CC BY
68
УДК 336.02
ЭТАПЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ В РФ
STAGES OF INSTITUTIONALIZATION OF INTER-BUDGETARY RELATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Михеева И.П, магистрант ФГБОУ ВПО Российской академии правосудия
Mikheeva I.P., master student Russian Academy of Justice
Автором исследуется вопрос институционализации межбюджетных отношений в России и рассматриваются факторы, оказавшие влияние на этот процесс на различных его этапах.
Ключевые слова: бюджет, межбюджетные отношения, бюджетная система, институционализация, этапы развития.
The author explores the issue of institutionalization of inter-budgetary relations in Russia and the factors that influenced this process at its different stages.
Key words: budget, interbudgetary relations, budgetary system, institutionalization, development stages.
Эволюция правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации прошла несколько этапов.
На момент образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы Советского Союза, которая в свою очередь представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном
бюджете СССР. Последний состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, включали республиканский бюджет союзной республики, государственные бюджеты автономных республик, входящих в состав союзной республики, местные бюджеты. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, бюджеты городов республиканского подчинения, бюджеты районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, бюджеты районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городских поселков, сельские бюджеты.
Процесс принятия актов о бюджете административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доходных источников и расходных полномочий, для каждой административно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей, причем объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральных нормативов.
Естественно, что введение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений внутри России.
Первый этап (1991-1993 годы)
Закон РСФСР от 10 октября 1991 года «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» установил, что бюджеты каждого публично-территориального образования есть самостоятельные части бюджетной системы. Они имеют собственные доходы и самостоятельно определяют их использование.
В целом этап 1991—1993 гг., характеризуется обычно как период стихийной децентрализации бюджетной системы.
При отсутствии правовой базы стала распространяться практика индивидуальных согласований в сфере установления объемов финансовой поддержки региональных бюджетов. В эти годы расходная часть бюджетов субъектов Российской Федерации строилась на нормативах расходов, которые определялись на договорной основе. Доходная часть бюджетов формировалась с использованием устанавливаемых в индивидуальном порядке нормативов отчислений от налогов, распределяемых между звеньями бюджетной системы на долевой основе, а также трансфертов, которые определялись не на единой основе формализованных правил и расчетов, а были предметом индивидуальных договоров и согласований между регионами и центром.
На этот же период приходится децентрализация налоговой системы и введение понятий закрепленных и регулирующих налогов. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (№ 2118-!) определил налоги, закрепленные за федеральным бюджетом, а также регулирующие налоги. Этим же законом были введены 44 новых налога, из которых более половины были налогами местного уровня.
Второй этап (1994-1999 годы)
Начало работы над унификацией правового регулирования межбюджетных отношений приходится на 1994 год и связано оно с Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» [5]. Впервые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации был создан Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который предусматривал единообразный подход к финансовой помощи регионам.
Определение исходной базы для расчета трансфертов производится по формуле выравнивания, в которую заложены два основных параметра: среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюджетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов берется ожидаемая оценка поступления налогов и других бюджетных доходов за предшествующий год.
Механизм распределения Фонда финансовой поддержки регионов основывался на двухэтапной процедуре выравнивания.
На первом этапе выделялись регионы, среднедушевые бюджетные доходы которых были ниже среднего и определялась сумма, необходимая для доведения уровня их доходов до среднего. Такие регионы получили название «нуждающиеся в финансовой поддержке». В целях учета межрегиональной дифференциации расходных потребностей регионы были разбиты на три группы, по каждой из которых рассчитывались отдельные средние показатели прогнозируемых доходов, - это «северные» регионы, регионы, на территории которых есть районы, отнесенные к Крайнему Северу или приравненные к ним, и прочие субъекты Федерации.
На втором этапе выделялись регионы, для которых расчетная сумма
доходов не покрывала прогнозируемую сумму расходов на очередной
финансовый год, - регионы, «нуждающиеся в дополнительной финансовой поддержке». Для таких субъектов Федерации определялась сумма недостающих средств для покрытия указанного разрыва. Впоследствии доли регионов в ФФПР рассчитывались пропорционально общей потребности региона в ресурсах на первом и втором этапах выравнивания.
Согласно логике этого механизма, чем меньше бюджетные доходы того или иного региона, тем больше у него шансов на получение трансферта, и, следовательно, практически исчезают стимулы по увеличению доходной части местных бюджетов. Более того, при действовавшей системе трансфертов в ряде случаев получается, что среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывается выше не только среднедушевого бюджетного дохода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансферты.
Сформированная в период 1994-1995 годов система бюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, по внешним признакам, бюджетному устройству федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы. При этом вплоть до 1997 года реформа еще не коснулась субрегионального уровня. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с местными бюджетами так, как считали нужным, а в большинстве случаев — по тому же принципу, что и в советское время. Незавершенность процесса реформирования послужила одной из причин обострения в 1996—1998 гг. кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы. В эти годы массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов, обострилась проблема федеральных нефинансируемых мандатов. На решение этих проблем была направлена
принятая в 1998 году Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. [7].
Третий этап (1999-2001 годы)
1999—2001 гг. стали периодом начала проведения политики системного урегулирования межбюджетных отношений. За эти годы в целом были решены поставленные в Концепции задачи: внедрена новая, значительно более объективная и прозрачная методика распределения средств ФФПР, начат процесс сокращения нефинансируемых федеральных мандатов, упорядочено разделение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, остановлена тенденция к индивидуализации налогово-бюджетных отношений между центром и регионами, создан организационный механизм выработки и реализации решений, основанный на взаимодействии различных ветвей и уровней власти (Рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений). Вступили в действие Бюджетный кодекс и первая часть Налогового кодекса РФ, была проведена инвентаризация расходных полномочий властей разных уровней, федеральных мандатов, разработаны и предложены субъектам Федерации методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений. В результате осуществления этого этапа реформы повысилась объективность и прозрачность налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, стабилизировалось состояние региональных финансов.
На этом этапе формируется налоговая система в которой налоги устанавливаются только на федеральном уровне, а иные уровни власти и управления получают только право уточнять отдельные элементы региональных и местных налогов. Конституционность закрытого перечня налогов подтверждена практикой Конституционного Суда РФ: в 1997 году он признал конституционным закрытый перечень налогов, установленных для
субъектов РФ [8]; в 1998 году распространил эту позицию и на местные налоги
[9].
Фактически, именно на этом этапе происходит окончательный отход от дуалистического «американского» федерализма к кооперативному «европейскому», предполагающему значительную централизацию финансовых ресурсов. Особенно ярко это проявилось в отношении местных финансов и местных налогов, которые существенно сократились. Так, в принятом в 1991 году Законе № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» содержался закрытый перечень 23 местных налогов, которые могли установить местные власти (налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью устанавливались в обязательном порядке). Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» было разрешено дополнительно вводить местные налоги, не предусмотренные федеральным законодательством [6]. В литературе отмечалось, что в соответствии с названным Указом Президента РФ на территории России были установлены разнообразные налоги и сборы: на социальную поддержку малообеспеченных слоев населения; на содержание городского электротранспорта; на реализацию пантпродукции (Алтай); на содержание излишнего поголовья дойных коров; за проезд через территорию города; за использование иностранных алфавитов в названиях предприятий; за проезд по железнодорожному мосту, чем был, бесспорно, нарушен принцип единого экономического пространства России и, конечно, принцип федерализма [13, С. 33]. В 1996 г. Указом Президента РФ № 1214 «О признании утратившим силу п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.» [6] было предложено
региональным и местным властям с 1 января 1997 г. отменить введенные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством.
В 1998 г. принимается Налоговый кодекс РФ, в котором сохранено пять местных налогов: налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы). В этот же период принимается Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [1], закрепляющий за местными бюджетами часть федеральных налогов.
Четвертый этап (2002-2005 годы)
На четвертом этапе реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации осуществлялось на основании Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, в которой важной целью реформирования межбюджетных отношений называлось стимулирование регионального развития. Для этого Программой предусмотрено повышение бюджетного статуса и расширение налогово-бюджетных полномочий муниципальных образований, повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и переход в долгосрочной перспективе к формированию их в основном за счет собственных налогов, а также расширение полномочий регионов и местных органов власти в планировании бюджетных расходов.
В 2004 году происходит реформирование системы межбюджетных отношений. В Бюджетный Кодекс были внесены изменения, направленные на установление принципов финансирования расходных обязательств и предоставления финансовых ресурсов [3]. Чуть ранее был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] определивший круг вопросов местного значения.
Создаются:
а) Федеральный фонд софинансирования социальных расходов - данный фонд был создан в целях предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов (ст.132 БК устар. ред.).
б) Федеральный фонд компенсаций - данный фонд был образован в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение федеральных расходных обязательств иными органами власти и управления. (ст.133 БК устар. ред.).
Однако новации федерального законодательства 2003 - 2004 гг. проявились также в отказе от основополагающих для финансового обеспечения исполнения полномочий местного самоуправления понятий минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, минимальных государственных социальных стандартов исполнения вопросов местного значения. Обращает на себя внимание неожиданно откровенное разъяснение данного обстоятельства В.И. Васильевым, который отмечает, что разработчики законов, реформирующих систему бюджетных отношений, исходили из того, что социальные стандарты, отвечающие объективным минимальным потребностям людей в условиях современной России, не могли бы быть реализованы в действительности [10, С. 304].
Следствием такого решения явилась реорганизация в 2004 г. налоговой и бюджетной систем России таким образом, что основные бюджетные ресурсы с того времени поступают в федеральный бюджет, а их дальнейшее перераспределение между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями происходит в отсутствие четких объективных правил [11,С. 7].
Пятый этап (после 2006 года)
На пятом этапе межбюджетные отношения строятся на Концепциях и
методиках формирования межбюджетных отношений Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации на соответствующий год и на
среднесрочную перспективу. В соответствии с этими концепциями в 2006-2008 годы предполагается предоставление межбюджетных трансфертов в соответствии с созданными во исполнение Бюджетного кодекса Российской Федерации формами финансовой поддержки.
В 2007 году прошли очередные изменения, которые заключались в следующем [4]: из состава межбюджетных трансфертов были исключены межбюджетные кредиты, которые рассматриваются в настоящее время, как механизм выравнивания бюджетной несбалансированности; все субсидии объединяются в Фондах софинансирования расходов, которые предназначены для участия вышестоящих бюджетов в расходах нижестоящего уровня.
Ранее субсидии распадались на два фонда - фонд регионального развития (субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры нижестоящего значения) и фонд софинансирования социальных расходов (субсидии для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов).
Таким образом, можно говорить о том, что к 2008 году в целом сформировалась система правового регулирования межбюджетных отношений и дальнейшие корректировки затрагивали отдельные аспекты межбюджетных отношений, не изменяя сформированную модель в целом.
В установленной модели правового регулирования обращает на себя внимание то обстоятельство, что законодатель по неведомым причинам отказывается от законодательного закрепления принципов межбюджетных отношений, как это было в 1990-е [См., напр.: 1].
Отдельные принципы правового регулирования межбюджетных отношений закреплены в составе общих принципов бюджетного устройства, однако ряд принципиальных положений в России имеет только доктринальный характер.
В частности, Д.Л. Комягин указывает на принципы гармонизации и
субсидиарности, которые крайне важны для регулирования межбюджетных
отношений в федеративном государстве. Принцип гармонизации связан с тем, что каждый субъект федерации нуждается во взаимодействии как с центром, так и с другими субъектами федерации. Принцип субсидиарности впервые был сформулирован в энциклике Римского Папы Пия XI «Quadragesimo anno», и его смысл сводится к тому, что не следует передавать решения вопросов объединениям более широкого состава, если эти вопросы могут быть решены объединениями более узкого состава. Применительно к бюджетному праву принцип субсидиарности непосредственно касается распределения расходной компетенции между бюджетами бюджетной системы. Принадлежность расходных обязательств должна вытекать из распределения полномочий, которое должно выполняться в соответствии с принципом субсидиарности [12, с. 132].
Список литературы:
1. Федеральный закон от 25.09.1997 №126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. №39. Ст. 4464. (утратил силу)
2. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст. 3822.
3. Федеральный закон от 20.08.2004 №120-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // Собрание законодательства РФ. 2004. №34. Ст. 3535.
4. Федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования
бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным
законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. №18. Ст. 2117.
5. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №52. Ст. 5074.
6. Указ Президента РФ № 1214 «О признании утратившим силу п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №35. Ст. 4146
7. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 №5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.
9. Определение Конституционного Суда РФ от 05.02.1998 №22-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Ленинского районного суда города Оренбурга и Центрального районного суда города Кемерово о проверке конституционности статьи 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.
10. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.,
2005.
11. Дементьева О.А. Соответствие ресурсов местных бюджетов полномочиям местного самоуправления: декларация и реальность // Законодательство и экономика. 2013. № 2. С. 5-16.
12. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюджетная система // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2011. № 3 - 4. С. 115 - 135.
13. Кошкин В.Н. О дополнительных налогах и сборах, вводимых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления // Налоговый вестник. 1997. №3. С. 31-33.
