CC BY
97
УДК 316
Н. И. Озеров
ЭТАП СТАНОВЛЕНИЯ ТЕОРИЙ БЮРОКРАТИИ
Ключевые слова: теории бюрократии, государственное управление, эффективность управленческого аппарата.
В контексте актуальности вопросов, связанных с повышением эффективности государственного управления рассматривается этап становления теорий бюрократии.
Keywords: theory of bureaucracy, public administration, effectiveness of managerial staff.
This article discusses the stage of formation of theories of bureaucracy in the context of current issues related to improving the efficiency of public administration.
В настоящее время возрастает важность вопросов, связанных с повышением эффективности государственного управления [1-3]. На наш взгляд, это актуализирует интерес к концепциям бюрократии. В данной публикации мы остановим свое внимание на этапе становления теорий бюрократии, охватывающем XIX век.
Осознание бюрократии как социального явления было подготовлено работами философов, разработавшими концепции государства и управления им. Здесь, прежде всего, следует упомянуть такого крупного философа, как Г. Гегель.
Г. Гегель также обращается к анализу бюрократии, хотя, в явном виде этот термин им не используется. В теории государства, развиваемой Г. Гегелем в «Философии права» всеобщность бюрократии, представленной исполнительной властью и чиновничеством, предстает в тесной связи со всеобщностью государства.
Говоря о государстве, Г. Гегель характеризует его как «действительность нравственной идеи», как «в себе и для себя разумное»: «Государство есть действительность нравственной идеи, — нравственный дух как ясная, субстанциальная воля, которая мыслит и знает себя и выполняет то, что она знает и поскольку она это знает. В нравах она имеет свое непосредственное существование, а в самосознании единичного человека, в его знании и деятельности — свое опосредствованное существование, равно как и самосознание единичного человека благодаря умонастроению имеет в нем, как в своей сущности, цели и продукте своей деятельности, свою субстанциальную свободу. <...> Государство как действительность субстанциальной воли, которой (действительностью) оно обладает в возведенном в свою всеобщность особенном самосознании, есть в себе и для себя разумное»[4].
Понятие государства соотносится Г. Гегелем с понятием гражданского общества: «Гражданское общество, связь членов, как самостоятельных единичных, в некоей, стало быть, формальной всеобщности, связь через потребности этих членов, через правовые учреждения, как представляющие собою средство обеспечения лиц и собственности, и через некоторый внешний порядок, служащий для охраны их особенных и общих интересов, каковое внешнее государство берет себя обратно и концентрируется, <. >
переходя в цель и действительность субстанциального всеобщего и посвященной последнему публичной жизни, — переходя в государственный строй» [5].
В целом гражданское общество в представлении Г. Гегеля являлось комплексом частных лиц, классов, групп и институтов, существование которых не связывалось напрямую с наличием государства. Гражданское общество было обществом рационально структурированным, и его нормы, его жизнь отличались от норм государственной жизни. Для существования гражданского общества было характерно существование конфликтов между отдельными его компонентами («гражданское общество является полем борьбы индивидуального частного интереса, борьбы всех против всех»), что могло привести к усилению одних компонентов гражданского общества при значительном ослаблении других компонентов. Следовательно, вытекает, что гражданское общество будет не в состоянии сохранить себя без вмешательства со стороны государства.
Отсюда и возникает, по Г. Гегелю, необходимость в чиновниках. Говоря о чиновниках, Г. Гегель отмечает: «Между правительственными функциями и последними [функциями чиновников] нет непосредственной естественной связи; индивидуумы поэтому не предназначены к выполнению этих функций своей природой, личностью и рождением. В отношении этого объективным моментом является обладание соответственными знаниями и доказательство своей годности; это доказательство обеспечивает государству его потребность в чиновниках и вместе с тем представляет собою единственное условие, при котором каждому гражданину обеспечивается возможность посвятить себя всеобщему сословию» [6], или как его еще называет Г. Гегель, «среднему сословию» [7], главной составной частью которого являются члены правительства и государственные чиновники.
Таким образом, чиновничья бюрократия вместе с монархией призвана играть роль нейтральной силы, стоящей над конфликтами между отдельными компонентами гражданского общества. Чиновники при этом воплощают в своей деятельности универсальные интересы всего общества, в силу обладания специфическими
знаниями, необходимыми для функционирования современного государства.
Одновременно Г. Гегелем выделяются условия, которые гарантируют то, что власть чиновников не выйдет за пределы всеобщего интереса [8]. Здесь Г. Гегелю представляется необходимым наличие верховной власти проявляющейся «благодаря воздействию учреждений, суверенитета сверху вниз и воз действию прав корпораций снизу вверх» [9], а также нравственная и умственная культура чиновничества, как интеллектуальный противовес механистической направленности государственного аппарата. Говоря о последнем моменте, Г. Гегель отмечает: «В обращении и культурности чиновников мы находим ту точку, в которой законы и решения правительства затрагивают единичность и проявляют свою силу в действительности. Это, следовательно, — то место, от которого зависит довольство граждан и их доверие к правительству» [10].
Таким образом, в целом предлагаемая Г. Гегелем модель бюрократического управления базируется на представлениях о взаимозависимости государства и гражданского общества и в необходимости формирования для этой зависимости «среднего класса» чиновников, которые и образуют «чиновничье государство», являющееся
«средоточием государственного сознания и наиболее выдающейся образованности» [11], [12]. Существование такого «среднего класса» указывает, по Г. Гегелю, на достижение государством высшей ступени своего развития
Однако наметилась и тенденция критического отношения к бюрократии. Среди критиков бюрократии следует указать А. Токвиля и Дж. Миля. Так, в написанной под впечатлением своей поездки в США в 1831 году книге «Демократия в Америке» А. Токвиль отмечает, что централизация, вездесущность, всемогущество общественной власти, единообразие ее законов являются характерными чертами всех зарождающихся сегодня политических систем [13]. При этом согласно А. Токивилю, рост обязанностей центральной власти приводит к возрастанию количества бюрократов-функционеров,
представляющих эту власть и обеспечивающих предельную централизацию управления. Бюрократы образуют собой «нацию в каждой нации», постепенно заменяя место аристократии. В этой связи, А. Токвиль указывает на ряд достоинств американской системы управления с ее практикой выборности должностных лиц, отсутствием жесткой административной иерархии, позитивный стиль управления, когда чиновник доступен, внимателен к просьбам и учтив к посетителям [14]. В тоже время, А. Токвилем указывались и недостатки американской системы управления, среди которых изоляция местной власти от центрального правления, снижение престижа государственной службы, отсутствие преемственности в работе вследствие выборности, что в конечном итоге оборачивается непрофессионализмом и некомпетентностью чиновников [15].
Другой критик бюрократии, Дж. Миль в своей работе «Размышления о представительном правлении» обратился к анализу бюрократии и парламентской демократии, как двух противоположных типов политической системы. Бюрократия, по его мнению, возникает как орудие буржуазии, призванное заменить феодальные привилегии на централизованную и упорядоченную систему власти. Эволюция капитализма приводит к тому, что бюрократия лишается самостоятельности и начинает обслуживать интересы буржуазии. Бюрократия и в условиях парламентской республики остается инструментом
господствующего класса, поэтому социальная революция невозможна без изменения базиса политической элиты. Демократия же, по мнению Дж. Миля, способствует выдвижению способных государственных деятелей [16].
Но наибольшей критике бюрократия подверглась в работах К. Маркса.
К. Маркс также предложил собственную интерпретацию чиновничьего государства, опираясь на «Философию права» Г. Гегеля и приведя полученные результаты в своей работе «К критике гегелевской философии права». К. Маркс придерживался точки зрения о том, что государство само создает интересы граждан. Такое общество ставит перед чиновниками задачу - поддерживать всеобщий интерес по форме. Соответственно и институт бюрократии в таком обществе ориентирован на формопроизводство, которое направлено на создание иллюзии того, что государство охраняет всеобщий интерес [17].
Давая определение бюрократии, К. Маркс пишет: «Бюрократия» есть «государственный формализм» гражданского общества. Она есть «сознание государства», «воля государства», «могущество государства», как особая корпорация («всеобщий интерес» может устоять, как «особый интерес», против особого интереса лишь до тех пор, пока особое, противопоставляя себя всеобщему, выступает в качестве «всеобщего») [18]. Дух бюрократии, таким образом, становится «формальным духом государства».
Понятие «бюрократия» для К. Маркса объединяло систему власти и управления, а также людей, входящих в эту систему. К «бюрократии» относит он и все элементы исполнительной власти. Одновременно термин «бюрократ» выступал у К. Маркса и в негативном смысле, подчеркивая наличие патологических характеристик, связанных с управленческой деятельностью. Так К. Маркс отмечает, что бюрократия считает самоё себя конечной целью государства. Так как для бюрократии характерно превращение
«формальных» целей в свое собственное содержание, то это приводит к тому, что бюрократия начинает всюду вступать в конфликт с «реальными» целями. Поэтому бюрократия вынуждена выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное [19]. К. Маркс констатирует: «Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или
канцелярские задачи — в государственные. Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить» [20].
Примечательно, что К. Маркс обратил внимание на наличие интересной особенности, связанной с существованием бюрократии -бюрократия владеет государством, государство является частной собственностью бюрократии, так как бюрократия умеет возможность выдавать свой частный интерес за всеобщий интерес. Необходимость замаскировать такой, определяемый узкогрупповыми интересами, характер деятельности воплощается в построении властной иерархии, так как бюрократия должна создать впечатление своей значимости и своей необходимости для функционирования общества. Эта же причина лежит в основе необходимости для бюрократии создавать иллюзию обладания особой компетентностью.
С точки зрения классовой теории, бюрократия приходит на смену системы власти феодального общества и является орудием буржуазии, заинтересованной в такой трансформации для построения новой, централизованной и упорядоченной системы власти. Однако развитие капитализма лишает бюрократию самостоятельности. В такой ситуации бюрократия вынуждена реализовывать свое стремление к власти через обслуживание интересов господствующего класса буржуазии.
Уместно указать, что позднее, в начале XX века, этого подхода придерживается и В.И. Ленин, отмечая в своей работе «Государство и революция», что при капитализме, при господстве буржуазии невозможно обойтись без чиновничьего аппарата, являющегося «особым слоем, выполняющим особые функции». Для государственной власти, свойственной буржуазному обществу, как отмечает В.И. Ленин, наиболее характерны два учреждения: чиновничество и постоянная армия. Процесс исторического развития приводит к развитию, усовершенствованию, укреплению чиновничьего аппарата. В частности, чиновничьей аппарат служит инструментом для привлечения мелкой буржуазии на сторону крупной, углубляя ее разрыв с народом. При этом В. И. Ленин подчеркивает тенденцию превращения в условиях капитализма чиновничьего аппарата в бюрократов, оторванных от масс, в стоящих над массами, привилегированных лиц [21]. Ликвидация бюрократии, по В.И. Ленину, возможна в результате социалистической революции, путем последовательной передачи широким массам функций по управлению обществом, когда пролетариат низведет государственных чиновников до простых исполнителей его воли, до ответственных, сменяемых, скромно оплачиваемых «надсмотрщиков и бухгалтеров», а в последующем, при упрощении функций надсмотра и отчетности передаст возможность выполнения этих функций всем по очереди, пока необходимость выполнения этих функций не отпадет.
В тоже время для данного периода характерен и поиск путей повышения эффективности работы бюрократического аппарата,
нашедший отражение как в законодательной деятельности, так и в теоретических работах. Это связано с тем, что к концу XIX века в развитых странах Запада был в целом закончен процесс формирования национальных бюрократических структур, начавшийся еще в XV-XVI веках и заключавшийся в постепенном введении иерархии учреждений и иерархии должностей, основанной на профессиональной квалификации чиновников, введении систематического разделения труда между уровнями иерархии, законодательном закреплении этого разделения, регламентации обязанностей чиновников и функции и компетенции государственных учреждений и отдельных служб.
Среди попыток на законодательном уровне здесь следует отметить, прежде всего, реформу Норткота-Тревельяна, инициированную премьер-министром Великобритании С. Норткотом и сэром Ч.Э. Тревельяном, имевшим богатый опыт администрирования Ост-Индской компании. В 1854 году ими Парламенту был предложен доклад, в котором обосновывалась необходимость введения гражданской службы, штат которой бы формировался бы на основе профессиональных компетенций претендентов на должности, выявляемых по результатам открытых экзаменов, проводимых специальной центральной
экзаменационной комиссией. Реформа предполагала разделение чиновников на два класса -административный и технический. Предложения, содержащиеся в докладе, с некоторыми изменениями (введено три класса чиновников -администраторы, исполнители и клерки), были реализованы лишь к 1870 году.
Идеи, положенные в основу реформирования системы административно-управленческого аппарата, оказались востребованы и в других странах. Так, например, президент США У. Грант предпринял попытку внедрения системы экзаменов при отборе на административные должности уже в 1871 году, но она была заблокирована. Возможность реализации подобных реформ в США открыл закон Пендлтона, получивший такое название от имени сенатора от штата Огайо Джорджа Х. Пендлтона. Этот закон был принят в США в 1883 году и получил название «Закон о государственной службе» и положил начало оформлению этого института в его современном виде. Закон Пендлтона закреплял принцип учета профессиональной квалификации претендентов на должности государственной службы и предусматривал создание постоянной Комиссии гражданской службы США, в компетенцию которой входил отбор кандидатов на замещение федеральных должностей на основе специальных конкурсных экзаменов.
В рамках развития теории бюрократии имеет значение теоретическая разработка административно-государственного управления проведенная В. Вильсоном, в частности его работа «Изучение администрирования» опубликованная в 1887 году. В данной работе В.Вильсон подчеркивает, что цель администрирования как
науки состоит в улучшении деятельности правительства, в уменьшении трудоемкости его деятельности, приведении организации управления в порядок [22]. При этом деятельность административного аппарата не должна зависеть от смены политического руководства, т.е. административный аппарат должен эффективно претворять в жизнь решения любой группы политиков, получивших власть в стране. Бюрократический аппарат при этом обладает целым рядом черт [23]: наличием единого управляющего центра в любой системе правления, как необходимой предпосылки эффективности этой системы; наличие организационной иерархии, как условия финансовой устойчивости; отделением управления от политики; профессионализм служащих. При этом, по мнению В. Вильсона, в административно-государственном управлении должны активно использоваться рациональные и действенные методы организации и управления бизнеса. Идея политико-административной дихотомии, высказанная В. Вильсоном, была активно развита Ф. Гуднау в работе «Политика и государственное управление», опубликованной в 1900 году, отстаивающем необходимость выделения двух функций государственного управления -«Политики» (Politics) и «Управления» (Administration). При этом смысл «Политики» состоял в выражении воли государства в виде системы политических мер, а смысл «Управления» заключался в исполнении этих политических мер.
Таким образом, уже на этапе становления теорий бюрократий в XIX веке были заложены важные тренды для последующего концептуального осмысления - наряду с критическим осмыслением бюрократии были намечены пути повышения эффективности ее функционирования, что получило широкое развитие в последующем.
Литература
1. Зинурова Р.И., Тузиков А.Р., Соловарова Ю.Н. Государственная служба как сфера применения модели управленческой компетенции // Вестник Казанского технологического университета. 2013. Т. 16. № 17. С. 280-282.
2. Бурганова Л.А. Ревизия ценностей науки управления // Вестник Казанского технологического университета. 2011. № 3. С. 212-219.
3. Аляев А.В., Бурганова Л.А. Государственное управление в регионах: новые технологии принятия
решений // Вестник Казанского технологического университета. 2004. № 1. С. 406-410.
4. Гегель. Философия права. Сочинения. Т. VII. М.:Соцэкгиз, 1934. С.263
5. Гегель. Философия права. Сочинения. Т. VII. М.:Соцэкгиз, 1934. С.189-190.
6. Гегель. Философия права. Сочинения. Т. VII. М.:Соцэкгиз, 1934. С.316-317.
7. Гегель. Философия права. Сочинения. Т. VII. М.:Соцэкгиз, 1934. С.320.
8. Макарин А. В. Бюрократия в структуре политической власти: политико-социологический анализ: дисс... д.с.н.
- СПб., 2004, С.17
9. Гегель. Философия права. Сочинения. Т. VII. М.:Соцэкгиз, 1934. С.320.
10. Гегель. Философия права. Сочинения. Т. VII. М.:Соцэкгиз, 1934. С.319.
11. Гегель. Философия права. Сочинения. Т. VII. М.:Соцэкгиз, 1934. С.320.
12. Макарин А. В. Бюрократия в структуре политической власти: политико-социологический анализ: дисс. д.с.н.
- СПб., 2004, С.17.
13. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки. - М.: Прогресс, 1992. С. 483.
14. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки. - М.: Прогресс, 1992. С. 165.
15. Лугвин С.Б. Процессы трансформации американской государственной службы на ранних этапах ее развития // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. Экономика. Информатика № 8 (179) / том 30 / 2014, С. 183-184.
16 Алиева М. В. Эволюция бюрократии в условиях социально-политических трансформаций в России : дисс. к. полит. н. - Ставрополь, 2005, С. 28-29.
17 Макарин А. В. Бюрократия в структуре политической власти: политико-социологический анализ: дисс. д.с.н.
- СПб., 2004, С.17
18. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., Т.1. С. 270.
19. Макарин А.В. Бюрократия в структуре политической власти: политико-социологический анализ: дисс. д.с.н.
- СПб., 2004, С.18
20. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., Т.1.С.271.
21. В.И. Ленин. Полн. собр. соч., 5 изд., т. 33, с. 115
22. Wilson W. The study of administration // Political science quarterly. V. 2. (June). 1887. P. 197-222.
23. Родионов К.В. Зарубежный опыт формирования эффективной мотивации у бюрократии//Можно ли в борьбе с коррупцией в России использовать зарубежный опыт? [Сборник статей]/Под ред. П.С. Филиппова. СПб., 2010. С. 34-78.
© Н. И. Озеров - аспирант каф. МПД КНИТУ, ozerov.nikita@gmail.com.
© N. I. Ozerov, graduate student of the Department of Management and Entrepreneurship KNRTU, ozerov.nikita@gmail.com.
