CC BY
344
И.В. Решетникова*
Этапы судебной реформы в России
Аннотация. Современная судебная реформа в России сопровождается судоустройственными изменениями и предстоящей унификацией гражданского, арбитражного и административного процессуального права. В статье раскрывается, чего можно добиться в результате унификации.
Ключевые слова: унификация процессуального права, судоустройственные изменения, судебная реформа.
Знаменательно, что в год 150-летия судебной реформы 1864 г. Россия находится также в стадии реформирования гражданского судопроизводства.
Со студенческих лет каждый российский юрист, независимо от отраслевой принадлежности его дальнейшей правовой деятельности, знает, что судебная реформа 1864 г. кардинальным образом изменила российское судопроизводство. Судебная реформа 1864 г соединила в себе изменения как в судоустройстве, так и в судопроизводстве российского государства. К основным чертам этой великой реформы принято относить: отделение судебной власти от законодательной и административной; придание статусу судьи независимости; введение состязательного порядка судопроизводства, гласности и устности процесса; изменение системы обжалования судебных решений.
Современная судебная реформа проходит определенные этапы. В 1991 г. была опубликована Концепция судебной реформы в РСФСР1, очертившая основные ориентиры в развитии российского процесса. Кстати, во многом эти ориентиры созвучны идеям судебной реформы XIX в., с учетом уже свершившихся изменений. Затем прошел этап создания специализированных государственных судов, возникших на основе системы государственного арбитража:
— в 1992 г. создан Высший Арбитражный Суд РФ;
— в 1992 г. арбитражные суды субъектов федерации (как первая и апелляционная инстанции);
— в 1995 г. создаются Федеральные арбитражные суды в 10 округах2;
1 Принята постановлением Верховного Совета РСФСР 24 октября 1991 г. № 1801-1.
2 С 6 августа 2014 г. название изменено на арбитражные суды округов.
— в середине 2000-х гг. образуется 20 апелляционных судов, соответственно, арбитражные суды субъектов федерации перестают рассматривать дела в апелляционном порядке;
— в 2013 г: создан Суд по интеллектуальным правам;
— в 2014 г. после присоединения Крыма и Севастополя создаются арбитражные суды в данных субъектах, образуется 21 арбитражный апелляционный суд;
— в августе 2014 г. ликвидирован Высший Арбитражный Суд РФ и создана экономическая коллегия в составе единого Верховного Суда РФ. Впервые в системе правосудия возникают две кассационные инстанции (на уровне арбитражных судов округов и экономической коллегии Верховного Суда РФ).
Нельзя не сказать и о судоустройственных изменениях в системе судов общей юрисдикции:
— в 1992 г. военные трибуналы преобразованы в военные суды;
— в 1998 г. стала создаваться мировая юстиция. В 26 декабря 1996 г. был принят Федеральный
конституционный закон о судебной системе РФ, который единую систему судов подразделил на две группы:
© Решетникова И.В., 2014
* Решетникова Ирина Валентиновна — доктор юридических наук, профессор, председатель Арбитражного суда Уральского округа, заслуженный юрист РФ, член редакционного совета журнала «Актуальные проблемы российского права». [[email protected]]
620075, Россия, г. Екатеринбург, пр. Ленина, д. 32/27.
И.В. Решетникова
— федеральные суды, к которым отнесены Конституционный Суд РФ; система судов общей юрисдикции (Верховный Суд РФ, суды субъектов РФ, районные (городские) суды, военные суды); арбитражные суды;
— суды субъектов РФ, включающие в себя конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировых судей.
В процессуальном плане значительным шагом вперед стало принятие в 2002 г. новых ГПК и АПК, которые по своему уровню были и остаются законодательными актами на уровне лучших европейских образцов. Нельзя не сказать, что скрытая унификация процессуального законодательства имела место уже в тот период: процессуальные кодексы, развивая состязательность судопроизводства, ввели одинаковые процессуальные институты (предварительное судебное заседание, обмен состязательными документами и пр.), правда, наполнив их различным содержанием.
После ликвидации Высшего Арбитражного Суда РФ и объединения в недрах Верховного Суда всех видов судопроизводства неизбежно возник вопрос о будущем процессуального права. Как известно, существует три процессуальных кодекса (АПК, ГПК, УПК) и проект четвертого процессуального кодекса (Административного процессуального кодекса; далее — АдмПК). Конечно, возможно существование судопроизводства, каждый из видов которого регламентируется своим процессуальным законодательством. Напомним, что в соответствии со ст. 118 Конституции РФ правосудие в России осуществляется только судом посредством конституционного, уголовного, гражданского, административного судопроизводства. Иными словами, Конституция РФ говорит о четырех видах судопроизводства. Соответственно существует Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ, который регулирует конституционное судопроизводство. Гражданское судопроизводство регулируется ГПК применительно к отправлению правосудия судами общей юрисдикции, АПК регулирует осуществление правосудия арбитражными судами. Регламентация административного судопроизводства содержится как в ГПК и АПК (производство из публичных правоотношений), так и частично в КоАП.
В качестве аргументации в пользу унификации процессуального законодательства можно рассматривать:
— сходство предмета регулирования. Если говорить о предмете правового регулирования, то он имеет много общего: в гражданском процессуальном праве — это гражданский процесс, в арбитражном процессуальном праве — это арбитражный процесс, в уголовном процессуальном праве — уголовный процесс, в административном процессе — это административный процесс. Общность предмета
правового регулирования выделяет названные отрасли как процессуальные независимо от существующих в них различий. Выделяется лишь уголовный процесс, который охватывает деятельность не только суда по рассмотрению и разрешению уголовных дел, но и органов предварительного следствия;
— сходство метода правового регулирования. Поскольку речь идет только о рассмотрении дел в суде, то метод правового регулирования характеризуется как императивно-диспозитивный: императивный в силу обязательного участия суда в качестве субъекта процессуальных правоотношений с учетом его государственно-властного характера. Диспозитивность же метода правового регулирования обусловлена тем, что стороны равны в судебном процессе, обладают равными правами и несут равные обязанности, независимо от того, что в материально-правовых отношениях может существовать отношения власти и подчинения (например, административные правоотношения);
— единство конституционных и межотраслевых принципов: независимость судей и подчинения их только федеральному закону, устность, гласность, состязательность судопроизводства, язык судопроизводства и пр.;
— единство структуры процессуальных кодексов, которые подразделяются на общую и особенную часть, большинство институтов которых также сходны если не по содержанию, то по своему названию (за исключением УПК, что обусловлено более широким предметом правового регулирования);
— единые источники права.
Иными словами, имеются предпосылки к созданию единой процессуальной отрасли права, при выделении в самостоятельную отрасль уголовного процесса, которым охватывается не только деятельность суда, но и органов следствия.
Многие процессуальные институты как общей, так и особенной частей АПК, ГПК, проекта АдмПК имеют не просто сходство, они идентичны (процессуальное представительство, подсудность и подведомственность и пр.). Там же, где есть особенности, они могут быть учтены при правовом регулировании (доказывание, особенности рассмотрения отдельных категорий дел и пр.).
В 1973 г. Ю.К. Осипов отмечал, что ряд общих институтов процессуального права носит межотраслевой характер, ибо присущ всем или нескольким отраслям процессуального права3. В основе
3 См.: Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 79; Яковлев В.Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основа системы законодательства // Правоведение. 1975. № 1. С. 20-21. Позже см. также: Решетникова И.В. Курс доказательственного права к гражданском судопроизводстве. М., 2000.
подразделения институтов по степени общности регулируемых ими общественных отношений на общеправовые, межотраслевые и отраслевые лежит взаимосвязь общего, особенного и отдельного. Отсюда «межотраслевые институты — это группы относящихся к нескольким различным отраслям права норм, которые регулируют общественные отношения, обладающие некоторыми общими признаками»4. По мнению Ю.К. Осипова, каждая группа норм, составляющая такой институт, принадлежит к какой-то определенной отрасли права. На основе этого ученый говорил о сходстве института подведомственности гражданских, уголовных и административных дел и выделении межотраслевого института подведомственности юридических дел5.
В 1973 г. Ю.К. Осипов смог «перешагнуть» через господствующее и по сей день строгое отраслевое представление о праве. Он не только подчеркивал сходство, существующее в процессуальных отраслях, но и обосновывал наличие межотраслевых институтов. Время подтвердило правильность такого подхода, достаточно для этого сравнить нормы УПК, АПК, ГПК, имеющие очень много сходств в регламентации подведомственности и доказательств. Это объективный процесс, ибо, например, доказывание в любой отрасли права развивается в силу общих закономерностей познания в рамках, предусмотренных процессуальными правилами.
Ю.К. Осипов был не одинок в своем выводе о сходстве отдельных процессуальных институтов различных отраслей права. М.С. Строгович также высказывал мнение о наличии общих институтов для гражданского и уголовного процессуального права, в качестве которых он рассматривал доказательственное право6. О межотраслевых правовых институтах писали и работах по теории государства и права7.
Одной из особенностей источников процессуального права является их распыленность в различном отраслевом законодательстве. В отраслях материального права содержатся специальные нормы, конкретизирующие положения процессуальных институтов. Практически большая часть норм о доказывании по конкретным категориям дел сосредоточена в материальных отраслях права: предмет доказывания, правовые презумпции, допустимость доказательства, особенности некоторых средств доказывания и пр. Процессуальное законодательство регламентирует лишь общие
правила разграничения подведомственности, ее виды. О подведомственности же конкретных споров можно судить исключительно из норм материального права. Практически аналогичная ситуация применима к большинству процессуально-правовых институтов общей части процессуального права.
Одни процессуалисты полагают, что подобные нормы, содержащиеся в материальном законодательстве, носят процессуальный характер, другие говорят о материально-правовом характере этих норм. Не углубляясь в дискуссию, отметим лишь, что эти нормы не только расположены в законодательных актах материально-правового характера, но и являются частью соответствующих материально-правовых институтов. В то же самое время они применяются в процессуальной сфере при рассмотрении тех или иных категорий дел. Невозможно представить такую систему любого процессуального кодекса, который вбирал бы в себя абсолютно все нормы как общего, так и специального характера. Такой подход был бы искусственным, что привело бы к абсурдной ситуации, когда, например, нормы об основаниях признания гражданина недееспособным содержались бы не в ГК, к чьему предмету регулирования относятся соответствующие отношения, а в ГПК . Поэтому представляется вполне оправданным положение, когда общие нормы сосредоточены в процессуальном законодательстве, специальные — в материальном законодательстве и в особенной части соответствующей отрасли процессуального права8.
Нельзя не заметить, что определенная унификация в процессуальных отраслях права постепенно развивается. Так, пересмотр судебных актов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам, рассмотрение дел о компенсации
4 Осипов Ю.К. Указ. соч. С. 80.
5 См.: Осипов Ю.К. Указ. соч. С. 81.
6 См.: Строгович М.С. Уголовно-процессуальное право в системе советского права // Советское государство и право.1957. № 4. С. 106.
7 См., напр.: Поленина С.В. Комплексные правовые ин-
ституты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. № 3. С. 75.
8 Специальные нормы о доказательствах, подведомственности, представительстве, судебных расходах и иных общих институтах процессуальных отраслей права могут содержаться в процессуальном и материально-правовом законодательстве. Сочетание норм права как процессуального (нормы из отдельных специальных процессуальных институтов), так и материально-правового характера в регулировании многих процессуальных институтов придает таким процессуальным институтам специфический характер. Источники регулирования подобных процессуальных институтов находятся за рамками гражданского процессуального права и вкрапляются в некоторые материально-правовые институты. Такие процессуальные институты — это некий конгломерат норм из разных отраслей права, не обладающий: 1) однородностью фактического содержания, ибо не охватывается какой-то одной отраслью права; 2) законодательной обособленностью в виде глав, разделов и т.д., так как нормы разбросаны по большому количеству процессуальных институтов и норм материального права. Можно говорить об определенной комплексности подобных институтов (см. подробнее: Решетникова И.В. Доказательственное право в гражданском судопроизводстве. Екатеринбург, 1997. С. 106-113; Решетникова И.В. Курс доказательственного права. М., 2000. С. 17-23).
И.В. Решетникова
за несвоевременное осуществление правосудия и за несвоевременное исполнение судебных актов, групповые иски, введение апелляции и некоторые другие практически едины в своем регулировании, хотя и размещены в АПК и ГПК. Проект АдмПК структурно практически дублирует структуру ГПК и АПК, а также отдельные нормы права. К примеру, проект АдмПК заимствовал из АПК правило о соглашении о фактах, неисчерпывающий перечень доказательств и т.д.
Но, безусловно, есть и будут оставаться различия, которые могут быть отражены в особенностях рассмотрения как отдельных категорий дел (корпоративные споры, групповые иски и пр.), так и видов процесса (особое производство, производство из публичных правоотношений), форм упрощенного производства (приказное и заочное производство в судах общей юрисдикции, упрощенное производство в арбитражных судах) и т.д.
Хотелось бы, чтобы унификация позволила добиться еще более высокого уровня российского процессуального законодательства и, как следствие, — совершенствования правосудия. При этом очень важно сохранить то передовое, что было создано за 12 лет применения названных кодексов, сделать так, чтобы унификация стала шагом вперед.
В чем можно видеть благо от унификации процессуального законодательства (гражданского, арбитражного и административного процессуального)?
Во-первых, унификация может устранить различия (не хочется употреблять слово «противоречия», ибо, на мой взгляд, они таковыми не являются) между существующими двумя отраслями процессуального права (гражданский и арбитражный процесс) и создаваемым АдмПК, если они не продиктованы спецификой рассматриваемых дел и особенностями субъектов. Прежде всего это относится к так называемым межотраслевым правовым институтам (подведомственность, подсудность и пр.). К примеру, в арбитражном процессе отсутствует институт отказа в принятии искового заявления. В результате судья не может вернуть заявление по очевидно неподведомственному арбитражному суду спору. Суд вынужден принять неподведомственное дело к своему производству, а затем прекратить по нему производство.
Во-вторых, унификация способна создать новые правила, необходимые для быстрого и правильного разрешения спорных правовых вопросов. Например, применительно к институту подсудности существует правило о непререкаемости о подсудности (как в гражданском, так и арбитражном процессе). Суд, в который иной суд направил дело по подсудности, должен его принять, даже если оно ему неподсудно. При определении подведомственности дел также существуют
спорные вопросы. Для защиты интересов лиц, участвующих в деле, возможно также введение правила для рассмотрения дел спорной подведомственности. Вероятно также обсуждение возможности передачи дела по подведомственности внутри судебной системы. Или другой пример: при рассмотрении как дел особого производства, так и дел, возникающих из публичных правоотношений, бывает очень сложно определить существование спора о праве. Следовательно, и суды общей юрисдикции, и арбитражные суды должны обладать дискрецией для самостоятельного решения вопроса о возможности рассмотрения такого рода дел по правилам искового производства как производства, в котором наиболее полно «работают» принципы судопроизводства, при уведомлении об этом лиц, участвующих в деле. Использование такой дискреции не должно стать основанием для отмены судебного акта вышестоящими судебными инстанциями.
В-третьих, унификация позволит сохранить наиболее удачные наработки существующих АПК и ГПК, распространив их на весь вновь создаваемый гражданский процесс. К примеру, возможность подачи исковых заявлений (заявлений) в электронном виде (арбитражный процесс) и судебный приказ (гражданский процесс). Имеются отличия в подходе к такому средству доказательств, как объяснение сторон и третьих лиц (ст. 55 ГПК) и объяснение лиц, участвующих в деле (ст. 64 АПК и ст. 70 проекта АдмПК). Де-факто суды давно стали использовать широкий подход, рассматривая в качестве доказательства объяснения тех органов и лиц, которые уполномочены законом выступать в защиту чужих интересов (то есть не только сторон и третьих лиц). В связи с этим очевидно, что предпочтительно отразить сложившуюся практику, признав реальное существование такого доказательства, как объяснение лиц, участвующих в деле.
В-четвертых, унификация должна укрепить альтернативные и примирительные способы разрешения споров, виды упрощенных производств (приказное, заочное, упрощенное производства).
В-пятых, при унификации можно сохранить особенности рассмотрения отдельных категорий дел (групповые иски, корпоративные споры и пр.). Кроме того, важно сохранить возможность различной регламентации отдельных институтов. К примеру, в арбитражном процессе удачно регламентирован порядок судебных извещений, электронной подачи документов в суд. Однако такой подход не может быть применен в полном объеме к гражданам, участникам нынешних гражданских процессуальных правоотношений. Унификация законодательства не сможет и не должна нивелировать обоснованные отличия в рассмотрении тех или иных дел, а также существование регулирования применительно только к опреде-
ленному виду суда. Так, по делам особого производства многие категории дел рассматриваются исключительно судами общей юрисдикции — все дела, связанные с установление правового статуса гражданина (признание гражданина недееспособным, ограниченно дееспособным, дела об эмансипации и пр.). Другие дела: установление юридических фактов, вызывное производство могут быть рассмотрены в силу подведомственности как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами.
В-шестых, унификация позволит внести «косметическую» правку ранее выявленных недостатков в регламентации процесса, в том числе существование необоснованной терминологической разницы (к примеру, в качестве обобщенного термина используется «судебные акты» в арбитражном процессе и «судебные постановления» в гражданском процессе и т.д.). В этом случае, видимо, следует исходить из законов логики: если суды выносят решения, определения и постановления, то обобщающий их термин не должен совпадать с перечисленными. Следовательно, логичнее говорить о судебных актах, которые объединяют решения, определения и постановления. Другое терминологическое различие, которое всегда бросалось в глаза: в ГПК при действии судьи единолично, закон говорит «судья», в АПК используется в любом случае слово «суд». Представляется, что предпо-
чтительнее использовать указание на суд, вне зависимости от того, идет ли речь о коллегиальном составе суда или об одном судье. Такой вывод обусловлен тем, что и три судьи, и судья действуют от имени суда. Такой вывод вытекает из ст. 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» от 26 декабря 1996 г.: «Судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судом в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке присяжных и арбитражных заседателей».
Обозначенный подход к возможной унификации отражает лишь авторское видение. У каждого процессуалиста, судьи, юриста, чья практика связана с участием в судебных делах, конечно, есть свое видение предстоящего процесса унификации процессуального законодательства. Повлечет ли за собой унификация процессуального законодательства революционные изменения или это будет мягкое слияние процессуальных отраслей права с учетом существующей специфики, сказать сложно. Главное — продуманность и обоснованность изменений, учет российского и международного опыта. Сегодня наука процессуального права настолько развита, так много сравнительного правоведения и историко-правовой аналитики, которые можно использовать в законотворчестве. Да и российские суды, профессиональные представители знают и уважают процессуальное право.
Библиография:
1. Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. 124 с.
2. Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. № 3. С. 71-79.
3. Решетникова И.В. Курс доказательственного права к гражданском судопроизводстве. М., 2000. 288 с.
4. Строгович М.С. Уголовно-процессуальное право в системе советского права // Советское государство и право. 1957. № 4. С. 102-109.
5. Яковлев В.Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основа системы законодательства // Правоведение. 1975. № 1. С. 16-23.
References (transliteration):
1. Osipov Yu.K. Podvedomstvennost' yuridicheskikh del. Sverdlovsk, 1973. 124 s.
2. Polenina S.V. Kompleksnye pravovye instituty i stanovlenie novykh otraslei prava // Pravovedenie. 1975. № 3. S. 71—79.
3. Reshetnikova I.V. Kurs dokazatel'stvennogo prava k grazhdanskom sudoproizvodstve. M., 2000. 288 s.
4. Strogovich M.S. Ugolovno-protsessual'noe pravo v sisteme sovetskogo prava // Sovetskoe gosudarstvo i pravo.1957. № 4. S. 102-109.
5. Yakovlev V.F. Otraslevaya differentsiatsiya i mezhotraslevaya integratsiya kak osnova sistemy zakonodatel'stva // Pravovedenie. 1975. № 1. S. 16-23.
Материал поступил в редакцию 5 августа 2014 г.
