CC BY
73
ГУАМ И ДРУГИЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ
ЕС — ГУАМ: ВОВЛЕЧЕННОСТЬ ИЛИ ОТЧУЖДЕННОСТЬ?
Никлас НОРЛИНГ
научный сотрудник Института Центральной Азии и Кавказа и программы исследований Великого шелкового пути — Объединенного трансатлантического центра исследований и политики Университета Джонса Хопкинса, США, и Шведского института политики в сфере безопасности и развития (Стокгольм, Швеция)
Никлас НИЛССОН
научный сотрудник Института Центральной Азии и Кавказа — Объединенного трансатлантического центра исследований и политики Университета Джонса Хопкинса, США, и Шведского института политики в сфере безопасности и развития
(Стокгольм, Швеция)
В в е д е н и е
До недавнего времени Европейский союз рассматривал Большой черноморский регион и регион Большого
Каспия как зону периферийного интереса, хотя объективные причины для более широкого стратегического участия Европы в
процессах, происходивших (и происходящих) на Кавказе, в Центральной Азии и в Черноморском регионе, были всегда. Однако в последние годы у ЕС появились серьезные стимулы для активной вовлеченности в дела этих регионов, что обусловлено его расширением. Через названные регионы Европе открывается доступ к энергоресурсам, свободным от контроля со стороны ОПЕК и России, а также обеспечивается транзитный коридор, соединяющий ее с Ближним Востоком, Южной и Восточной Азией. И если бы Евросоюз предпочел в отношении данного региона действенный стратегический подход, а не нынешнюю пассивную реакцию на изменение ситуации, то он мог бы получить существенные выгоды. Они включали бы не только диверсификацию источников поставки энергоносителей, увеличение вариантов транзитных путей, но и укрепление безопасности, а также стабильности периферии континента и расширение самой Европы. Однако и сегодня ЕС не проявляет серьезного интереса к налаживанию официальных связей с такими региональными структурами, как Организация Чер-
номорского экономического сотрудничества (ОЧЭС), ГУАМ, «Черноморский форум» и другие, а предпочитает взаимодействовать с государствами региона на двусторонней основе. ГУАМ принадлежит к числу тех организаций, которым ЕС не уделяет или почти не уделяет внимания, хотя обе эти структуры ставят перед собой более или менее сходные цели, в числе которых диверсификация снабжения энергоносителями в том, что касается источников поставки и транзитных маршрутов, а также в части ослабления контроля России над энергоресурсами и над региональной политикой. Отсюда возникает соблазн сделать вывод, что ЕС должен стремиться к более тесному взаимодействию с ГУАМ и с другими подобными организациями. Но, как мы постараемся показать далее, у этих двух организаций есть возможность плодотворно сотрудничать лишь в немногих сферах. Это объясняется прежде всего неэффективностью ГУАМ, геополитическими факторами и, что особенно важно, тем, что ЕС может эффективно обеспечивать свои интересы в других форматах.
ГУАМ: к истории вопроса
При своем основании в 1997 году ГУАМ замышлялась как институциональная альтернатива Содружеству Независимых Государств, а одной из целей ее создания было противодействие российскому влиянию в так называемом «ближнем зарубежье». На заседании Совета Евро-атлантического партнерства (СЕАП), состоявшемся в 1999 году в Вашингтоне, к Организации присоединился Узбекистан, но в 2005 году, когда его отношения с Соединенными Штатами и Европой ухудшились, он принял решение выйти из состава Организации. На счету ГУАМ имелось немного конкретных результатов, но все же эта структура была важна как символ и пример такого объединения усилий государств региона, которое не навязывалось им какой-то внешней или региональной державой, а основывалось на общности интересов. Впрочем, в реальности Организация пользовалась существенной политической и финансовой поддержкой США1.
Кроме того, ГУАМ обеспечивала площадку для координации политики тех республик бывшего СССР, которые стремятся противостоять попыткам России использовать СНГ в качестве инструмента своего влияния на постсоветском пространстве. В частности, она успешно использовалась для координации интересов четырех стран-участниц в рамках самого СНГ. С российской же точки зрения новая группировка воспринималась
1 Cm.: Socor V. GUAM at Ten // Eurasia Daily Monitor, 20 June 2007.
лишь как механизм, с помощью которого Соединенные Штаты пытались внести раскол в СНГ и ослабить влияние РФ на государства, возникшие на месте прежнего Советского Союза. Эти опасения России подкреплялись заявлениями высших должностных лиц Украины, Грузии и Молдовы о том, что для них разумным выбором было бы прекращение членства в СНГ2. И Россия отчаянно сопротивлялась формированию группы, в которой эти страны могли бы координировать подобные планы.
Первоначальный смысл существования ГУАМ действительно состоял в том, чтобы служить противовесом СНГ и Москве, так что главным мотивом создания этой структуры были политические соображения и вопросы безопасности. Однако в дальнейшем повестка дня Организации включила и другие проблемы. С принятием в 2001 году Ялтинской хартии ГУУАМ стала акцентировать усилия на углублении сотрудничества в энергетике, торговле и на активизации региональных транспортных коридоров. В то время периодически обсуждалась тема формирования зоны свободной торговли и таможенного союза стран-членов, но эта идея так и не была реализована, прежде всего из-за противоречий в интересах входящих в ГУУАМ государств.
За прошедшие годы ГУАМ добавила к списку своих целей европейскую интеграцию и ныне считает краеугольным камнем своей будущей роли (и миссии) более широкое сотрудничество с ЕС3. Стимулом к такому усилению евро-атлантических мотивов в повестке дня Организации послужили как внутренние политические трансформации в странах-членах, так и расширение НАТО и ЕС, делавшее перспективу европейской и трансатлантической интеграции все более реальной.
«Цветные революции» в Грузии и Украине, наряду с проевропейской эволюцией позиции правительства Молдовы и появлением Азербайджана в качестве игрока на поле энергетической политики, также создавали новые возможности для оживления группировки. В ходе встречи на высшем уровне стран ГУАМ (апрель 2005 г., Кишинев) прошли предварительные дискуссии, а затем на саммите, состоявшемся в мае 2006 года в Киеве, была формально учреждена «Организация за демократию и экономическое развитие — ГУАМ». Эти шаги были нацелены на институциализацию ГУАМ и наделение ее формальным статусом международной организации вместо ее прежнего положения неофициальной группы республик бывшего СССР. Соответствующие меры включали утверждение Устава ГУАМ, введение поста Генерального секретаря, а также регулярного порядка проведения встреч на высшем уровне. Организация четко определила свои цели и объявила в ряду приоритетов сферу энергетической безопасности вдоль оси Каспий — Кавказ — Черное море, а также содействие созданию зоны свободной торговли в регионе и утверждению демократических ценностей государств-членов «Организации за демократию и экономическое развитие—ГУАМ»4.
Структуры регионального сотрудничества в Черноморском регионе и повышение интереса со стороны ЕС
Таким образом, в последнее время ГУАМ стремилась сохранить свои функции в Большом черноморском регионе. Попытки оживить деятельность Организации следует
2 Cm.: Analysis: GUAM—A Regional Grouping Comes of Age // RFE/RL, 24 May 2006.
3 Cm.: GUAM: Test for Ability to Act // Policy Paper #5. Ukrainian Monitor. Centre for Peace, Conversion and Foreign Policy of Ukraine, June 2005.
4 Cm.: Tazzariani F. A Synergy for Black Sea Cooperation: Guidelines for an EU Initiative. Brussels: Centre for European Policy Studies, CEPS Policy Brief No. 105, June 2006. P. 2.
рассматривать в общем контексте все более очевидного стремления небольших государств региона к укреплению регионального сотрудничества. За минувшие годы на этой обширной территории появились и другие структуры сотрудничества, в том числе «Сообщество демократического выбора» и созданный по инициативе Румынии «Черноморский форум»; стали укрепляться связи новых членов ЕС с «ближним зарубежьем» Евросоюза. Все эти инициативы свидетельствуют, что вокруг Черного моря формируется среда, которая все более ориентируется на укрепление взаимодействия. Однако энтузиазм в отношении регионального сотрудничества в рамках этих организаций разделяют главным образом малые региональные акторы, тогда как Турция и Россия скептически рассматривают структуры, в которых они не участвуют. Так, РФ относится к ГУАМ с недоверием (вполне естественным с учетом тех целей, с которыми эта организация создавалась) и склонна приписывать те же цели и другим совместным инициативам, если те не исходят непосредственно от самой Москвы.
Организация Черноморского экономического сотрудничества остается единственной институциализированной структурой сотрудничества, охватывающей все страны региона и разнообразные сферы совместных интересов. С момента ее учреждения в 1992 году (до 1998 г. она называлась «Черноморское экономическое сотрудничество») эта структура остается главным органом, обеспечивающим региональное взаимодействие. Широкое членство, действительно, обеспечивает ОЧЭС легитимность и доверие как организации, координирующей связи в масштабах региона. К тому же ее считают не столь подверженной геополитической конъюнктуре, как другие региональные инициативы, исключающие из своего состава Россию5. Однако Организацию Черноморского экономического сотрудничества критикуют за отсутствие очевидного прогресса в достижении заявленных целей и за неспособность привлечь существенные финансовые средства ее членов6. Именно из-за ощущения неэффективности ОЧЭС Европейский союз долго воздерживался от налаживания более глубоких отношений с этой организацией7. Однако недавние усилия по реформированию ОЧЭС, видимо, изменили ситуацию, так что Европейская комиссия ходатайствовала о предоставлении ей статуса наблюдателя при ОЧЭС и 25 июня 2007 года получила его.
Это свидетельствует о повышении интереса ЕС к региональному аспекту его отношений с государствами Черноморского региона. Существенным фактором здесь было расширение Евросоюза, в который вошли Румыния и Болгария, что и привело его непосредственно на берега Черного моря. В результате Европейский союз постепенно стал осознавать стратегическое значение Большого черноморского региона для безопасности Европы и обоснованность региональных подходов к некоторым вызовам, с которыми сталкиваются и расположенные там государства, и сам ЕС. Прежняя его политика по отношению к государствам региона включала три стратегии: расширение Евросоюза с принятием в него Румынии и Болгарии и отдаленной перспективой принятия Турции; стратегическое партнерство ЕС — Россия; Политику европейского соседства, охватывающую Украину, Молдову и три государства Южного Кавказа. Все эти стратегии по своему характеру были в значительной степени стратегиями выстраивания двусторонних отношений; однако после своего расширения ЕС приобрел возможность выступать в качестве геополитического игрока в регионе. Это дало ему основа-
5 Членами ОЧЭС являются Азербайджан, Албания, Армения, Болгария, Греция, Грузия, Молдова, Россия, Румыния, Сербия, Турция и Украина.
6 См.: Emerson M., Vahl M. Europe and the Black Sea — Model European Regionalism Pret-a-Porter. В кн.: Europe’s Black Sea Dimension. Brussels/Athens: Center for European Studies/International Center for Black Sea Studies, 2GG2. P. 31.
7 См.: Интервью с сотрудником Министерства иностранных дел Румынии. Бухарест, июль 2GG6 года.
ние предложить 11 апреля 2007 года ряд инициатив в сфере регионального сотрудничества, обозначенных как «Черноморская синергия». Документ выделяет ключевые секторы, в которых скоординированные усилия на региональном уровне могут быть особенно плодотворными. Речь идет о таких сферах, как энергетика, транспорт, охрана окружающей среды и безопасность8. К тому же этот документ в полной мере признает важность ОЧЭС, обусловленную ее широким членством, и предполагает, что контакты в формате «ЕС — ОЧЭС» способны сыграть важную роль, содействуя прежде всего диалогу на региональном уровне9. Упоминается и «Черноморский форум» как важный инструмент продвижения «региональных партнерств и сетей»10. Другие региональные структуры сотрудничества в явном виде не упомянуты, однако «Черноморская синергия» отводит «черноморским региональным организациям» определенную роль в «развитии эффективных демократических учреждений, продвижении добросовестного управления и верховенства права»11.
При всем том региональные инициативы ЕС мыслятся как дополнительные по отношению к сложившемуся двустороннему сотрудничеству между Евросоюзом и государствами региона. Таким образом, представляется, что в рамках региональной стратегии ЕС региональным организациям (за исключением в определенной степени ОЧЭС) отводится весьма скромная роль.
Вызовы, с которыми сталкивается ГУАМ
Как и другим региональным организациям на постсоветском пространстве, ГУАМ приходится преодолевать трудности при консолидации действий стран-членов и достижении конкретных результатов. Эти проблемы вызваны и нескоординированностью усилий в самой организации, и внешними геополитическими факторами, снижающими возможности эффективного сотрудничества. К тому же с точки зрения ЕС эти препятствия уменьшают привлекательность ГУАМ как потенциального партнера, причем в то самое время, когда установление контактов между двумя организациями и без того выглядит проблематичным. Правда, возникли надежды, что с формализацией ГУАМ в 2006 году Организация сумеет наконец наладить свою деятельность, но сегодня мало что свидетельствует о серьезных трансформациях в этой структуре.
Члены ГУАМ: различие приоритетов, расхождение интересов
Процесс институционализации, начавшийся в 2006 году, пока не принес желаемых результатов. Ни украинский, ни молдавский парламент не ратифицировали Устав
8 Cm.: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. «Black Sea Synergy — A New Regional Cooperation Initiative». Brussels, 11 April 2007. P. 2.
9 Cm.: Ibid. P. 9.
10 Ibidem.
11 Ibid. P. 3—4.
ГУАМ. Принятое в Киеве в 2006 году решение учредить секретариат Организации и назначить ее Генерального секретаря не реализовано в том виде, как предусматривалось. Очевидно, что значительную роль в нынешнем параличе Организации играет неустойчивость политической ситуации в Украине, поскольку парламентская фракция Партии регионов Виктора Януковича настроена к ГУАМ в высшей степени сдержанно. Молдова, со своей стороны, стремится поддерживать в своей внешнеполитической ориентации баланс между Россией и Западом и, таким образом, чувствует необходимость постоянно соразмерять принятие серьезных обязательств в рамках ГУАМ с необходимостью сохранять отношения с Россией. В связи с этим остается неясным, окажется ли «Организация за демократию и экономическое развитие — ГУАМ» способной реализовать свою новую амбициозную повестку дня.
Есть и другие внутренние факторы расхождения интересов среди членов ГУАМ, которые мешают дальнейшей институционализации. На уровне идеологии эти факторы частично проявляются в прозападном курсе Грузии; во внутреннем расколе Украины относительно ориентации ее внешней политики; в балансировании Молдовы; в прозападной, но весьма осторожной позиции Азербайджана. Однако еще важнее то, что все члены группы по-прежнему преследуют собственные национальные интересы, которые не вполне поддаются согласованию в рамках Организации, не говоря уже о том, что государства этой группы пребывают на разных стадиях переходного процесса и преодоления коммунистического наследия.
Ориентация каждой страны на собственные национальные интересы красной нитью проходит через всю историю Организации. Так, на ранних стадиях ее формирования Азербайджан был целиком сосредоточен на разрешении конфликта с Арменией; Грузию волновало прежде всего российское присутствие в Абхазии и Южной Осетии; Молдова требовала от ГУАМ большего внимания к проблеме Приднестровья, но сама мало интересовалась чем-то выходящим за рамки этой проблемы; Украину, казалось, в первую очередь интересовала интеграция в ЕС, хотя Киев и оказался в определенной степени вовлеченным в разрешение конфликта в Приднестровье; интересы Узбекистана имели мало отношения к проблемам, беспокоившим другие страны-участницы, он оставался пассивным (в том числе к дальнейшей интеграции)12. Эти расхождения препятствовали и налаживанию сотрудничества в конкретных сферах. Создание зоны свободной торговли вряд ли окажется выгодно Грузии и Молдове, входящим в ВТО, да и на формирование объединенных сил ГУАМ по поддержанию мира Тбилиси и Кишинев смотрят весьма скептически. В ходе Бакинской встречи на высшем уровне в июне 2007 года Грузия стремилась отложить решение вопроса о миротворческом батальоне до «заключительной стадии институционализации ГУАМ» и выступала против его использования на территории государств-членов, а Молдова отказалась участвовать в любых подобных действиях, ссылаясь на свой нейтралитет13. Общее неодобрение вызвало и внесение Украиной на саммите ГУУАМ (2005 г.) в одностороннем порядке, без предварительных консультаций с другими странами Организации предложений по разрешению конфликта в Приднестровье. Эта инициатива едва не пустила под откос весь проект ГУАМ. Другими словами, ГУАМ во многом столкнулась с теми же проблемами, что и другие региональные структуры, включая неэффективность, несовпадение интересов стран-членов и изменения внутриполитической ситуации.
12 Cm.: Center for Peace, Conversion and Foreign Policy of Ukraine. GUAM: Test for Ability to Act . P. 1.
13 Cm.: Socor V. Summit Takes Stock of GUAM’s Projects, Institutional Development // Eurasia Daily Monitor, The Jamestown Foundation, 20 June 2007, Vol. 4, Issue 120.
Геополитический контекст
С самого создания и начала деятельности ГУАМ была движима не потребностями энергетики или торговли, а вопросами безопасности, политическими соображениями и стремлением к интеграции с Западом. Но даже если геополитическая роль ГУАМ в значительной степени определялась предполагаемым вхождением ее стран-членов в евроатлантические структуры, в последнее время в качестве ключевых компонентов выдвинулись также вопросы энергетики и транзита энергоресурсов, используемые США для продвижения интеграции. Предоставляя государствам ГУАМ возможность экономического развития с помощью выбора решений, не контролируемых Россией, Соединенные Штаты могут расширить независимость этих стран, а впоследствии и их свободу участвовать в других многосторонних структурах помимо СНГ. Этой проблеме (наряду с обеспечением транзитного коридора) и отдается приоритет в соответствии с той новой ролью, на которую претендует ГУАМ. В этом контексте весьма характерна Бакинская декларация «ГУАМ: Объединяя континенты», принятая 19 июня 2007 года. Но этот же геостратегический аспект мешает Евросоюзу установить с ГУАМ более тесные отношения. Хотя ЕС столь же заинтересован в источниках энергоресурсов и транзитных коридорах, альтернативных тем, которые контролирует Россия, мы вряд ли ошибемся, предположив, что Евросоюз считает рискованной и чреватой конфликтами попытку решить данные проблемы в рамках ГУАМ, поддерживаемой Соединенными Штатами. Но если ЕС не слишком охотно устанавливал формальные связи с ГУАМ, то последняя часто упоминала о той важности, которую она придает официальному диалогу с Евросоюзом. Действительно, и устойчивость, и институционализация ГУАМ в значительной степени зависят от ее связей с евро-атлантическими учреждениями и от интеграции в их более широкие стратегии в Большом черноморском регионе и в регионе Каспия. До настоящего времени в этом плане поддержка со стороны ЕС так и не воплотилась в реальные шаги, да и в обозримом будущем нет оснований ожидать здесь существенных перемен. Евросоюз не был представлен на встрече на высшем уровне в Баку и на предшествовавших саммитах. И это при том, что проевропейская ориентация ГУАМ целиком лежит в русле целей, обозначенных в рамках регионального подхода ЕС. Точно так же осуществление заявленного ГУАМ намерения взять на себя функцию транзитного коридора для транспортировки энергоресурсов и товаров между Азией, прежде всего Центральной Азией, и Европой зависит от включения в этот процесс Туркменистана и Казахстана. Но оба государства отклонили приглашение участвовать в саммите в Баку. Отклонила приглашение участвовать в Бакинской встрече на высшем уровне и Австрия, чья компания «OMV» возглавляет консорциум по реализации проекта «Набукко»14. Разумеется, это отнюдь не означает, что Казахстан, Туркменистан или та же Австрия не заинтересованы в официальном сотрудничестве со странами ГУАМ на двусторонней основе. Например, Ашхабад и Астана обсуждали с государствами-участ-никами Организации возможность использовать их территории для транзита нефти Казахстана, поставляемой через Баку и Супсу или Новороссийск и далее по трубопроводу Одесса — Броды15. Но что касается установления связей с ГУАМ как со структурой — к этому они пока внимания не проявляли.
Осторожность и незаинтересованность остальных игроков отчасти объясняется геополитическим курсом ГУАМ. Тот факт, что ГУАМ с самого начала была проектом геополитическим, обусловил и чувствительность Организации к изменению политической ситуации в государствах-членах, и восприимчивость к давлению внешних игроков. Се-
14 Cm.: Socor V. Summit Takes Stock of GUAM’s Projects, Institutional Development.
15 Cm.: Socor V. GUAM Summit: A New Lease on Life (Part 2) // Eurasia Daily Monitor, 21 April 2005.
годня также представляется очевидным, что на будущую форму Организации повлияют двусторонние отношения тех или иных ее членов с РФ. Это особенно относится к роли Украины и к тому, обретут ли в Киеве популярность пророссийские силы. Если это произойдет, то в дальнейшем легко предвидеть непрерывное размывание Организации. Кроме того, деятельность ГУАМ связана прежде всего с такими важнейшими стратегическими и геополитическими сферами, как транзит энергоресурсов и разрешение конфликтов на Кавказе, что также не может не влиять на восприятие Организации другими державами. Эта особенность ГУАМ может послужить для них стимулом установить более тесные связи с Организацией, как это случилось с Соединенными Штатами, а может и оттолкнуть от взаимодействия, что, кажется, произошло в ситуации с Евросоюзом. И действительно, в своих проектах регионального сотрудничества ЕС избегает участия в любых инициативах, формат которых исключает главных региональных игроков: Турцию и Россию. Европейский союз может проявлять интерес к поддержке стремлений ГУАМ в не столь конфронтационных сферах, вроде демократизации, но до тех пор, пока ГУАМ как Организация ставит перед собой геополитические задачи, чреватые конфликтами, это непременно будет отражаться на стремлении Европы к взаимодействию.
Отношения ГУАМ — ЕС: перспективы и проблемы
Как мы уже отмечали, пока Европейский союз в целом не проявляет особого интереса к взаимодействию с ГУАМ как с группой государств и, по-видимому, не считает, что Организация как целое способна многое добавить к уже существующим двусторонним контактам с соответствующими государствами. Однако такой подход разделяют не все государства Евросоюза. Это особенно касается таких относительно новых членов ЕС, как Румыния, Польша и Литва. На саммитах ГУАМ все они бывают представлены на достаточно высоком уровне и все они лоббируют признание Евросоюзом ГУАМ как организации. В ходе недавней встречи на высшем уровне в Баку эти три страны были представлены своими президентами: Траяном Басеску (Румыния), Валда-сом Адамкусом (Литва) и Лехом Качиньским (Польша). Президенты Литвы и Румынии участвовали также в работе саммитов в Кишиневе (2005 г.) и Киеве (2006 г.). Связи Варшавы с этой структурой были также формализованы на встречах ГУАМ — Польша. (Первая из них проходила в 2007 г. в Баку параллельно со встречей на высшем уровне ГУАМ, вторая — в Нью-Йорке в сентябре того же года, третья — в Варшаве два месяца спустя.) Эти три государства объединились, чтобы совместными усилиями продвигать в рамках ЕС повестку дня ГУАМ, и пытаются убедить Евросоюз в стратегической роли, принадлежащей этой организации в достижении целей, заявленных Европейским союзом в отношении региона ГУАМ. Цели эти — те же, что были определены в документе «Черноморская синергия», касаются они прежде всего диверсификации источников поставки энергоресурсов и транзитных путей из региона Каспийского моря, а также разрешения порожденных сепаратизмом конфликтов в соответствии с подходом ЕС к региону16. Эта поддержка диалога ГУАМ — ЕС теперь также формализована в рамках «Группы друзей ГУАМ в ЕС», хотя еще не известно, достигнет ли эта группа каких либо значимых результатов17.
16 См.: Socor V. GUAM at Ten.
17 Инициатива исходила от президента Литвы Валдаса Адамкуса. Свое предложение он внес в ноябре 2GG7 года на проходящей в Риге конференции «Страны Балтии и Политика европейского соседства ЕС».
ГУАМ, возможно, мало чего добилась в плане конкретных действий, ее послужной список не впечатляет, а предложения оцениваются как пассивная реакция на изменение ситуации. Все это способно объяснить отсутствие у ЕС интереса к сотрудничеству с Организацией. Несмотря на то что заявленные цели Евросоюза в регионе хорошо согласуются со стремлениями членов ГУАМ и с заявленными этой организацией задачами: облегчение транзита энергоресурсов, демократизация и разрешение замороженных конфликтов — ЕС в своем региональном стратегическом документе едва упоминает ГУАМ как часть своей Политики европейского соседства. Евросоюз и ГУАМ немногого могут достичь в терминах практического сотрудничества, кроме формального признания ГУАМ со стороны ЕС. Однако критики стремятся оценивать ГУАМ, исходя из того, что эта структура не реализовала, а не ее достижений. Игнорируется даже тот факт, что государства-члены Организации (за исключением Узбекистана) все же сумели остаться вместе, а это, возможно, уже само по себе заслуживает формального признания. Для исчерпывающего объяснения подхода Евросоюза к региону и незаинтересованности в ГУАМ следует учитывать не только показатели, характеризующие организационную эффективность этой структуры, но и геополитические факторы.
Из региональных организаций черноморского ареала ЕС до сих пор признал в качестве возможных партнеров для формального сотрудничества только ОЧЭС и (в известных пределах) «Черноморский форум». ОЧЭС, включающая все государства региона, способна выполнять роль платформы для регионального сотрудничества на основе консенсуса этих стран, что очень импонирует Евросоюзу. К тому же членство России в ОЧЭС уменьшает то беспокойство геополитического характера, которое РФ в другом случае могла бы испытывать по причине налаживания ЕС контактов с государствами, окружающими Черное и Каспийское моря. ГУАМ, напротив, воспринимается Евросоюзом как организация с узким составом участников, которая в значительной степени пытается решить задачи продвижения и координации политической повестки дня ее членов и их усилий в сфере безопасности. Таким образом, формальная поддержка ГУАМ со стороны Евросоюза означала бы втягивание его в региональную геополитику, которая ЕС не интересует, к тому же потенциально потребовала бы от него занять по некоторым проблемам позицию противостояния другим региональным государствам, в том числе России.
Это становится совершенно очевидным, когда дело касается обсуждения странами-членами ГУАМ конфликтов и миротворчества. Дискуссии по этим темам в значительной степени сосредоточились на защите территориальной целостности госу-дарств-участников и на необходимости интернационализировать миротворческие операции и форматы переговоров относительно Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья, где с самого начала конфликтов доминирующую роль играла Россия. В Нагорном Карабахе миротворцев нет, однако формат переговоров имеет более интернациональный характер благодаря деятельности Минской группы ОБСЕ, которая, впрочем, так и не сумела добиться весомых результатов. ЕС начинает ощущать необходимость участвовать в разрешении этих конфликтов, но доверие к нему как будущему актору целиком зависит от репутации Евросоюза как нейтральной силы. Наличие формальных связей с ГУАМ легко могло бы интерпретироваться как принятие позиции против Армении в Нагорном Карабахе и, вероятно, против России в Абхазии, Южной Осетии и Приднестровье.
Что касается повестки дня ГУАМ в сфере энергетики, то проекты, выдвинутые Организацией, в значительной степени соответствуют общей стратегии диверсификации ЕС. Но и здесь реалистичность планов перенаправления нефтяного потока на трубопровод Одесса — Броды и продления его на Гданьск зависит от будущей внешнеполитичес-
кой ориентации Украины. К тому же очевидно, что для заполнения трубопровода азербайджанской нефти не хватит, так что проект будет зависеть и от развития транскаспийских трубопроводов, прежде всего от того, будет ли обеспечено участие в проекте казахстанской нефти. Таким образом, предложенные членами ГУАМ варианты диверсификации транзита энергоносителей в значительной степени зависят от решения тех же проблем, что и другие поддерживаемые ЕС проекты в сфере энергетики. Однако с точки зрения Евросоюза продвижение этих проектов в рамках ГУАМ как единой организации потенциально «подогрело» бы нынешние противоречия между европейскими и российскими проектами обеспечения энергетической безопасности Европы. Поэтому если сам проект и сможет со временем вызвать более пристальный интерес Евросоюза, то маловероятно, что необходимое участие государств, имеющих отношение к данному проекту, будет обеспечиваться по линии ГУАМ, а не через собственную региональную дипломатию ЕС.
Эти и другие геополитические факторы в отношениях между ГУАМ и Европейским союзом делают еще менее вероятным установление Брюсселем прямых связей с Организацией. Пока остается неясным, смогут ли новые члены ЕС, в значительной степени разделяющие и политическую повестку государств ГУАМ, и их цели в сфере безопасности, помочь сближению Организации с региональными инициативами ЕС.
3 а к л ю ч е н и е
Можно утверждать, что 10-летие ГУАМ само по себе знаменует важное достижение: государства Организации сумели остаться вместе, несмотря на серьезные вызовы, с которыми как самой Организации, так и ее членам пришлось столкнуться за этот период. Оживление Организации в 2006 году отражает развитие геополитических событий в регионе Черного моря и в государствах-участниках ГУАМ. Приближение границ ЕС к странам региона придало определенный реализм надеждам на успех в поддержке их государственного строительства и процессов демократизации, а также их устойчивого экономического развития. ГУАМ как организация действительно служит реализации этих надежд ее членов и обеспечивает платформу для координации их усилий в достижении поставленных целей. Но хотя для стран ГУАМ сотрудничество и интеграция с ЕС, вероятно, самый эффективный путь к достижению этих целей, вряд ли ГУАМ как организация будет играть здесь существенную роль. Расхождение интересов и недостаток единства у государств-членов Организации дают основания сомневаться, что ЕС мог бы получить от установления связей с ГУАМ что-то такое, чего он до сих пор не достиг в ходе двустороннего сотрудничества с членами Организации. В самом деле, учитывая, с какими геополитическими факторами переплетаются многие проблемы ГУАМ, более тесная привязка к этой организации во многих отношениях может противоречить очевидным интересам ЕС в черноморском региональном сотрудничестве. Это не помешает ГУАМ поддерживать и развивать связи с отдельными государствами Евросоюза. Но что касается ЕС в целом, если со временем он и установит более тесные связи с ГУАМ, то они, скорее всего, будут формироваться вокруг проблем, не вызывающих конфликтов и не противоречащих более широкой стратегии Евросоюза. При этом он будет избегать проблем, которые предполагали бы вызов интересам других региональных игроков.
