CC BY
57
DOI 10.24412/2227-7315-2022-4-30-36 УДК 340.11
Р.С. Маркунин
ЭТИЧЕСКИЙ КОМПОНЕНТ В СИСТЕМЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ РФ
Введение: в статье рассматривается вопрос места и роли норм этики и морали в действующей системе ответственности государственных служащих РФ. Предлагаются различные направления по совершенствованию правового регулирования этических основ поведения субъектов власти с учетом зарубежного опыта. Цель: на основе анализа научной литературы и действующего законодательства установить значение моральных норм в деятельности работников органов публичной власти, показать имеющиеся проблемы, связанные с излишне оценочными категориями моральных предписаний. Методологическая основа: используется совокупность методов научного познания, среди которых можно выделить: формально-юридический, метод сравнительно-правового анализа, диалектический и иные. Результаты: определены направления дальнейшего совершенствования этических кодексов государственных служащих. По итогам проведенного исследования освещены имеющиеся проблемы в процессе регулирования моральных оснований ответственности властных субъектов. Выводы: наличие норм морали в этических кодексах различных государственных служащих позволяет придать их деятельности более высокий уровень ответственности и выстроить полноценные и качественные доверительные отношения вышеназванных субъектов с иными гражданами и различными институтами гражданского общества.
Ключевые слова: этический кодекс, мораль, органы публичной власти, государственный служащий, нормативно-правовой акт, государственный аппарат, доверие.
R.S. Markunin
ETHICAL COMPONENT IN THE SYSTEM OF RESPONSIBILITY OF CIVIL SERVANTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Background: the article considers the question of the place and role of ethics and morality in the current system of responsibility of civil servants of the Russian Federation. Various directions for improving the legal regulation of the ethical foundations of the behavior of the subjects of power with regard to foreign experience are proposed. Objective: on the basis of the analysis of scientific literature and current legislation to establish the importance of moral norms in the activities of employees of public authorities, to show the existing problems associated with overly evaluative categories of moral precepts. Methodology: the set of methods of scientific knowledge is used, among which it is possible to distinguish: formal-legal, the method of comparative legal analysis, dialectical and others. Results: directions for further improvement of ethical codes of
© Маркунин Роман Сергеевич, 2022
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства (Саратовская государственная академия права); e-mail: [email protected] © Markunin Roman Sergeevich, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor, Department of Theory of State and Law (Saratov 30 State Law Academy)
public servants are identified. According to the results of the study the existing problems in the process of regulation of moral grounds of responsibility of power entities are highlighted. Conclusions: the presence of moral standards in the ethical codes of various civil servants makes it possible to give their activities a higher level of responsibility and build full-fledged and high-quality trusting relationships of the above entities with other citizens and various institutions of civil society.
Key-words: code of ethics, morality, public authorities, civil servant, legal act, state apparatus, trust.
Нормативно-правовое регулирование в действующем законодательстве получают права, обязанности и запреты должностного лица, связанные с осуществлением им государственной службы. Благодаря этим категориям формируется его правовой статус. Однако поддерживать необходимый уровень профессионализма и эффективности работы государственных служащих исключительно за счет правового регулирования их деятельности часто становится недостаточным. Законам психологии известна взаимосвязь между процессом увеличения правил, ограничивающих свободу выбора своей деятельности и тягой субъекта их нарушить и различном образом сопротивляться. В обществе складываются далеко не прогрессивные отношения с соблюдением формальных требований. Можно сделать вывод, что правовые нормы не носят статуса гаранта желаемого поведения субъектов правоотношений, в том числе государственных служащих. Они служат последним средством для сдерживания поведения субъекта в рамках правового поля в случае когда иные методы и средства уже были использованы. Одним из эффективных средств, корректирующих человеческую деятельность, е является общественная мораль, которая способна направить поведение лица без и
наличия комплекса существенных карательных мер. а
р
Наличие лишь правовых предписаний в процессе регулирования деятель- о
в
ности государственных служащих ведет к снижению их мотивации поскольку о
субъект перестает рассчитывать на одобрение его действий со стороны коллег 3
и общества. Действия, предписанные нормативно-правовыми актами, воспри- I
нимают как должные, что приводит к апатичности самого лица, отсутствию е
заинтересованности, конформизму и иным психологическим деструктивным о
явлениям. з
тз
В случае же наличия морального регулятора, субъект способен самостоя- |
тельно брать на себя ответственность за свои поступки, тем самым находя до- к
полнительный мотив в своей деятельности, приобретая некий авторитет в глазах |
своих коллег и общества в целом. Подобные моральные требования, перетекая в е
правовые предписания лишаются духовной мотивации, государственный слу- ||
жащий становится не способным удовлетворять свою внутреннюю потребность ¡§
в самосовершенствовании и уровень его мотивации неукоснительно снижается. 1
По этой причине требуется баланс между правовыми предписаниями и мораль- )
ными нормами, которыми мог бы руководствоваться государственный служащий 2 в своей повседневной жизни.
Этический элемент играет одну из главных ролей в процессе функционирования системы ответственности публичных органов власти и придает ей уникальность в сравнении с ответственностью иных субъектов права. Этические кодексы также способствуют борьбе с такими пагубными для государственного механизма
явлениями как коррупция, нарушение прав и свобод граждан и т.д. [1, с. 108] 31
В последнее время вопросы, связанные с профессиональной этикой, часто становятся предметом научных исследований, посвященных проблемам эффективности государственного управления. На сегодняшний день можно с уверенностью сделать вывод, что результативность функционирования государственного механизма напрямую зависит от качества соблюдения государственными служащими норм морально-этического содержания [2, с. 585].
Для государственных служащих оценка их деятельности с учетом морально ценностных правил и контроль за поддержанием этических стандартов в рамках своей работы выступает важным направлением на пути по повышению качества всего государственного управления и поддержания доверия со стороны институтов гражданского общества. В связи с этим вопросы места и роли этических норм в системе ответственности должностных лиц выступает актуальным направлением в современных правовых исследованиях. С одной стороны, эти запреты не могут носить юридически значимого императива, однако отнести их к диспозитивным запретам также не представляется возможным. Часть этических кодексов указывают на обязательный характер своих предписаний и подчеркивают их важную роль при решении вопросов о награждении государственных служащих, формировании кадрового состава и наложении мер ответственности [2, с. 588].
Большинство правоведов относят Кодексы этики к документам, содержащим рекомендательные нормы, в связи с чем на практике возникают известные проблемы с применением санкций за их несоблюдение. Нарушение данных правил поведения может повлечь лишь моральное осуждение, в числе которого может я присутствовать устное замечание, требование о публичном извинение и т.д. Од? нако значимость их на практике становится существенной поскольку подобные а меры этического воздействия дают представление об идеале государственного | служащего, который должен обладать перечнем необходимых качеств характера I при взаимодействии с гражданами. Также содержание этого идеала во многом | зависит от особенностей демократического режима в государстве, авторитета I общественных организаций и специфики выстроенного диалога между инсти-§ тутами гражданского общества и государственным механизмом [3, с. 68]. | Кроме того, важным аспектом выступает наличие доверительных отношений
§ между государством и обществом, которые отчасти формируются за счет повышения внимания к моральному облику государственной службы. Доверие можно | определить в качестве фундаментальной основы демократического строя и не | только его. Так, многие считают, что советский строй рухнул отчасти в связи с & отсутствием доверия к нему со стороны граждан в конце своей эпохи. При этом | следует учитывать, что полное недоверие к деятельности органов власти свя-ё зано с целым комплексом причин, в числе которых можно назвать возросшие § требования со стороны граждан, их неоправданные политические ожидания | или общий кризис доверия в обществе [4, с. 10]. Однако игнорирование мораль-| но-этического облика представителей публичных органов власти провоцирует дальнейшее развитие негативных последствий.
Интересен опыт зарубежных государств регулирующих поведение представителей публичных органов морально этическими нормами. К примеру, на Филиппинах в этическом кодексе поведения чиновника содержится запрет на его жилище, которое качественно бы отличалась от жилья большинства граждан, 32 проживающих на территории, находящейся в юрисдикции данного должност-
ного лица. В данной норме можно обнаружить не цель финансового сдерживания должностного лица, а залог выстраивания его доверительных отношений с населением [4, с. 19]. В США Кодекс этики правительственной службы был принят в 1958 году, после чего соблюдение этических норм стало подвергаться пристальному контролю со стороны общества и государственного механизма, что имело свои последствия, в том числе и на законодательном уровне. После этого была выявлена тенденция, заключающаяся в том, что эффективность и легитимность политической системы во многом зависят от степени соответствия деятельности государственных институтов и должностных лиц социальным ценностям и идеалам, которые господствуют в данный момент в обществе.
Таким образом, можно сделать вывод, что мировое сообщество придерживается закономерности, согласно которой отсутствие текстуально закрепленного этического аспекта в отношении государственных служащих ведет к необходимости для них вырабатывать свои нормы и правила поведения в повседневной жизни методом проб и ошибок. Такие индивидуальные этические правила не могут сравниться по эффективности с базовой системой нравственных рекомендаций, закрепленных в текстуальном виде. Мало кто будет спорить с тем, что гораздо удобнее придерживаться правил, которые нашли свое логическое закрепление в письменном виде, в сравнении с правилами, выработанными исключительно в субъективной плоскости. Более того, часто в юридической литературе можно встретить мнение о том, что отсутствие норм морально-этического содержания свидетельствует о проблемах в развитии общества. Корректировка поведения представителя власти происходит эффективнее всего не в результате его ознакомления с абстрактными письменными нормами, а при наблюдении модели поведения своих коллег и стремлению им соответствовать. И в случае отсутствия устоявшихся моделей, правовые нормы будут отличаться своей неэффективностью. По этой причине модели должны быть укоренены в культуре поведения должностных лиц. Этические кодексы выступают своеобразным моральным контрактом между служащим и администрацией. При этом нарушение этических актов может приводить не только к моральным, но и юридически значимым последствиям, проявляющимся в дисциплинарных санкциях.
Действующее отечественное законодательство также содержит большое количество актов, определяющих правило поведения должностных лиц как с профессиональной стороны их деятельности, так и со стороны морально-этического отношения к гражданам и иным государственным служащим. Этика служебного поведения подвергается регулированию в первую очередь Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где статьей 18 закрепляется перечень требований к гражданскому служащему, часть из которых можно отнести к общечеловеческим этическим нормам. На заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 23 декабря 2010 года был одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих1, который взят за основу при разработки собственных кодексов федеральными органами государственной власти и орга-
1 См.: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)) // Бюллетень. Официальные документы в образовании. 2011. Декабрь. 33
нами местного самоуправления. Эти Кодексы, как правило, определяют стандарты и моральные требования, предъявляемые к поведению государственных служащих исходя из специфики их работы. Следует уточнить, что этическим кодексам необходимо адаптировать свои нормы под специфику государственной деятельности, а не дублировать уже имеющие нормы иных актов.
Таким образом, приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17 марта 2010 г. № 114 «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации» был принят Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации. В данном акте в качестве оснований привлечения прокурорского работника к дисциплинарной ответственности закрепляется нарушение норм Кодекса, выразившееся в совершении проступка, порочащего честь прокурорского работника. Также из норм Кодекса следует, что наложенные дисциплинарные взыскания могут повлиять на процесс аттестации прокурорских работников [5, с. 53].
Другим примером морально-этических норм, оказывающих влияние на деятельность властных субъектов, является Кодекс судебной этики утвержденный 19 декабря 2012 г. VIII Всероссийским съездом судей. В самом акте отсутствуют меры ответственности за нарушения установленных предписаний, однако ст. 12.1 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2021 г. № 63-Ф3), содержит прямую отсылку на нормы этического кодекса, устанавливая последствия за их нарушения в виде замечания, предупреждения или досрочного прекращения полномочий1. Помимо вышеназванных Кодексов на сегодняшний день действуют также: Кодекс профессиональной этики нотариусов в Российской Федерации, Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных служащих Следственного комитета и т.д.
Однако, фиксация моральных категорий в государственной деятельности связана с возникновением большого количества дискуссионных вопросов, требуемых верного решения. Проблемой использования норм морали заключается в большом количестве оценочных категорий в виде безупречности, человечности, правильности, честности, которые могут наполнятся различным смыслом в зависимости от представлений общества на конкретном историческом этапе и влиянии культурных, национальных и даже религиозных требований [6, с. 33].
Считаем необходимым, в процессе совершенствования этических кодексов в дальнейшем, отражать специфику должностей различного уровня и особенности их деятельности. Групповые нормы при наличии нескольких уровней и областей деятельности государственного механизма могут не совпадать, в связи с чем, требуется индивидуальный подход по определенным сферам влияния публичных органов власти. Региональные и национальные особенности также вносят свой вклад в специфику морально-этического поведения должностных лиц. По этой причине недопустима ситуация простого копирования текста одного этического кодекса в другой.
Подводя итог, необходимо отметить, что, несмотря на увеличивающее количество этических кодексов, их нормы носят в большей степени превентивный характер. При этом их роль сложно переоценить, поскольку морально-этические
34
1 См.: ВСД РФ и ВС РФ. 1992. № 30, ст. 1792.
требования обеспечивают высокий уровень эффективности органов публичной власти и способствуют выстраиванию доверительных отношений с населением. Результат действия этических норм также связан с повышением общего уровня правовой культуры должностных лиц и развитием верных идеологических ценностей, которые необходимы при осуществлении ряда государственных функций. Кодексы этики усиливают позитивную ответственность властных субъектов, которая не носит временный характер и не может быть реализована благодаря принудительным методам. Это психическое состояние действует на постоянной основе и подразумевает осознанную субъектом необходимость совершения правомерных действий как в настоящий момент, так и в будущем [7, с. 47]. Нормы этики и морали создают для субъекта подобную необходимость и вырабатывают модель идеального поведения в процессе и юридически значимых действий и простого общения.
Существующая закрытость государственного аппарата не позволяет сформировать в обществе положительный образ государственной службы, что приводит к отрицательной оценке их работы и повсеместному недоверию. На сегодняшний день перспективным направлением в сфере модернизации органов публичной власти становится повышение их прозрачности и открытости для контроля со стороны институтов гражданского общества. Подобная интеграция государственной службы и общества требуется для выстраивания полноценных и качественных доверительных отношений между вышеназванными субъектами. Установление высоких морально-этических требований для работников органов власти, которые необходимо соблюдать в процессе общения с гражданами и своими коллегами будет дополнительно способствовать созданию положительного н образа работника государственного аппарата и повышать престиж его профессии ¡ в глазах граждан. а
н
Библиографический список ¡
1. Маркунин P.C. Роль правовой культуры в системе юридической ответственности у должностных лиц // Правовая культура. 2021. № 3. С. 107-09. р
н
2. Раджабова Е.А. Нормативный правовой характер этических требований к слу- е жебному поведению публичного должностного лица // Вопросы российской юстиции. ййй 2020. № 7. С. 584-596. р
3. Филимонов О.В. Профессиональная этика в механизме государственного управ- | ления // Труды Академии управления МВД России. 2018. № 2 (46). С. 67-71. К
4. Оболонский А.В. Этика и ответственность в публичной службе // Вопросы госу- а дарственного и муниципального управления. 2015. № 1. С. 7-32. |
е
5. Шматова Е.С., Золотарева Л.И. Значение кодексов этики для представителей | юридических профессий // Российское право: образование, практика, наука. 2018. ¿ № 5. С. 45-54. I
6. Богатырев Е.Д. Нужен ли для государственной гражданской службы моральный ) кодекс? // Государственная служба. 2014. № 3. С. 31-34. 0
7. Малько А. В., Липинский Д.А., Маркунин P.C. Роль юридической ответствен- м ности в реализации принципа единства публичной власти в Российской Федерации
// Правоприменение. 2021. Т. 5. № 4. С. 43-54.
References
1. Markunin R.S. The Role of Legal Culture in the System of Legal Responsibility of Officials // Legal Culture. 2021. No. 3. P. 107-109. 35
2. Radjabova E.A. Normative Legal Nature of Ethical Requirements for Official Behavior of a Public Official // Issues of Russian Justice. 2020. No. 7. P. 584-596.
3. Filimonov O.V. Professional Ethics in the Mechanism of Public Administration // Works of the Management Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs. 2018. No. 2 (46). P. 67-71.
4. Obolonsky A.V. Ethics and Responsibility in Public Service // Issues of State and Municipal Management. 2015. No. 1. P. 7-32.
5. Shmatova E.S., Zolotareva L.I. The Value of Codes of Ethics for Representatives of Legal Professions // Russian Law: Education, Practice, Science. 2018. No. 5. P. 45-54.
6. Bogatyrev E.D. Is a moral code necessary for the civil service? // Public Service. 2014. No. 3. P. 31-34.
7. Malko A.V., Lipinskii D.A., and Markunin R.S. The Role of Legal Responsibility in the Implementation of the Principle of Unity of Public Authority in the Russian Federation // Law Enforcement. 2021. V. 5 No. 4. P. 43-54.
