассмотрение споров между участниками выборов в пользу правительственных партий или кандидатов.
Эти аспекты выборов входят в «меню манипуляций», характерное для ряда недемократических выборов во многих странах Третьего мира1. Они присущи почти всем избирательным кампаниям в современной России. Поэтому их следует рассматривать не как «болезнь роста» переходного периода, но как атрибут гибридных политических режимов этих стран. Если логически перейти от дихотомии шумпете-рианской модели к рассмотрению электорального процесса как континуума (от совершенной конкуренции до полной монополии), то свободные, но несправедливые выборы с «мягкими» ограничениями электоральной конкуренции можно считать особым типом электорального процесса. На шкале демократических выборов он занимает место между совершенной конкуренцией (шумпетерианская демократия) и несправедливыми выборами с «жесткими» ограничениями, в то время как несвободные выборы примыкают к полной монополии (см. табл. 1).
Определив свободные, но несправедливые выборы в качестве атрибута российского политического режима, необходимо проанализировать причины и следствия этого явления. Следуя определению Шумпетера, можно говорить о том, что «мягкие» ограничения электоральной конкуренции можно рассмотреть как констелляцию двух факторов: институционального устройства (т.е. набора формальных и неформальных норм электорального процесса и санкций за их неис-полнение)2 и логики собственно конкуренции элит в борьбе за голоса избирателей. Конкуренция, в свою очередь, обусловлена элементами элитной структуры: интеграцией (способностью элит к сотрудничеству в процессе принятия решений) и дифференциацией (организаци-
1 Schedler A. The nested game of democratization by elections // Intern. political science rev. - Beverly Hills, 2002. - Vol.23, N1. - P.104- 109.
2 Crawford S., Ostrom E. The grammar of institutions // Amer. polit. science rev. -Beverly Hills, 1995. - Vol.89, N3. - P.584.
онным и функциональным разделением различных сегментов элит и их относительной автономией по отношению друг к другу и к государству)1. Рассмотрим динамику воздействия этих параметров на электоральные процессы в современной России.
Таблица 1
Типология выборов по характеру электоральной конкуренции
Тип выборов Уровень электоральной конкуренции Основные характеристики электоральной конкуренции Эмпирические примеры
«Выборы без выбора» Полная монополия Электоральная конкуренция запрещена СССР до конца 80-х годов
Несвободные и не-справедливые выборы Почти полная монополия Электоральная конкуренция фактически не допускается Узбекистан
Свободные, но несправедливые выборы с «жесткими» ограничениями конкуренции Ограниченная конкуренция Из электоральной конкуренции исключаются отдельные партии и кандидаты, систематические фальсификации итогов голосования Беларусь, отдельные регионы России
Свободные, но несправедливые выборы с «мягкими» ограничениями конкуренции Ограниченная конкуренция Заведомо неравные условия электоральной конкуренции, систематическое создание преимуществ в пользу проправительственных партий и кандидатов за счет ресурсов государства Россия
Свободные и справедливые выборы Совершенная конкуренция (шумпетери-анская модель) Равноправная электоральная конкуренция различных партий и кандидатов Большинство современных западных демократий
1 Higley J., Bayulgen O., George J. Political elite integration and differentiation in Russia // Elites and democratic development in Russia / Ed. by Steen A., Gel'man V. - L.: Routledge, 2003. - P.12.
Конкуренция элит и электоральные процессы в России: Политическая динамика 1989—2004 гг.
Развитие электоральных процессов в России, начиная с выборов на Съезд народных депутатов СССР в марте 1989 г., проходило под влиянием двух взаимосвязанных тенденций — изменений элитной структуры и обусловленной ими политики институционального строительства. Сам по себе переход от полной монополии советского периода к ограниченной электоральной конкуренции в 1989—1990 гг. и затем к практически свободной конкуренции на президентских выборах 1991 г. стал возможен благодаря нарастанию дифференциации и снижению интеграции советской элиты. Следствием этого стало становление конкуренции между различными политическими лагерями, нашедшее свое отражение на уровне электорального процесса. В течение 1989—1991 гг. препятствия на пути электоральной конкуренции были сняты как на уровне избирательных законов, так и фактически1. Однако после августа 1991 г., когда российские власти ввели мораторий на проведение выборов, институциональное строительство в сфере электоральной политики оказалось «заморожено» вплоть до октября 1993 г. В то же время элитная структура оказалась разделенной в силу жесткого противоборства двух политических лагерей, соответственно, символизируемых Президентом и Съездом народных депутатов России2. Исход этого конфликта, который завершился полной победой президентской стороны, оказал решающее воздействие на ход институционального строительства в России (не только в сфере электоральной политики).
Теоретики рационального выбора подчеркивают определяющий характер соотношения сил акторов и их перспективных ожиданий в процессе «торга» при выборе институтов3; при этом ситуативно более слабая сторона, по словам Б.Геддес, стремится к тому, чтобы использовать формальные институты как важнейшее орудие в борьбе
1 См.: Гельман В., Елизаров В. «Учредительные выборы» в контексте российской трансформации // Первый электоральный цикл в России. 1993- 1996. - С.20-23.
2 См., в частности: Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. - М.: РОССПЭН, 1999. - С.87- 165; McFaul M. Russia's unfinished revolution: Political change from Gorbachev to Putin. Ithaca (NY): Cornell univ. press, 2001. - P.121- 204.
3 Пшеворский А. Указ. соч. - С.122- 132.
за собственное выживание1. В подобной ситуации обусловленный институциональный компромисс становится основанием для становления электоральной конкуренции в духе шумпетерианской модели. Но Россия после октября 1993 г. демонстрировала принципиально иной вариант институционального строительства: «правила игры» были навязаны победителями конфликта односторонне, в целях закрепления статус-кво и на основе ретроспективных оценок (примером чему может служить распределение власти между президентом, правительством и парламентом). Применительно к электоральному процессу при такой констелляции акторов интересы правящей группы предполагали ограничение конкуренции на выборах, что позволило бы ей сохранить власть при любых предпочтениях избирателей. Однако такие способы ограничения электоральной конкуренции, как проведение несвободных выборов, а тем более отказ от их проведения, предполагали слишком высокие издержки ex ante, в то время как «мягкие» ограничения сулили правящей группе выгоды сохранения власти ex post, превышавшие высокие издержки проведения несправедливых выборов. Исход борьбы группировок Коржакова и Чубайса в окружении Ельцина в ходе президентской кампании 1996 г. (первая ради сохранения статус-кво была готова пойти на срыв выборов, вторая стремилась добиться победы за счет ограничения конкуренции на несправедливых выборах) в полной мере демонстрирует эту логику2.
Неудивительно, что в этих условиях задача правящей группы в процессе институционального строительства в сфере электоральной политики сводилась к выработке формальных и неформальных правил, позволяющих ограничивать конкуренцию на выборах, а также к внедрению механизма их селективного применения. Решение этой задачи оказалось вполне успешным: избирательные законы пестрели многочисленными пробелами и содержали двусмысленные нормы, которые позволяли избирательным комиссиям и судам произвольно применять санкции3. Поэтому универсализм формальных норм изби-
1 Geddes B. Initiation of new democratic institutions in Eastern Europe and Latin America // Institutional design in new democracies: Eastern Europe and Latin America / Ed. by LijphartA., Waisman C. - Boulder (CO): Westview, 1996. - P.18-19.
2 Шевцова Л. Указ. соч. - С.261- 290; McFaul M. Op. cit. - P.292- 295, 300- 304.
3 Подробнее см.: Гельман В. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. - М., 2003. - № 4 -С.6-25.
рательного законодательства служил лишь фасадом партикулярист-ских неформальных правил ограничения политической конкуренции в части освещения выборов в средствах массовой информации, политического финансирования и разрешения электоральных споров.
Казалось бы, такого рода институциональное устройство заведомо обрекало Россию на ограничение электоральной конкуренции. Между тем как первый, так и второй электоральный циклы на федеральном уровне (не говоря уже о региональных и местных выборах в большинстве регионов) демонстрировали обратное. Электоральная конкуренция на федеральных выборах (пожалуй, кроме президентских выборов 1996 г.) была более или менее свободной, а представители правящих групп в ряде случаев терпели поражение на выборах. Однако такое развитие электоральных процессов в России стало возможным лишь в силу изменений, которые претерпела элитная структура. Российская элитная структура в 1993-2000 гг. носила фрагментированный характер, отличаясь низкой интеграцией элит, с одной стороны, и высокой дифференциацией—с другой1. Фрагментация элит имела одним из своих следствий и электоральную конкуренцию различных элитных группировок в борьбе за статус «партии власти», что проявилось на думских выборах 1993 г. (в меньшей мере — 1995 г.), но в особенности на думских выборах 1999 г., главным содержанием которых стал конфликт блоков «Единство» и «Отечество — Вся Россия», претендовавших на роль «партии власти»2. Этот весьма интенсивный и продолжительный конфликт элит, в свою очередь, способствовал благоприятной структуре политических возможностей и для оппозиции3. За счет фрагментации элит создавалось определенное равновесие сил акторов, которое (если бы оно оказалось неустранимо устойчивым), теоретически могло привести к постепенному изменению «применяемых правил» в пользу преобладания формальных институтов и к трансформации механизмов электоральной конкуренции от олигархии к плюрализму, подобно эволюции электоральных процессов в ряде стран Запада4. Но электоральная конкуренция в России не
1 Higley J., Bayulgen O., George J. Op. cit. - P.20- 23.
2 Подробнее см.: Лихтенштейн А. «Партии власти»: электоральные стратегии российских элит // Второй электоральный цикл в России, 1999- 2000 гг. - С.85- 106.
3 О роли конфликта элит см.: Tarrow S. Power in movement: Social movement, collective action, and politics. - Cambridge: Cambridge univ. press, 1994. - P.88- 89.
4 Etzioni-Halevy E. Op. cit.; см. также: Dahl R.. Who governs? Democracy and power in an American City. - New Haven (CT): Yale univ. press, 1961. - P.11-86.
наталкивалась на ограничения не благодаря институциональному устройству, а вопреки ему.
Ситуация кардинально изменилась по завершении второго электорального цикла, когда произошла существенная трансформация элитной структуры в России. В течение трех лет после избрания В.Путина на пост Президента России правящая группа смогла навязать всем иным политических акторам страны (парламент, партии, крупный бизнес, средства массовой информации, региональные элиты) новые «правила игры». Они вынуждены были либо отказаться от своей политической автономии и от любых претензий на конкуренцию с правящей группой, либо лишиться ресурсов, необходимых для полноценной конкуренции. Первый вариант поведения («лояльность») вел к недружественному поглощению правящей группой ранее автономных сегментов элит и, по сути, к их исчезновению с политической сцены. Второй вариант («протест») делал акторов уязвимыми перед угрозой их политического уничтожения с помощью широкого арсенала различных средств (от доведения компаний до банкротства, до уголовного преследования отдельных лиц). В результате фрагментированную элитную структуру 90-х годов в России 2000-х годов сменила не характеризующаяся высоким уровнем как дифференциации, так и интеграции «консенсусная» элита, присущая стабильным демократиям, а частично воссозданная «идеократиче-ская» элита, которой, как и в советский период, присущи высокая интеграция и низкая дифференциация.
Подобный «навязанный консенсус» российских элит1 имел своим следствием резкое ограничение электоральной конкуренции, поскольку оппозиционные партии и кандидаты оказались не в состоянии вести борьбу за голоса избирателей, лишившись доступа к средствам массовой информации и отчасти финансовым ресурсам и не имея возможности противостоять государственному аппарату, поставленному на службу «партии власти»2. В наиболее откровенной форме новый взгляд элит на роль выборов в России представили околокремлевские политтехнологи: «Все противоречия между элитными группировками должны решаться кулуарно, внутри партии, а публичные выборы призваны стать просто
1 Gel'man V. Russia's elites in search of consensus: What kind of consolidation? // Elites and democratic development in Russia. - P.29- 50.
2 Подробнее см. Гельман В. Политическая оппозиция в России: вымирающий вид? // Полис. - М., 2004. - N4. - С.52-69.
красивым шоу для широких масс»1. Поскольку институциональное устройство не препятствовало такому развитию событий, постольку характер выборов 2003—2004 гг. (свободные, но несправедливые) и их политический итог оказались вполне закономерными. Выборы лишь отразили и подтвердили тенденции консолидации политического режима, складывавшиеся в России после 1993 и особенно после 2000 г. То, что было ранее скрыто за конфликтами элит, оставлявшими место для межпартийной конкуренции, после исчерпания этих конфликтов стало явным по итогам голосований.
Вместо заключения
Пока нет оснований полагать, что недемократическая консолидация может быть лишь временным и/или переходным состоянием гибридного политического режима. Хотя, как демонстрирует недавний опыт Украины, гибридные режимы весьма уязвимы с точки зрения перспектив преемственности власти в условиях конфликта элит, российский режим, кажется, пока в состоянии обезопасить себя от подобных угроз, используя как институциональную инженерию, так и механизмы элитной интеграции (в том числе посредством «партии власти»). Поэтому в обозримом будущем можно ожидать закрепления статус-кво и в отношении политической конкуренции в целом и в электоральной политике в частности2. Это будет означать, что «мягкие» ограничения электоральной конкуренции путем контроля правящей группы над информационными потоками и политическим финансированием и использования государственного аппарата в проведении избирательных кампаний останутся систематическими характеристиками российских выборов. В то время как односторонний отказ правящей группировки от этих ограничений, создающий угрозы потери власти, едва ли возможен, обращение к «жестким» ограничениям электоральной конкуренции, а тем более проведение несвободных «выборов без выбора» также маловероятно.
Несправедливые выборы с ограниченной электоральной конкуренцией могут быть полезны недемократически консолидирован-
1 Федоров В., Цуладзе А. Эпоха Путина: Тайны и загадки «кремлевского двора». М.: Эксмо, 2003. - С.364.
2 McFaul M., Petrov N. What the elections tell us// J. of democracy. - Wash. - 2004, Vol.15, N3. - P.29.
ному режиму с нескольких позиций. Во-первых, они выполняют функцию политической легитимации статус-кво, подобно президентским выборам 2004 г. Во-вторых, они позволяют правящей группе легитимно проводить любой политический курс независимо от предпочтений избирателей. В-третьих, наконец, они могут служить механизмом частичной смены политических элит, хотя и не на основе свободной конкуренции, а на основе назначения победителей будущих выборов еще до голосования (подобно президентским выборам 2000 и 2004 гг.). Такие выборы, отличаясь как от «выборов без выбора» советского периода, так и от демократических свободных и справедливых выборов, могут обслуживать политический режим настолько долго, насколько российские элиты будут сохранять идеологическое единство, а политические институты поддерживать несправедливый характер выборов. Пока эти условия остаются благоприятными для успеха подобного «сценария стабилизации».
В целом же, третий электоральный цикл в России не просто обозначил частичный отказ от демократических завоеваний, связанных с конкурентными выборами. Инициированный В.Путиным отказ от всеобщих выборов глав исполнительной власти регионов России ведет к сужению рамок электоральной политики в стране и к снижению ее значимости в рамках политического режима. Подобное развитие событий вызвано тем, что, как отмечали околокремлевские политтехнологи, «стратегия укрепления вертикали власти» в принципе исключает такой элемент политической системы, как выборы... Поскольку главным проводником политики Кремля является «вертикаль», «институт выборов становится внесистемным элементом»1. (курсив в оригинале. — В.Г.) Говоря словами С.Хантингтона, можно констатировать, что электоральный цикл 2003—2004 гг. стал началом «попятной волны», или «отката» процесса демократизации в России2. Но пока еще трудно сказать, насколько длительной будет эта волна, какие политические силы окажутся на ее гребне и/или будут выброшены ей на берег, и где находится тот предел, за которым она будет остановлена или пойдет на спад.
1 Федоров В., Цуладзе А. Указ .соч. - С.364.
2 Хантингтон С. Указ. соч., С.23- 37. Об «откате» в России см. также: Шевцова Л. Как Россия не справилась с демократией: Логика политического отката // Pro et rantra. - М., 2004. - Т.8, № 3. - С.36- 55.
