CC BY
437
УДК [337+323](470+571)(98)(045)
Государственная политика современной России в Арктике: этапы, приоритеты и некоторые итоги
© Тамицкий Александр Михайлович, кандидат политических наук, доцент кафедры политологии и социологии САФУ имени М. В. Ломоносова. Контактный телефон: +7 (905) 873-56-68. E-mail:
a. tamitskiy@gmail .com.
В статье дается анализ государственной политики современной России в Арктическом регионе, осуществлена попытка ее периодизации, представления характеристик каждого этапа, определены приоритеты и подведены некоторые итоги.
Ключевые слова: Арктика, Россия, международные отношения, государственная политика, «арктическая доктрина», арктический вектор политики.
The state policy of the modern Russia in the Arctic: periods, priorities and several results
© Aleksandr M. Tamizky, Ph. D. of Political Science, Associate Professor of Political Science and Sociology NArFU named after M. V. Lomonosov. Contact phone: +7 905 873 56 68. E-mail: [email protected].
Abstract
The article analyzes the public policy of modern Russia in the Arctic region, it is an attempt to periodization, presentation characteristics of each stage, priorities, and summed up the results. Keywords: Arctic, Russia, international relations, state policy, “Doctrine of the Arctic", Arctic policy vector.
В конце XX - начале XXI века внимание ведущих стран мира, международных организаций и политических деятелей приковывает Арктический регион. Это связано с несколькими обстоятельствами. Во-первых, Арктика - это обширная северная полярная область земли, обладающая геополитическим значением и включающая окраины материков Евразии и Северной Америки, почти весь Северный Ледовитый океан с островами, а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов, которые в общей сложности насчитывают площадь порядка 21 млн кв. км. Во-вторых, Арктика является потенциальным регионом с нетронутыми обширными залежами нефти (по предварительным оценкам до 13 % от общемировых), газа (до 30 % от мировых неразведанных запасов) и других природных биоресурсов. В-третъих, это территория морской (Северный морской путь - кратчайший путь между Европейской частью России и Дальним Востоком; Северо-Западный проход - морской путь между Атлантическим и Тихим океанами) и воздушной коммуникаций (Северный воздушный мост соединяет Северную Америку с Юго-Восточной Азией).
Национальные интересы России как одной из «арктических» держав в отношении рассматриваемого региона очевидны. Их актуализация сегодня диктуется растущим интересом к Арктике не только государств, непосредственно граничащих с ней (Канада, Дания, Норве-
гия и США), но и Германии, Китая, Японии и других стран, каждая из которых имеет свои интересы и представления о статусе региона в международном контексте. Различные взгляды находят свое отражение в политических декларациях1 заинтересованных государств, логичным продолжением которых становится их фактическая реализация через интенсификацию и международного сотрудничества, и межгосударственной конкуренции за свои геополитические позиции в рассматриваемом регионе.
Очевидным является тот факт, что арктическая зона международного сотрудничества и соперничества включает в себя богатое многообразие как внутренних, так и внешних правовых, экономических, культурных, природных и ресурсных факторов. Отсюда и возникла необходимость реализации государственной политики России в Арктике, которая имеет на сегодняшний момент хоть и кратковременную, но практику осуществления.
Условно ход реализации государственной политики в отношении Арктического региона в постсоветской России можно разделить на ряд этапов. Первый этап условно начинается в 1991 году и ознаменован созданием уполномоченного органа Государственной комиссии РСФСР по делам Арктики и Антарктики2, в 1992 году таковым становится Государственная комиссия РФ по делам Арктики и Антарктики3, переименованная в 1992 году в Межведомственную комиссию по делам Арктики и Антарктики (просуществовала до 2004 года). Данная Комиссия была призвана осуществлять координацию научной, социально-экономической, хозяйственной и природоохранной деятельности в Арктике (включая архипелаг Шпицберген) и Антарктике, контроль за ходом выполнения решений высших органов государственной власти РФ, президента РФ и Правительства РФ в этих областях. В целях обеспечения комплексного изучения проблем Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера, а также улучшения координации исследований по этим проблемам правительством РФ в 1992 году был образован Всероссийский научно-координационный центр по комплексным проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера4 - координатор деятельности научно-исследовательских институтов, занимающихся исследованием развития регионов Севера, Арктики и проблемами малочисленных народов Севера. В 1994 году в Совете федерации образован Комитет по делам Севера и малочисленных народов, который формируется из членов Совета федерации - сенаторов от северных территорий РФ, представляющих в «верхней» палате интересы северных регионов. Основными направлениями его деятельности являются экономическое и социальное развитие северных регионов, природопользование, коренные малочисленные народы и автономные округа.
1 The Norwegian government’s High North strategy, 2006; Arktis i en brydningstid Forslag til strategi for aktiviteter i det arktiske omrede (Дании. - Прим. авт.), 2008; Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу, 2008; National Security Presidential Directive on Arctic Region Policy, 2009 (США. - Прим. авт.); Canada’s northern strategy, 2009; Suomen arktinen strategia, 2010.
2 Постановление Правительства РСФСР «О Государственной комиссии РСФСР по делам Арктики и Антарктики» от 26 декабря 1991 года № 75.
3 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Государственной комиссии Российской Федерации по делам Арктики и Антарктики и персонального состава Государственной комиссии Российской Федерации по делам Арктики и Антарктики» от 28 марта 1992 года, № 197.
4 Постановление Правительства РФ «О Всероссийском научно-координационном центре по комплексным проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера Государственного комитета Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера» от 22 июня 1992 года, № 419.
Начиная с этого периода, подходы нового российского государства к арктической политике находят свое отражение уже в первых документах5. На сегодняшний момент принято порядка сотни нормативно-правовых документов, декларирующих социальноэкономическую и экологическую составляющую государственной политики в Арктическом регионе. Одним из значимых нормативно-правовых актов этого периода можно назвать федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»6, который можно было рассматривать как прообраз будущей российской арктической стратегии, направленной на обеспечение развития Арктической зоны, защиту национальных интересов страны в этом регионе на долгосрочную перспективу. Но в 2004 году этот закон был отменен, что могло отрицательно сказаться на перспективах устойчивого развития Арктики и обострении социально-экономических проблем.
С начала 1990-х годов РФ усиливает свое позиционирование в системе международных отношений со странами Арктического региона. В качестве члена организации Россия входит в Совет государств Балтийского моря (1992)7, Северный форум (1992)8, Совет Барен-цева/Евроарктического региона (1993)9, Конференцию парламентариев Арктического региона (1994)10, Арктический совет (1996)11 и позднее - проект Европейского Союза «Северное измерение» (1999)12. В сфере военного сотрудничества только в 1994 году прошли совместные учения военных сил России и Норвегии в водах у побережья Северной Норвегии в районе от Тромсё до Киркенеса («Помор-1994»), которые возобновятся лишь спустя 16 лет («Помор-2010», «Помор-2011»).
Таким образом, нормативно-правовой, институциональный, международный аспекты государственной политики в Арктике были логичным ее началом в рассматриваемом регионе. Однако данный этап фактически провозгласил линию разгосударствления российской части Арктики, который проявился в изменении статуса Севморпути, который ранее пре-
5 См. распоряжение Правительства РФ «О Концепции социально-экономического развития районов Севера» от 18 января 1992 года, № 107-р; постановление СНД РФ «О социально-экономическом положении районов Севера и приравненных к ним местностей» от 21 апреля 1992 года, № 2707-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 18. Ст. 984, и др.
6 Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» от 19 июня 1996 года, № 78-ФЗ (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 26. Ст. 3030.
7 В Совет государств Балтийского моря входят Германия, Дания, Латвия, Литва, Норвегия, Польша, Россия, Финляндия, Швеция, Эстония, Исландия, а также Комиссия европейских сообществ.
8 В Северный форум вошли штат Аляска (США), провинции Альберта, Юкон и Северо-Западные территории (Канада), Региональное Управление Северной Норвегии (объедиияет губернии Нурланд, Фин-нмарк, Тромс и Тренделаг), губернии Вестерботтен и Норрботтен (Швеция), губерния Лапландия (Финляндия), провинция Дорнод (Монголия), провинция Хейлундзян (Китай), префектура Хоккайдо (Япония), Республика Коми, Республика Саха (Якутия), город Санкт-Петербург, Ханты-Мансийскнй, Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Эвенкийский автономные округа, Магаданская, Камчатская и Сахалинская области (РФ) и в качестве наблюдателя - Южная Корея.
9 В Совет Баренцева/Евроарктического региона входят на правах постоянных членов Дания, Исландия, Норвегия, РФ, Финляндия и Швеция, а также Комиссия Европейских сообществ. Девять государств - Великобритания, Германия, Италия, Канада, Нидерланды, Польша, Франция, США, Япония -имеют статус наблюдателей.
10 Членами Постоянного комитета являются Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия, Швеция и Европейский парламент. Статус наблюдателей в Постоянном комитете и на Конференции парламентариев Арктического региона имеют Совет саамов, Инуитская циркумполярная конференция и Российская ассоциация коренных народов Севера.
11 В Арктический совет входят восемь приарктических стран: Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия, Швеция.
12 «Северное измерение» является международным проектом Европейского союза, охватывающим страны Северной Европы, Балтии, а также Россию.
имущественно обслуживал нужды государства и транспортировки природных ресурсов. Но переход к рынку, приватизация морских пароходств и портов, ликвидация государственного материально-технического снабжения, нарушение региональных транспортнотехнологических связей привели к дезинтеграции единого хозяйственного механизма СМП [1]. В итоге, находящиеся еще сегодня в строю российские атомные ледоколы (время постройки 80-е - начало 90-х годов XX века, кроме ледокола «50 лет Победы» (2007)), по заявлению вице-президента РАН Н. Лаверова, будут недееспособны уже к 2016 году.
С этого периода в Арктике начался промышленный спад и отток людей, который наблюдается до сих пор. В результате за последние два десятилетия из северных районов России уже выехали около 3 млн человек. Численность населения только Чукотского автономного округа за период с 1991 по 2009 год сократилась в 3,2 раза, Магаданской области в 2,4 раза. Данная тенденция наблюдается и в других субъектах РФ в Арктическом регионе. Продолжается отток с Севера России наиболее подготовленных и квалифицированных кадров и молодежи [2]. Названные тенденции естественным образом являются негативными факторами развития Арктического региона России.
Следующий этап проводимой государственной политики в Арктике начался в 1997 году. Ему способствовала ратификация РФ в феврале этого года Конвенции ООН по морскому праву, устанавливающей внешнюю границу государства по 12-мильной зоне, а экономическую - по 200-мильной. Арктическая политика вновь сосредотачивается в принятии комплекса мер и законодательных актов, которые способствовали бы фактической поддержке и развитию районов Севера и Арктики. В целях повышения эффективности государственной поддержки районов Севера и создания условий для их социально-экономического развития в период формирования рыночных отношений Правительство РФ принимает постановление «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера»13, где среди прочих задач государственной политики значились создание благоприятных условий для хозяйственной деятельности и поддержки товаропроизводителей в районах Севера, формирование трудовых ресурсов Севера, оптимизация численности населения, повышение адресности государственных гарантий и компенсаций, создание благоприятных условий для труда и быта малочисленных коренных народов Севера, создание действенных механизмов поставки продовольствия и топливно-энергетических ресурсов в районы Крайнего Севера. Программа государственной поддержки северных территорий была направлена на создание гарантий и компенсаций жителям Севера, но ее анализ показывает, что осуществляемые государством меры носят фрагментарный и бессистемный характер.
Важность адресной поддержки именно Арктического региона страны проявилась в появлении законопроекта «Об арктической зоне Российской Федерации»14, который был призван обеспечить геополитические интересы РФ в Арктике, устойчивое развитие Арктической зоны и сохранение ее уникальной природы посредством реализации представленных в про-
13 Постановление Правительства РФ «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера» от 31 декабря 1997 года, № 1664 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 256.
14 Постановление СФ ФС РФ «О проекте Федерального закона „Об Арктической зоне Российской Федерации"» от 10 июля 1998 года, № 323-СФ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3473; постановление ГД ФС РФ «О проекте Федерального закона „Об Арктической зоне Российской Федерации"» от
11 октября 2000 года, № 689-Ш ГД // Собрание законодательства РФ. 2000. № 43. Ст. 4203.
екте закона основных направлений государственной политики. Однако его принятие до сих пор откладывается на неопределенный срок. Это объясняется, видимо, предполагаемым ростом государственных расходов за счет обеспечения льготами населения региона и уменьшением налогооблагаемой базы.
Таким образом, попытка реализации эффективной государственной политики не увенчалась должным успехом ввиду отсутствия политической воли, должного государственного финансирования поддержки и развития российской Арктической зоны, разобщенности политической элиты.
Третий этап государственной арктической политики начинается в 2000 году, особенность которого в отличие от предыдущих этапов заключалась в стремлении к реализации комплексного подхода в освоении Российской Арктики и защите национальных интересов страны в этом регионе, который включает в себя правовую15, международную, научную, экономическую, военную и другие составляющие. Начало реализации данного периода положено распоряжением Правительства РФ от 24 марта 2000 года № 441-р, регламентирующего деятельность различных ведомств по подготовке заявки в ООН, обосновывающей расширение внешней границы континентального шельфа РФ в Арктическом регионе.
В принятой в том же году Концепции национальной безопасности Российской Феде-рации16 декларируется, что в «кратчайшие сроки должны быть разработаны механизмы поддержания жизнедеятельности и экономического развития кризисных регионов и районов Крайнего Севера», что в указе Президента РФ «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»17 нашло отражение в ряде запланированных государственных мероприятий, где Арктической зоне уделяется особое внимание в вопросах охраны границ, развития конкурентоспособных отраслей экономики, повышения эффективности топливно-энергетического комплекса, расширения использования инструментов государственно-частного партнерства для решения стратегических задач развития экономики и завершения формирования базовой транспортной, энергетической, информационной, военной инфраструктуры.
В 2001 году правительство одобрило проект Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике, идея которого найдет свое продолжение в Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу18, утвержденных президентом Д. А. Медведевым лишь в 2008 году. Отметим,
15 В этот период были приняты: Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (утверждена распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 года, № 132-р); Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера Российской Федерации (утверждена постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 года, № 198); принципиальные положения подпрограммы «Освоение и использование Арктики» федеральной целевой программы «Мировой океан» (утверждена постановлением Правительства РФ от 10 августа 1998 года, № 919; в редакции постановления Правительства РФ от 30 сентября 2008 года, № 731), а также Стратегической программы действий по охране окружающей среды Арктической зоны Российской Федерации, одобренной Морской коллегией при Правительстве РФ (протокол совещания от
19 июня 2009 года, № 2 (11)), и др.
16 Указ Президента РФ «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 10 января 2000 года, № 24 (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
17 Указ Президента РФ «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» от 12 мая 2009 года, № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
18 Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу. Утверждены Президентом РФ 18 сентября 2008 года (Пр - 1969) // Россий-
что данная «арктическая стратегия» касается в основном вопросов укрепления границ, развития международного сотрудничества, экологической охраны российского сектора, также необходимости поддержки развития социально-экономической сферы в Арктическом регионе.
Однако после подписания Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу до сих пор не принят ни один правовой документ, направленный на реализацию задач по поддержке и развитию региона. Это связано в том числе и с тем, что подготовкой документов и проектов занимаются разные ведомства без общей координации их деятельности из-за отсутствия уполномоченного на то органа государственной власти. Еще в 2000 году Госдума19 предлагала президенту РФ рассмотреть вопрос о воссоздании в структуре федеральных органов исполнительной власти органа, к компетенции которого относились бы вопросы, касающиеся жизнеобеспечения населения и устойчивого развития экономики районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Такой орган был образован в 2002 году - это Совет по проблемам Крайнего Севера и Арктики при Правительстве РФ20 как постоянно действующий совещательный орган, созданный для рассмотрения вопросов по проблемам государственной политики в отношении Крайнего Севера и Арктики, а также для подготовки по этим вопросам соответствующих предложений. Но, недолго просуществовав, вместе с Межведомственной комиссией по делам Арктики и Антарктики был ликвидирован в 2004 году21.
Итак, в целях доказательства своего права на расширение границ шельфа Россия организует арктические экспедиции. Итогом экспедиции «Арктика-2000» стало заявление России о том, что подводные хребты Ломоносова и Менделеева являются продолжением континента и арктический континентальный шельф должен быть увеличен на 1,2 млн км. Это заявление в итоге стало основой поданной в 2001 году Россией заявки Генеральному секретарю ООН на установление внешней границы континентального шельфа в Северном Ледовитом океане, но после ее проверки было предложено представить барометрические и навигационные карты, привести более убедительные геологические данные. Как ожидается, уточненная заявка России на арктический шельф будет готова к декабрю 2013 года и ориентировочно в начале 2014 года будет подана в ООН.
Для дальнейших научных исследований были организованы экспедиции «Арктика-2005», в результате которой впервые в истории мореплавания транспортное судно «Академик Фёдоров» без сопровождения ледокола достигло Северного полюса; «Арктика-2007» - в ходе этой экспедиции исследователи достигли дна в точке географического северного полюса. В
ская газета. 2009. 30 марта.
19 Постановление ГД ФС РФ «Об обеспечении устойчивого развития районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» от 28 июня 2000 года, № 504-Ш ГД // Собрание законодательства РФ. 2000. № 28. Ст. 2933.
20 Постановление Правительства РФ «Об образовании Совета по проблемам Крайнего Севера и Арктики при Правительстве Российской Федерации» от 29 апреля 2000 года, № 281 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 18. Ст. 1768.
21 Постановление Правительства РФ «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации» от 16 апреля 2004 года, № 215 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 17. Ст. 1658.
2008 году начались работы по высадке российской дрейфующей полярной экспедиции «Северный полюс-36».
2000-е годы знаменуются великим множеством проводимых совещаний, международных форумов, заседаний госсовета по проблемам развития Северного морского пути и освоения Арктики. Уже традиционными становятся проведение Международного Арктического форума (2010 год - Москва, 2011 год - Архангельск); Международных экономических форумов в городе Мурманске (2009-2011) и др., которые выполняют роль дискуссионной площадки для решения множества задач в развитии Севера и Арктики с привлечением первых лиц государства, широких кругов общественности, в т. ч. и международной.
Россия возобновляет совместные военные учения с норвежской стороной в 2010 году, а в 2011-м таковые проводит с канадскими и американскими военными (учения «Бдительный орел»).
В международной деятельности Россия председательствует в Арктическом совете (2004-2006) - международной организации, созданной в 1996 году по инициативе Финляндии, призванной содействовать сотрудничеству в области охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития приполярных районов.
Наиболее знаковым событием в реализации арктической политики России явилось подписание с Норвегией 15 сентября 2010 года Договора о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. Данный договор установил морскую границу между государствами, также определил принципы сотрудничества при совместном использовании подводных углеводородных запасов, что в конечном итоге должно способствовать реализации отдельных энергетических проектов в Арктическом регионе.
Следующим значимым событием стало подписанное в январе 2011 года соглашение о разведке и разработке трех секторов Карского моря между нефтяными компаниями «Роснефть» и «Бритиш Петролиум», но сделка сорвалась из-за выдвижения Консорциумом ААР (российский акционер ТНК-ВР) неприемлемых дополнительных условий. Вместо «Бритиш Петролиум» соглашение с «Роснефтью» в августе 2011 года о стратегическом партнерстве заключила «Эксон Мобил», согласно которому американская компания получает долю проектов в Арктике и в Черном море, а российская - перспективы участия в проектах в Мексиканском заливе и Техасе, что указывает на стремление к сотрудничеству между двумя государствами в нефтяной отрасли экономики.
В итоге, третий этап политики характеризуется интенсивностью реализации государственной арктической политики, но при этом достаточно противоречивой. С одной стороны, ее экономическая составляющая направлена на открытый диалог с ведущими международными игроками, с другой - в связи с ростом международного внимания к потенциалу Арктики в регионе активизирована деятельность российских вооруженных сил (возобновлены полеты стратегических бомбардировщиков, проводятся военно-морские учения). Таким образом, Россия подкрепляет свои позиции в регионе и демонстрирует готовность защищать национальные интересы страны в Арктическом регионе. При этом большинство задач развития
рассматриваемой территории России до сих пор не удалось решить (инфраструктурное и социально-экономическое развитие, механизм реализации арктической политики, и др.).
За 20-летнюю историю реализации государственной арктической политики главным приоритетом Россия определила для себя освоение природных ресурсов, продление границ континентального шельфа, закрепление российского статуса СМП. Реализация арктической политики претерпела ряд качественных трансформаций. Начальный этап ознаменовался принятием нормативно-правовых документов, определяющих развитие Российской Арктики, интенсификацией международных отношений с приарктическими государствами и попытками создания ответственных за развитие этой территории органов государственной власти. На последующих этапах происходит обновление правовой базы, развитие международного сотрудничества, реализация мероприятий, направленных на закрепление за Россией права расширения внешней границы в Арктическом регионе.
Отмечая важность геополитического значения Арктического региона в системе национальных интересов современной России, к сожалению, приходится признать, что пров о-димая политика не в полной мере отвечает национальной безопасности России в Арктике. Она характеризуется фрагментарностью и отсутствием стратегии реализации на долгосрочную перспективу, несмотря на принятие Россией так называемой «арктической доктрины». Основное отличие российского подхода к освоению Арктики в том, что для России Арктика рассматривается в больше мере как ресурсный потенциал для развития страны, а для западных стран - это уже энергетическая безопасность.
Вопрос сегодня заключается не в модернизации отдельных направлений государственной политики в Арктике, а в их реализации через принципиально новые подходы, которые должны создать специальный правовой режим регулирования экономической, социальной, экологической, природоохранной и других видов деятельности. Отказ от государственной политики освоения Арктической зоны РФ в конечном итоге приведет к тому, что этот регион ожидают негативные тенденции развития, последствия которых будут непреодолимы уже в ближайшем будущем.
Литература
1. Яковлев А., Лебедев Г. Кто управляет Северным морским путем? // Морской сборник.
2010. № 6. С. 39.
2. Матвеев А. С. Восстановить и расширить систему гарантий и компенсаций северянам
// Проблемы Севера и Арктики Российской Федерации. 2011. № 13. С. 4.
Рецензент - Вертешин Алексей Иванович, доктор политических наук, профессор.
