CC BY
69Обедков А.П.
к.геогр.н., доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления Коми республиканской
академии государственной службы и управления
ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЕВЕРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
Ключевые слова: северные территории, Арктика, государственная северная политика, реформирование, приоритеты, государственная программа, стратегическое планирование, национальная безопасность, пространственное развитие, тенденции, опорные зоны, Северный морской путь.
Keywords: northern territory, Arctic, the state Northern policy, reforming, priorities, the government programme, strategic planning, national security, spatial development, trends, supporting areas, Northern sea route.
Усилившийся в последние десятилетия интерес к северной и арктической проблематике вызван возросшей ролью природных богатств, экономического потенциала и транспортно-коммуникационной инфраструктуры обширных северных территорий в решении стратегических задач развития национальной экономики и обеспечении экологической безопасности, геополитических интересов и обороноспособности страны. Богатство и разнообразие природно-ресурсного потенциала северных территорий во многом предопределили ресурсно-сырьевую направленность северной экономики, которая позволила создать необходимые условия для устойчивого социально-экономического развития России.
По мере развития производительных сил менялись стратегия, характер и формы хозяйственного освоения Российского Севера. Широкомасштабное освоение природных ресурсов северных регионов в 1960-1980 гг. выдвинуло их в число ведущих производителей стратегических и дефицитных видов сырья и топлива, цветных металлов и лесобумажной продукции, что позволило удовлетворить возросшие потребности как внутреннего, так и внешнего рынков. На протяжении последних десятилетий советского и постсоветского периодов северные регионы вносят решающий вклад в формирование государственного бюджета и экспортного потенциала страны1.
Современный этап социально-экономического развития Российского Севера совпал по времени с началом рыночных преобразований и постиндустриальным переходом. Он характеризуется фундаментальными изменениями трансформационного характера, которые нашли отражение во всей сущности процессов социально-экономического развития северных территорий России. В условиях централизованной плановой экономики ключевую роль в освоении и социально-экономическом развитии северных территорий играло государство, осуществлявшее свою северную политику главным образом через министерства и ведомства, которые активно вели здесь масштабную производственную деятельность.
В процессе перехода к рыночной экономике в регионах Российского Севера возникла необходимость согласования интересов, выстраивания партнёрских отношений и налаживания более тесного взаимодействия в рамках новой формирующейся системы, охватывающей более широкий круг акторов. В новых условиях хозяйствования основными действующими лицами в северных регионах становятся, с одной стороны, органы федеральной, региональной и муниципальной власти, а с другой стороны - крупные государственные и частные ресурсные корпорации. Однако, несмотря на расширение круга основных участников процесса освоения северных территорий, федеральный центр по-прежнему сохраняет за собой ключевые позиции и инициативу в определении стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития Российского Севера. Северная политика в России не может быть региональной или местной, она должна быть только государственной и главной её целью является сбережение северян и повышение уровня их жизни.
Поиску стратегии социально-экономического развития зоны Севера России и совершенствованию государственной северной политики в новых условиях хозяйствования посвящены комплексные научные исследования в области северного регионоведения, которые существенно активизировались в последние годы2. Фокусом фундаментальных и прикладных исследований по северной проблематике является оценка величины и специфики природно-ресурсного потенциала северных территорий, поиск и обоснование путей совершенствования эффективных в условиях Севера систем организации труда, рационального природопользования и расселения населения, хозяйственного освоения и экономической безопасности, транспортно-коммуникационной и военно-пограничной инфраструктуры.
1 Обедков А.П. Комплексное использование природных ресурсов как фактор устойчивого развития промышленности регионов Российского Севера // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 11. / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов, Д.В. Ефременко. - М.: ИНИОН РАН, 2016. - Ч.1. - С. 250-261.
2 Обедков А.П. Северное регионоведение как научная и образовательная дисциплина: история развития, предмет, содержание // Вестник Коми республиканской академии государственной службы и управления. Серия «Теория и практика управления» №19 (24). - Сыктывкар: КРАГСиУ, 2017. - С. 130-141.
Нормативно-правовая база осуществления государственной северной политики в России
в советский и постсоветский периоды
Государственная северная политика развивается как особое направление региональной политики и находится в процессе постоянной трансформации. Особенности и проблемы социально-экономического развития северных территорий нашли адекватное отражение в формировании и совершенствовании нормативно-правовой базы для проведения государственной северной политики. Её основы были заложены в 1925 г., когда в стране впервые оформилось северное законодательство, направленное на поиск путей улучшения жизни малых народностей северных окраин, которые вели традиционный образ жизни, сохранив архаичные формы производства и пережитки первобытнообщинного строя1.
В советский период в отношении северных территорий проводилась особая региональная политика, учитывающая суровые климатические и сложные ландшафтные условия Севера и обусловленные ими повышенные затраты на производство, инфраструктурное обустройство и жизнеобеспечение северян. В целях нивелирования влияния этих негативных условий производства и жизни в условиях Севера в последующие десятилетия советского времени была разработана и успешно реализована целостная система мер государственного регулирования хозяйственной деятельности и поддержки социально-экономического развития районов Севера, затронувшая практически все стороны хозяйствования и жизни в экстремальных условиях Севера. Среди них следует выделить нормативно-правовые акты по внутреннему районированию северных территорий с выделением районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера; по определению статуса земель, расположенных в российской зоне Арктики; по регулированию особенностей оплаты труда и жизни, системы гарантий и компенсаций для работников, проживающих в районах Севера; по сбережению и устойчивому развитию коренных малочисленных народов Севера (табл. 1).
Среди важнейших результатов целенаправленных действий советского государства в отношении северных территорий следует отметить ряд неоспоримых достижений в области хозяйственного освоения и социально-экономического развития Российского Севера:
- целенаправленные геолого-разведочные работы и установление промышленных запасов горючих, рудных и нерудных полезных ископаемых всероссийского и мирового значения;
- динамичный рост производства продукции добывающих отраслей промышленности и выдвижение северных регионов в число ведущих производителей стратегических видов топливно-энергетических, металлических и неметаллических, лесных и биологических ресурсов, а также продуктов их квалифицированной переработки;
- непрерывный рост демографического и трудового потенциалов северных территорий;
- сбережение и устойчивое развитие коренных малочисленных народов Севера;
- формирование разветвлённой сети городских населённых пунктов и агломераций.
Переход к рыночным отношениям вызвал ряд негативных тенденций в пространственном развитии Российского Севера. В постсоветский период значительно усилилась неравномерность хозяйственного освоения и социально-экономического развития северных регионов страны. Следствием этого стало сжатие экономически активной территории зоны Севера, сопровождающееся повышением контрастности хозяйственной освоенности и поляризованности социально-экономического развития северных территорий.
Анализ перечня и содержания нормативно-правовых актов, формирующих основы государственной северной политики РФ в постсоветский период, позволяет выделить два этапа, в которых нашли отражение смена проблематики, акцентов и приоритетов в отношении северных территорий. На первом этапе (1992-2007 гг.) постсоветского периода была сформирована нормативно-правовая база для осуществления государственного регулирования широкого спектра вопросов социально-экономического развития законодательно утверждённых северных территорий в новых условиях хозяйствования. В эти годы основное внимание уделялось ключевым вопросам экономического и социального развития, соответствующим характеру рыночных преобразований переходного периода, основными среди которых были следующие направления:
- реструктуризация северной экономики с учётом перехода к рыночным отношениям;
- формирование механизмов стабилизации финансового положения северных территорий;
- совершенствование механизма завоза грузов в труднодоступные северные регионы;
- социальная защита северян и реформирование существующей системы северных гарантий;
- реализация неотложных мер по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера.
В регулировании ключевых вопросов социально-экономического развития Российского Севера в постсоветский период ведущую роль сыграли федеральные нормативно-правовые акты и, в первую очередь, Федеральный закон №78-ФЗ от 19 июня 1996 г. «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», являющийся базовым законом в области социально-экономического развития Российского Севера. Данный закон имел не только нормативный, но и программный характер. В нём были обозначены приоритеты и подходы к проведению государственной северной политики в условиях перехода к рыночным отношениям, определены цели, принципы, направления и механизмы государственного регулирования социально-экономического развития северных территорий. В основу государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ было рекомендовано положить районирование северных территорий по зонам дискомфортности. При этом к основ-
1 Обедков А.П. Проблемы сбережения и устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера России // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 12 / РАН. ИНИОН. Отдел научного сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов. - М., 2017. - Ч. 3. - С. 955-963.
ным направлениям государственного регулирования были отнесены экономическое развитие (поддержка производственной сферы, предпринимательства, завоза товаров на Север); социальная защита населения (предоставление гарантий, льгот и компенсаций северянам); сохранение и развитие коренных малочисленных народов Севера (развитие их экономики и культуры), рациональное природопользование и охрана окружающей природной среды. В Федеральном законе № 78-ФЗ впервые было закреплено понятие устойчивого развития северных территорий, основным элементом которого ввиду суровых климатических и сложных ландшафтных условий зоны Севера определена государственная поддержка, без которой эти регионы не могут существовать и развиваться.
Таблица 1
Хронологический перечень основных нормативно-правовых актов формирования государственной региональной политики в отношении северных территорий СССР
Наименование документа Статус, дата утверждения и нумерация документа
«Об утверждении Положения о комитете содействия народностям северных окраин при Президиуме ВЦИК» Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 02.02.1925
«О местных комитетах содействия народностям северных окраин» Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 23.02.1925
«О льготах населению островов Северного Ледовитого океана, подведомственных Управлению по колонизации и эксплуатации промысловых хозяйств на островах Северного Ледовитого океана» Постановление СНК СССР от 20.07.1925
«О налоговых льготах племенам, населяющим северные окраины Союза ССР» Постановление ЦИК СССР от 16.10.1925
«Об объявлении территорий Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» Постановление Президиума ЦИК СССР от 15.04.1926
«Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» Постановление ВЦИК от 10.12.1930
«О хозяйственном развитии районов Крайнего Севера» Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 08.09.1931 №957
«Положение о льготах для лиц, работающих на Крайнем Севере РСФСР» Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 10.05.1932
«О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера» Указ Президиума ВС СССР от 01.08.1945
«Об утверждении перечня местностей Крайнего Севера и Инструкции Нарком-фина СССР и ВЦСПС по применению Указа Президиума ВС СССР 01.08.1945 «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера» Постановление СНК СССР от 02.09.1945 №2262
«О перечне отдалённых местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указа Президиума ВС СССР от 01.08.1945 «О льготах, работающих в районах Крайнего Севера» Постановление СНК СССР от 18.11.1945 №2927
«О порядке применения Указа Президиума ВС СССР от 10.02.1960 «Об упорядочении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» Постановление Совета Министров СССР от 10.02.1960 №148 (редакция от22.01.1979)
«Об утверждении Инструкции о порядке предоставления льгот лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» Постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 11.03.1960 №2342/П-7 (редакция от 16.12.1967 № 530 / П-28)
«О порядке применения Указа Президиума ВС СССР от 10.02.1960 «Об упорядочении Инструкции о порядке предоставления льгот лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» Постановление Совета Министров СССР от 10.02. 1960 №148 (редакция от 22.01.1979
«О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» Указ Президиума ВС СССР от 26.09.1967
«О внесении изменений и дополнений в перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утверждённый постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 года» Постановление Совета Министров СССР от 03.01.1983 №12
«О районных коэффициентах к пенсиям граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» Постановление Совета Министров СССР от 16.02.1990 №180
«О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами» Приказ Министерства труда РСФСР от 22.10.1990 №2
«Об упорядочении компенсаций гражданам, проживающим в районах Севера» Постановление Совета Министров РСФСР от 22.10.1990 №458
«О некоторых мерах по социально-экономическому развитию Севера» Постановление Совета Министров РСФСР от 04.02.1991 №76
Источник: Библиотека нормативно-правовых актов СССР. - http:// libussr.ru/indoc.htm
В развитие положений Федерального закона «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» были приняты Постановления Правительства РФ «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера» (1997 г.), Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и принадлежащей зоне Российской Федерации» (1998 г.), Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (1999 г.) и Постановление Правительства РФ «Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» (2000 г.). В нормативно-правовых актах были определены приоритетные меры по созданию системы государственной поддержки северных территорий России и установлены сроки их реализации.
На втором этапе (с 2008 г. по настоящее время) главным объектом государственной северной политики стала Арктическая зона РФ. В подавляющем большинстве нормативно-правовых актов этого времени рассматриваются
главным образом вопросы государственного регулирования социально-экономического развития арктических территорий, направленные на превращение Арктической зоны РФ в ведущую ресурсно-сырьевую базу страны; на структурную перестройку экономики арктических регионов; на развитие инфраструктуры Северного морского пути; на обеспечение национальной безопасности (табл. 2).
Таблица 2
Нормативно-правовая база формирования государственной региональной политики в отношении северных и арктических территорий России в постсоветский период
Наименование документа Статус, дата утверждения и нумерация документа
«О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера» Указ Президента Российской Федерации от 22.04.1992 №397 (в редакции от 25.02.2003)
«О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» Федеральный закон от 19.02.1993 №4521-1 (в редакции от 08.02.1998 № 4-ФЗ)
«Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» Федеральный закон от 19.06.1996 №78-ФЗ
«О реформировании системы государственной поддержки районов Севера» Постановление Правительства РФ от 31.12.1997 №1664
«О внутренних морских водах, территориальном море и принадлежащей зоне Российской Федерации» Федеральный закон от 31.07.1998 №155-ФЗ
«О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» Федеральный закон от 30.04.1999 №82-ФЗ
«Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» Постановление Правительства РФ от 07.03.2000 №198
«О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 24.03.2000 №255
«Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» Федеральный закон от 20.07.2000 №104-ФЗ (редакция от 02.02.2006)
«Об утверждении перечня коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» Распоряжение Правительства РФ от 17.04.2006 №536-р (редакция от 18.05.2010)
«Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» Указ Президента Российской Федерации от 18.09.2008 Пр-1969
«Об утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» Распоряжение Правительства РФ от 08.05.2009 № 631-р
«Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» Распоряжение Правительства РФ от 04.02.2009 №132-р
«Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» Указ Президента Российской Федерации от 20.02.2013
Государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» Постановление Правительства РФ №366 от 21.04.2014 №366
«О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» Указ Президента Российской Федерации от 02.05.2014 №296 Пр-232
Государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2025 года» Постановление Правительства РФ от 31.08.2017
Источник: Правовая Россия. - М1р://1ати/т&>Л1ос
Начало второго этапа формирования и реализации государственной северной политики было положено принятием Указа Президента РФ, утвердившего «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (2008 г.). Смена акцентов государственной северной политики в пользу Арктической зоны РФ была закреплена Указами Президента РФ «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» (2013 г.) и «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» (2014 г.), а также в госпрограмме «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» (2014 г.) и её новой редакции с пролонгированным периодом действия на 5 лет «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» на период до 2025 года (2017 г.).
В основе сложившейся нормативно-правовой базы регулирования государственной северной политики лежит система государственной поддержки северных территорий и северян, которая зачастую вступает в противоречие с рыночными и федеративными отношениями. Заявленные обязательства по финансированию форм государственной поддержки в основном завязаны на федеральный бюджет и превышают реальные финансовые возможности государства. Поэтому они выполняются не в полном объёме, что весьма затрудняет условия экономической деятельности органов государственной власти северных регионов, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов.
В целях улучшения эффективности их деятельности и использования природно-ресурсного, экономического, демографического, трудового и человеческого потенциалов северных регионов, а также повышения уровня благосостояния и качества жизни северян необходимо продолжить работу по совершенствованию нормативно-правового сопровождения, форм и методов реализации государственной северной политики. Необходимость этого назрела потому, что созданная к настоящему времени нормативно-правовая база регулирования общих вопросов социально-экономического развития северных территорий не лишена концептуальных и практических недостатков. Концептуальные не-
достатки обусловлены неспособностью обеспечить устойчивое развитие северных территорий на основе принципов самодостаточности и саморазвития. В то время как практические недостатки вызваны неудовлетворительным состоянием практики применения нормативно-правовых документов и низким уровнем реализации многих заложенных в них мер в деятельности Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
В числе первоочередных законодательных актов формирующейся системы государственного регулирования развития северных территорий должны быть новые редакции федеральных законов, касающихся социально-экономического развития Арктической зоны РФ и использования Северного морского пути, а также системы государственных гарантий и компенсаций для проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Также следует обеспечить необходимыми нормативными документами практику применения принципов и форм участия бизнеса и государства, региональной и муниципальной власти в механизме государственно-частного и муниципально-частного партнёрства. Со временем возможно объединить всю нормативно-правовую базу по вопросам государственного регулирования социально-экономического развития Арктической зоны РФ в системный документ в формате «Арктического кодекса».
Несмотря на определённые успехи в совершенствовании нормативно-правового сопровождения государственной северной политики, следует отметить один из главных её недостатков, связанный с отсутствием давно назревших изменений в области правового регулирования особенностей оплаты труда и жизни северян. Последним значимым законодательным актом в этой области стал Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4521-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», явившийся результатом реализации постановления Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1990 г. № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию Севера». Разработчики этого закона не приняли во внимание то, что система государственных гарантий и компенсаций для северян, надёжно работавшая в условиях централизованной плановой экономики, в рыночных условиях не может действовать столь же успешно. Между тем в новых условиях хозяйствования затраты по предоставлению льгот и компенсаций, стали непосильным бременем для большинства негосударственных организаций малого и среднего бизнеса северных регионов, которые в условиях повышенной финансовой и налоговой нагрузки вынуждены прекращать свою экономическую деятельность. Ревизия системы северных льгот и социальных гарантий в виде редакции этого закона от 8 февраля 1998 г. №4-ФЗ привела к тому, что абсолютное большинство его статей (24% из 36, или 66,7%) практически перестало действовать. Одним из следствий игнорирования особенностей оплаты труда и жизни в суровых условиях Севера является продолжающееся с начала 1990-х гг. и поныне непрерывное сокращение демографического и трудового потенциалов районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей1.
Арктическая зона Российской Федерации как приоритет государственной северной политики
Последовательная разработка и принятие в течение последнего десятилетия ряда стратегических документов по целенаправленному развитию арктических территорий России выдвинуло их в число ключевых направлений государственной северной политики. В этих нормативно-правовых актах Арктическая зона РФ рассматривается как приоритетное направление северной политики государства и особый объект государственного управления, призванный обеспечить условия освоения природно-ресурсного потенциала сухопутных территорий Арктической зоны и континентального шельфа, совершенствования транспортно-логистической инфраструктуры и, в первую очередь, Северного морского пути, выступающего в роли катализатора всего арктического проекта России.
Формирование арктического вектора в государственной северной политике России закреплено Указом Президента РФ от 18.09.2008 г., утвердившим «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу». В этом документе сформулированы главные цели, стратегические приоритеты и основные задачи государственной северной политики, отразившие национальные интересы России в Арктике. Их практическая реализация нацелена на стабилизацию внешних границ полярных владений и обеспечение правового поля для освоения природно-ресурсного потенциала арктических территорий России, а также преодоление различий в социально-экономическом развитии между арктическими и другими регионами страны.
Основным механизмом реализации «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г.» (утверждена Указом Президентом РФ от 08.02.2013) является госпрограмма «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу» (утверждена постановлением Правительства РФ от 21.04.2014 № 366). Данная госпрограмма включает в себя 5 подпрограмм, определивших приоритетные направления развития Арктической зоны РФ:
1) «Развитие производства современных технических средств и технологий для использования на территории Арктической зоны Российской Федерации»;
2) «Совершенствование подсистем государственного экологического мониторинга Арктической зоны Российской Федерации и реабилитация арктического региона от затопленных и затонувших объектов с отработавшим ядерным и радиоактивными отходами»;
3) «Обеспечение устойчивого развития коренных малочисленных народов»;
4) «Формирование инфраструктуры государственной информационной политики в Арктической зоне Российской Федерации»;
1 Обедков А.П. Влияние миграций на формирование демографического и трудового потенциалов Российского Севера // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 11. / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов, Д.В. Ефременко. - М.: ИНИОН РАН, 2016. - Ч. 1. - C. 507-518.
5) «Сбалансированное социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности. Формирование опорных зон развития Арктики и обеспечение их функционирования».
Реализация главных целей и задач, раскрывающих основы государственной северной политики в Арктике, охватывает три этапа, два из которых к настоящему времени уже завершены. Главные цели первого этапа (2008-2010 гг.) были связаны с обоснованием внешней границы Арктической зоны РФ и реализацией целевых программ и инвестиционных проектов. На втором этапе (2011-2015 гг.) было завершено оформление внешней границы Арктической зоны РФ и осуществлены мероприятия по структурной перестройке экономики северных регионов с арктическими территориями и развитию Северного морского пути. Целевые ориентиры третьего этапа (2016-2020 гг.) связаны с превращением Арктической зоны РФ в ведущую ресурсную базу страны стратегического значения. Помимо этого, на третьем этапе намечена реализация мер по укреплению военной безопасности в Арктике, которые вступают в некоторое противоречие с заявленным ранее стремлением к сохранению этой территории в качестве зоны мира и сотрудничества.
В новой редакции госпрограммы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» (постановление от 31.08.2017 № 1064), продлившей сроки её реализации до 2025 г., актуализированы основные задачи, индикаторы и целевые показатели, расширен список участников и дополнен перечень подпрограмм. Между тем цель госпрограммы осталась прежней и направлена на повышение уровня социально-экономического развития Арктической зоны РФ. Для реализации этой цели определены задачи, связанные с повышением качества жизни и защищённости населения на территории Арктической зоны; созданием условий для развития Северного морского пути в качестве национальной транспортной магистрали России в Арктике и развитие системы гидрометеорологического обеспечения в его акватории; развитием науки, технологий и повышением эффективности использования ресурсной базы Арктической зоны и континентального шельфа Российской Федерации в Арктике; повышением эффективности государственного управления социально-экономическим развитием Арктической зоны. Новая редакция госпрограммы включает 3 подпрограммы: 1) «Формирование опорных зон развития и обеспечение их функционирования, создание условий для ускоренного социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации»; 2) «Развитие Северного морского пути и обеспечение судоходства в Арктике»; 3) «Создание оборудования и технологий нефтегазового и промышленного машиностроения, необходимых для освоения минерально--сырьевых ресурсов Арктической зоны Российской Федерации».
Продление до 2025 г. срока реализации госпрограммы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» позволяет создать необходимые условия для ускоренного социально-экономического развития Арктической зоны РФ, достижения стратегических интересов и обеспечение национальной безопасности в Арктике. Реализация главных целей и задач новой редакции государственной программы будет осуществляться в 3 этапа, первый из которых имеет аналитический характер (табл. 3).
Таблица 3
Этапы реализации государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» на период до 2025 г. и на дальнейшую перспективу
Временные этапы Содержание этапов
Первый этап 2015-2017 гг. Создание Государственной комиссии по вопросам развития Арктики. Выделение Арктической зоны РФ в качестве самостоятельного объекта статистического наблюдения. Разработка нормативно-правовых и организационно-технических условий для формирования опорных зон развития Арктики.
Второй этап 2018-2020 гг. Реализация пилотных проектов по формированию опорных зон развития. Введение в эксплуатацию ледостой-кой самодвижущейся платформы «Северный полюс». Создание современной высокотехнологичной судостроительной верфи в Республике Саха (Якутия).
Третий этап (2021-2025 гг.) Формирование и обеспечение функционирования опорных зон развития. Создание опережающего научно-технического задела и технологий для производства перспективной техники и развития электронной компонентной базы для решения задач в области социально-экономического развития Арктической зоны и обеспечения национальной безопасности. Техническое обеспечение специализированными судами государственного экологического морского надзора. Принятие решения по дальнейшему обращению с наиболее опасными затопленными ядерно- и радиационно-опасными объектами и радиационными отходами. Создание радиоэлектронного оборудования для решения задач по социально-экономическому развитию Арктической зоны. Ввод в эксплуатацию модернизированной автоматизированной ледово-информационной системы «Север». Организация производства конкурентоспособной высокотехнологичной продукции для нужд геологоразведки, добычи и переработки минерального сырья в Арктической зоне.
Источник: Госпрограмма «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации».
Реализация государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» позволит сформировать необходимые предпосылки для ускоренного социально-экономического развития арктических территорий, достижения стратегических интересов и обеспечения национальной безопасности России в Арктике.
Опорные зоны развития Арктики как новый механизм регионального развития
В соответствии с протоколом Государственной комиссии по вопросам развития Арктики от 9 марта 2016 г. № 1 при разработке новой редакции государственной программы РФ «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» был предложен новый механизм регионального развития аркти-
ческих территорий, связанный с формированием и функционированием опорных зон развития Арктики вдоль трассы прохождения Северного морского пути.
Важнейшим фактором эффективного развития и функционирования опорных зон развития Арктики становится возрождение Северного морского пути, который определён в российском законодательстве как «исторически сложившаяся национальная единая транспортная коммуникация России в Арктике». В настоящее время на повестку дня стал вопрос об его круглогодичном использовании как самого короткого пути, связывающего Европу с государствами Восточной и Юго-Восточной Азии. В связи с этим возникла необходимость восстановления навигационной инфраструктуры морских портов на всём протяжении трассы Северного морского пути. Переход к полноценному использованию Северного морского пути со временем позволит совершить революцию в мировой торговле на основе постепенной переориентации с традиционных торговых маршрутов, проходящих через Суэцкий и Панамский каналы.
Новая редакция госпрограммы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» регламентирует порядок создания и финансирования опорных зон, а также отношения, возникающие в процессе их формировании, функционирования и прекращения деятельности. Реализация данной госпрограммы призвана обеспечить необходимые условия для освоения ресурсно-сырьевой базы и континентального шельфа Арктической зоны РФ, а также совершенствования транспортной инфраструктуры круглогодичного функционирования, аэропортовых комплексов в Арктике и морских портов Северного морского пути. В госпрограмме рассматриваются условия возможного применения особых преференциальных режимов и иных мер государственной поддержки, направленных на обеспечение комплексного социально-экономического развития арктических территорий, и допускается возможность создавать иные территории с преференциальными условиями ведения предпринимательской деятельности. Заявляя бессрочный характер создания опорных зон развития Арктики, разработчики допускают условия прекращения их деятельности по решению федерального правительства с подачи уполномоченного федерального органа.
В основе концепции формирования опорной зоны развития Арктики лежит комплексный подход к развитию территории как целостного проекта и согласование отраслевых мероприятий на всех этапах целеполагания, прогнозирования и планирования, финансирования и реализации, что позволяет существенно сократить все виды затрат и из-держек1. Опорные зоны представляют собой комплексные проекты социально-экономического развития Арктической зоны РФ, обеспечивающие согласование мероприятий по созданию промышленных объектов, транспортно-логисти-ческой и энергетической инфраструктуры. Их формирование основано на синхронном применении взаимосвязанных действующих инструментов территориального и отраслевого развития, а также механизмов реализации инвестиционных проектов, в том числе на принципах государственно-частного и муниципально-частного партнёрства.
Особый порядок финансирования опорных зон развития Арктики допускает возможность создания фонда поддержки инвестиционных проектов, делая упор на инициативы, основанные на широком использовании современных научно-технологических решений и обеспечивающие мультипликативный эффект развития. В отличие от особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития опорные зоны направлены на поддержку не отдельных арктических территорий как своеобразных площадок ускоренного социально-экономического развития, а всего комплекса взаимосвязанных проектов, государственная поддержка которого является наиболее целесообразной и экономически эффективной.
Важнейшими задачами опорных зон развития Арктики являются освоение минерально-сырьевых ресурсов арктических территорий, привлечение инвестиций и развитие Северного морского пути. В рамках данной государственной программы разработана подпрограмма № 1 «Формирование опорных зон развития, обеспечение их функционирования и сбалансированное социально-экономическое развитие Арктической зоны». Её реализация предусматривает непосредственное участие северных субъектов РФ с арктическими территориями и направлена на решение ряда конкретных задач:
- привлечение капитала в экономику региона за счёт создания и функционирования опорных зон развития Арктики и стимулирования инвестиционной активности;
- поддержка проектов в сфере промышленности, туризма и в других коммерчески эффективных отраслях;
- развитие транспортно-логистической, энергетической и иной инфраструктуры, обеспечивающей их дальнейшее развитие и реализацию новых проектов хозяйственного освоения арктических территорий;
- реализация крупных межрегиональных производственных и инфраструктурных проектов, способствующих углублению экономического взаимодействия и интеграции арктических территорий с регионами Ближнего Севера и районами раннего промышленного освоения;
- прекращение оттока населения и привлечение кадров из других регионов за счёт создания новых рабочих мест и увеличение уровня занятости населения.
Важнейшим стимулом для эффективной реализации главных целей и стратегических приоритетов законопроекта о социально-экономическом развитии Арктической зоны РФ является идея взаимных безотзывных обязательств, когда государство берёт на себя обязательство создать необходимую инфраструктуру, обеспечить специальные режимы хозяйственной деятельности и предоставить необходимые льготы и преференции, в то время как инвесторы обязуются вложить средства и реализовать предложенные проекты. В законопроекте предусмотрена возможность создания фонда поддержки для финансирования инвестиционных проектов в опорных зонах развития Арктики, а также управляющей компании для аналитического сопровождения и координации развития опорных зон. Другой особенностью законопроекта является необходимость взаимоувязки формирования инфраструктуры опорных зон на основе реализации нескольких так называемых якорных проектов, к которым отнесены крупные инвестиционные проекты
1 Смирнова О.О., Липина С.А., Кудряшова Е.В., Крайденко Т.Ф., Богданова Ю.Н. Формирование опорных зон в Арктике: методология и практика //Арктика и Север. 2016. - № 25. - С. 148.
стоимостью не менее 100 млрд. рублей. Якорным проектам отводится роль драйверов развития всей Арктической зоны РФ. В свою очередь, их реализация является условием для практического осуществления менее масштабных, малоприбыльных и нерентабельных проектов, но имеющих большое социально-экономическое значение для устойчивого развития арктических территорий.
Исходя из существующего административно-территориального устройства, ресурсно-сырьевой базы, сложившихся систем расселения и транспортных узлов, а также перспектив социально-экономического развития в пределах Арктической зоны РФ запланировано формирование восьми опорных зон с приоритетными проектами, связанными с созданием минерально-сырьевых баз и укреплением транспортно-логистической инфраструктуры Северного морского пути. На обширном пространстве от Кольского полуострова на крайнем северо-западе до Чукотского полуострова на крайнем северо-востоке России формируются Кольская, Архангельская, Ненецкая, Воркутинская, Ямало-Ненецкая, Таймыро-Туруханская, Северо-Якутская и Чукотская опорные зоны развития Арктики.
В рамках каждой опорной зоны запланирована реализация ряда комплексных инвестиционных проектов, каждый из которых рассматривается в контексте решения вопросов развития соответствующей опорной зоны развития Арктики и Северного морского пути. На основании предложений федеральных и региональных органов государственной власти и крупных корпораций (АК «АЛРОСА», ПАО «Газпром», ПАО «Лукойл», ПАО «НОВАТЭК», «ГМК «Норильский Никель», ОАО «Российские железные дороги») сформирован обширный перечень из 145 проектов, реализуемых или запланированных к реализации на территории Арктической зоны РФ, из которых 54% связаны с добычей и переработкой полезных ископаемых и 18% - с транспортно-инфраструктурными проектами (табл. 4).
Таблица 4
Реализуемые и планируемые проекты в рамках опорных зон развития Арктической зоны России
Название опорной зоны Планируемые проекты
Кольская ОЗ Комплексное развитие Мурманского транспортного узла с созданием береговой базы обеспечения работы по освоению континентального шельфа, сооружением угольных и нефтяных терминалов
Строительство нефтяного терминала на западном берегу Кольского залива
Реконструкция инфраструктуры аэропортового комплекса города Апатиты
Строительство судоверфи в селе Белокаменка (проект компании «НОВАТЭК»)
Архангельская ОЗ Строительство глубоководного района морского порта Архангельск
Развитие судостроительного инновационного территориального кластера Архангельской области на территории города Северодвинска
Строительство участков железнодорожной магистрали «Белкомур»
Разработка Павловского месторождения свинцово-цинковых руд на Новой Земле со строительством горно-обогатительного комбината
Создание регионального технологического парка
Формирование туристско-рекреационного кластера
Строительство первой очереди волоконно-оптической линии связи вдоль побережья морей Северного Ледовитого океана с отводом на город Архангельск
Ненецкая ОЗ Строительство глубоководного морского порта Индига
Реконструкция аэропортового комплекса города Нарьян-Мара
Оборудование пункта пропуска в аэропорту города Нарьян-Мара
Реконструкция аэропортового комплекса посёлка Амдерма
Строительство первой очереди волоконно-оптической линии связи вдоль побережья морей Северного Ледовитого океана с отводами на посёлки Усть-Кара и Амдерма
Воркутинская ОЗ Реконструкция аэропортового комплекса города Воркуты
Строительство первой очереди волоконно-оптической линии связи вдоль побережья морей Северного Ледовитого океана с отводом на город Воркуту
Создание территории опережающего социально-экономического развития «Воркута»
Ямало-Ненецкая ОЗ Проект «Ямал СПГ» с новым арктическим морским портом Сабетта, включающий строительство завода по производству сжиженного газа (до 16,5 млн. т) и стабильного газового конденсата (до 1,5 млн. тонн), разработку и освоение запасов Южно-Тамбейского, Салмановского и Геофизического месторождений
Создание и эксплуатация новой железнодорожной линии необщего пользования Бованенково - Сабетта
Таймыро-Туруханская ОЗ Инвестиционные проекты стратегии развития горнометаллургического комплекса «Норильский никель» включая закрытие никелевого завода, расширение рудной базы, модернизацию Талнахской фабрики и Надеждинского завода
Реконструкция аэропортового комплекса города Норильска
Строительство волоконно-оптической линии по маршруту Новый Уренгой - Норильск
Северо-Якутская ОЗ Реконструкция портовой инфраструктуры ОАО «Морской порт «Тикси»
Создание высокотехнологической Жатайской судоверфи
Реконструкция аэропорта Тикси
Увеличение мощности Зырянского угольного разреза до 500-600 тыс. тонн угля в год на участке «На-деждинский» под строительство ТЭС мощностью 198 МВт в посёлке Черский
Строительство мостового перехода через реку Лена в районе города Якутска
Чукотская ОЗ Реконструкция объектов федеральной собственности в морском порту Певек
Строительство энергоисточника мощностью не менее 20 МВт с внеплощадной инфраструктурой в городе Билибино
Строительство береговых гидротехнических сооружений в составе ПАТЭС мощностью 70 МВт в городе Певеке
Реконструкция аэропортов Певек, Кепервеем, Залив Креста, Беринговский, Бухта Провидения, Марко-во, Лаврентий
Источник: Госпрограмма «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации».
530
Пилотные проекты создания опорных зон развития Арктики запланированы на 2018-2020 гг. Основной формой их практической реализации должно стать государственно-частное партнёрство, предполагающее совместное участие государства, регионов и бизнеса.
* * *
В настоящее время пришло понимание того, что Север - это особая и единая природно-хозяйственная зона, где требуются специфические методы хозяйствования и организации труда, строительства и эксплуатации зданий и сооружений, нетрадиционные принципы градостроительства и архитектурно-планировочные решения, особые формы размещения производства, заселения и расселения людей, а также наиболее совершенные и высокопроизводительные машины, механизмы, специальная техника и технологии, приспособленные для работы в экстремальных условиях производства и жизнедеятельности. Это означает, что все возникающие на Севере экономические, социальные, научно-технические и экологические проблемы должны решаться не только дифференцированно с учётом региональных условий производства, но и в едином ключе путём проведения особой государственной северной политики и применения специальных мер регулирования социально-экономического развития северных регионов.
Несмотря на реализацию в постсоветский период ряда концептуальных документов, законодательных актов и госпрограмм, наметивших положительные изменения в социально-экономическом развитии Российского Севера, в ближайшие годы необходимо продолжить целенаправленную работу в отношении северных и арктических территорий для закрепления наметившихся положительных тенденций. Для поиска и обоснования путей дальнейшего реформирования государственной северной политики необходимо провести анализ всего комплекса базовых документов стратегического планирования федерального уровня и стратегических документов министерств, ведомств, федеральных округов и субъектов РФ на предмет единства стратегических целей развития северных территорий и эффективного использования финансовых ресурсов из бюджетов всех уровней для консолидации усилий на приоритетных направлениях и создания мультипликативного эффекта развития. Среди конкретных путей реформирования государственной северной политики следует выделить:
- совершенствование форм и методов государственной политики в отношении северных территорий;
- расширение финансового потенциала северных регионов путём создания механизмов стабилизации их финансового положения и закрепления доходов от использования природных ресурсов;
- модернизацию и реконструкцию всей системы развития Северного морского пути как главной широтной транспортной магистрали в Арктике;
- разработку комплексной северной геоинформационной системы;
- совершенствование механизма завоза грузов в труднодоступные северные территории;
- модернизацию системы энергетического и продовольственного обеспечения арктических территорий;
- регулирование состава населения и рынка труда для привлечения и закрепления квалифицированных кадров;
- совершенствование системы ценообразования и оплаты труда северян;
- концентрацию усилий всех ветвей власти и бизнеса на отдельных точках роста развития северных территорий с опорой на механизм государственно-частного партнёрства и проектный подход;
- совершенствование системы государственной поддержки коренных малочисленных народов Севера и расширение их занятости в государственном и рыночном секторах экономики;
- реформирование существующей системы государственных гарантий и льгот жителям законодательно утверждённых северных территорий для адекватной компенсации расходов на основе научного районирования по степени дискомфортности проживания в условиях Севера.
Государственное управление северными территориями страны должно опираться на сложившуюся природно-хозяйственную дифференциацию Российского Севера, охватывая все уровни управления от федерального до регионального и местного, и строиться с учётом принципов географического таксонирования и административного районирования, сочетания проблемно-программного, зонального и регионального подходов. В этом контексте они могут рассматриваться как объективная основа для проведения государственной северной политики и установления границ действия северных норм и нормативов.
