CC BY
122
Н.В. Миронов
Энергобезопасность Европейского союза: Насколько реальны угрозы?
В последние годы тема энергетической безопасности занимает одно из ведущих мест в повестке дня Евросоюза. Поводом для этого стали короткие перебои в российских поставках из-за споров Москвы с Киевом и Минском по вопросам цен на энергоресурсы. Однако проблемы, конечно, лежат гораздо глубже. Производство традиционных энергетических ресурсов в странах ЕС сокращается. Их потребление, несмотря на усилия по повышению энергоэффективности экономик и переходу на низкоуглеродную энергетику, хоть и медленными темпами, но все же растет. Странам ЕС приходится конкурировать на достаточно динамичных рынках энергетических ресурсов не только с традиционными партнерами-соперниками США и Японией, но и быстро наращивающими энергетические аппетиты Индией и Китаем. Кроме того, достаточно тяжелым бременем в условиях растущей зависимости от импорта нефти и газа становятся высокие цены на энергоносители.
Современное состояние ТЭК Евросоюза
Что же представляет собой топливно-энергетический комплекс (ТЭК) Евросоюза? На страны ЕС приходится около 18% мирового потребления нефти и чуть более 19% газа. На сегодня это второй по величине рынок после североамериканского. Уже несколько десятилетий потребление энергии в странах Евросоюза растет существенно медленнее, чем ВВП. В 2006 г. 90
оно достигло 1723 млн. т н.э.1 Однако если в 1990-е годы снижение энергоемкости ВВП в целом в ЕС составляло в среднем 1,4% в год (в основном за счет новых членов ЕС), то в последние пять лет средние темпы снижения энергоемкости были ниже 0,5% при росте потребления энергии порядка 1,2 % в год.
Сохраняется доминирующая роль ископаемого топлива в энергобалансе ЕС. Самая большая доля - 41% приходится на нефть и нефтепродукты, используемые в основном транспортом (56% потребления). При этом потребление природного газа, второго по значимости топлива, растет наибольшими темпами (в среднем 2,8% в 2000-2005 гг.). Правда, в 2006 г. вследствие аномально теплой зимы оно несколько снизилось. Уголь остается третьим по объемам использования энергоносителем, сохраняющим важную роль в электроэнергетике (74% потребления). Однако в связи с выполнением обязательств ЕС по ограничению выбросов парниковых газов в рамках Киотского протокола продолжение его масштабного сжигания без внедрения чистых угольных технологий и установки систем захоронения и/или утилизации углекислого газа будет практически невозможно.
Долгие годы устойчиво росла доля атомной энергии, но в последнее время инвестиции в атомную энергетику сократились. Достигнуты соглашения о скором закрытии по соображениям безопасности атомных станций в ряде стран - новых членов ЕС. Кроме того, несколько старых членов (Германия, Швеция, Бельгия) приняли решение постепенно отказаться от атомной энергии.
Среди возобновляемых видов энергии наиболее впечатляющий рост наблюдался в ветроэнергетике: в 1998-2003 гг. мощность ветряных энергоустановок выросла в 4 раза, а за 2003-2006 гг. добавилось еще 90% мощностей.
В структуре конечного энергопотребления ЕС доминируют три сектора: транспорт (30%), промышленность (28%) и домохозяйства (27%).
Наблюдается сокращение собственной добычи и ресурсной базы углеводородов. Доказанные запасы нефти в Европейском союзе на начало 2007 г. составили 2 млрд. т, или менее 0,6% от мировых. В 2006 г. добыча нефти составила 109,4 млн. т, а потребление
1 Statistical Review of World Energy, 2007. - Mode of access: http://www.bp.com
91
нефти - 706,3 млн. т. Импорт нефти в ЕС в 2006 г. составил около 597 млн. т2.
На начало 2006 г. общая выработка электроэнергии в ЕС составила 3,5 трлн. кВт^ч, или 19% от мировой. Лидерами по производству электроэнергии являются крупнейшие страны - Франция, Германия, Великобритания и Испания3.
Сектор электроэнергетики ЕС отличается значительным разнообразием и в настоящее время переживает крупную структурную перестройку. Для стран ЕС по-прежнему характерны различная степень, темпы и способы адаптации к открытию и либерализации рынков электроэнергии. Существует заметный разброс оценок усилий Еврокомиссии по формированию единого эффективного внутреннего рынка электроэнергии с целью создания условий для беспрепятственной конкуренции и нахождения эффективного баланса в сфере регулирования.
Некоторые страны, в частности Германия, Великобритания и Франция, обладают краткосрочным избытком генерирующих мощностей при относительно ограниченных перспективах экономического роста, в то время как другие страны, например Испания и Финляндия, переживают период благоприятных темпов роста, обусловливающих необходимость в строительстве новых электростанций. Ряд новых государств - членов ЕС, в частности Чешская Республика и Польша, также добились существенного прироста в сфере производства и потребления электроэнергии.
В ближайшие 20 лет инвестиции стран ЕС в электростанции, включая затраты на закрытие старых, составят около 625 млрд. евро. Дополнительные генерирующие мощности будут концентрироваться преимущественно на возобновляемых источниках -215 млрд. евро, или 70% всех инвестиций, пойдет на расширение генерации; 115 млрд. будет вложено в производство энергии при помощи ветра; 70 млрд. - в электростанции, работающие на биомассе. Инвестиции в передающие электросети до 2025 г. ежегодно составят 3-4 млрд. евро.
2 Statistical Review of World Energy, 2007. - Mode of access: http://www.
bp.com
3 Сравнение экологических рисков АЭС и ТЭС // Проблемы окружающей среды и природных ресурсов. - 2002. - № 11. - C. 73-76.
92
В 2005 г. объем электроэнергии, произведенной на атомных электростанциях, составил порядка 1 трлн. кВт^ч. На долю ЕС приходится 36,7% вырабатываемой в мире атомной энергии. Безусловным лидером является Франция, которая произвела в 2005 г. 452,6 млрд. кВт^ч4.
На долю атомной энергетики в ЕС приходится 23% имеющихся электрогенерирующих мощностей и 35% производства электроэнергии. При этом доля АЭС в общем производстве электроэнергии составляет: для Франции - 75%, Германии - 34, Швеции - 45, Финляндии - 35%5. Источники импорта урана географически и физически более диверсифицированы, чем источники импорта нефти и газа. Практически вся цепочка обогащения урана находится на территории ЕС, таким образом, импортируемый ресурс в конце цепи считается внутренним.
В настоящее время на рынке ядерного топлива Европейского союза действует относительно небольшое число компаний - производителей и поставщиков ядерного топлива. Компания «Фраматом АНР» является основным поставщиком топлива для реакторов национальной энергетической компании Франции «Элекрисите де Франс», а также поставляет коммерческие партии топлива для реакторов в Бельгии, Германии, Швеции. Компания «Вестигхаус атом» обеспечивает поставки 60% ядерного топлива в Швеции и ряде других стран Европы. В Испании основным поставщиком топлива для АЭС является компания «Энуса».
Корпорации, действующие на рынке ядерного топлива, в высокой степени контролируются национальными правительствами: непосредственно, как, например, фирма БНФЛ в Великобритании или «Энуса» в Испании, или через владение контрольными пакетами акций.
В целом в настоящее время государственными предприятиями и корпорациями в Великобритании и во Франции контролируется приблизительно 50% мощностей конверсионных производств и почти 100% мощностей по обогащению и изготовлению твэлов и ТВС.
4 Ингард Ш. Реформирование электроэнергетики стран Балтии. - Режим доступа: кНр://шшш.е-т.ги/агсЫуе/агИс1е5ег.а5р?а1й=5215
5 Ядерное расширение ЕС. - Режим доступа: http://www.kiae.ru/rus/new/ иН/ту04Мт
После расширения ЕС общее число действующих реакторов Сообщества увеличилось с 136 до 155. Следствием этого стал не только рост ядерных генерирующих мощностей, но и закрытие некоторых энергоблоков, предусмотренное условиями вступления в Евросоюз. Так, Литва обязана закрыть два своих блока (Игналин-ская АЭС) в 2005 (что уже сделано)6 и 2009 гг., а Словакия — два из своих шести блоков — в 2006 и 2009 гг. (два новых словацких блока находятся в стадии строительства)7.
Привлекательность атомной энергии состоит в том, что при ее выработке не происходит выброса в атмосферу парниковых газов. Поддержание доли атомной энергетики в энергобалансе на текущем уровне позволит удержать уровень эмиссии СО2 на уровне 1990 г., но, в свою очередь, потребует строительства к 2025 г. порядка 70 реакторов общей мощностью 100 гВт, чтобы заменить реакторы, срок эксплуатации которых подходит к концу. Если заменить действующие АЭС электростанциями, работающими на другом виде ресурса, выполнить требования Киотского протокола будет невозможно.
По данным Европейской комиссии, в 2005 г. суммарный вклад возобновляемых источников энергии в общее энергопотребление стран Европейского союза составил 7%, или около 242 млрд. кВт^ч8, причем по отдельным странам он сильно разнится. Лидеры 27 стран Евросоюза подписали соглашение о том, что к 2020 г. не менее 20% всей потребляемой в странах ЕС электроэнергии должно производиться с использованием возобновляемых источников (ВИЭ) - прежде всего ветра, солнца и воды9. С 1985 г. доля ВИЭ в общем энергопроизводстве возросла на 30%. Эти изменения существенно варьируются по странам. К лидирующим государствам в области использования ВИЭ относятся: Португалия (15,7%), Финляндия (21,8), Австрия (23,3) и Швеция (28,5%). Эти страны интен-
6 Расчеты автора.
7 Сенинский С. ЕС утроит мощности альтернативной энергетики. - Режим доступа: http://www.svobodanews.ru/Article/2007/03/14/20070314164833463. html
8 Возобновляемые источники энергии: Прошлое, настоящее, будущее. Доклад// Немецкая экономическая группа в Белоруссии. - Минск, 2005. - № 11.
9 Режим доступа: http://www.bioenergyfoundation.ru/index.php?page=
article7 94
сивно используют свой потенциал гидроэнергии и биомассы лесов. Предполагается, что затраты на субсидирование возобновляемой энергетики в Европе к 2010 г. составят свыше 11,5 млрд. евро в год, что окажет значительное влияние на потребительские цены на электроэнергию.
Доля биотоплива в топливно-энергетическом балансе ЕС на сегодняшний день достаточно велика в сравнении с другими ВИЭ и составляет около 6%, причем ожидается ее увеличение до 8% к 2010 г. Основное преимущество биотоплива состоит в том, что оно может использоваться в транспортной сфере, что позволит снизить зависимость Евросоюза от импорта нефти. Помимо этого биомасса используется в производстве тепла и электроэнергии.
Самым динамично развивающимся видом ВИЭ в Евросоюзе является производство биогаза на основе отходов сельскохозяйственного производства (соломы, свекловичных отходов) или культур, специально выращиваемых для этих целей (кукурузы). Так, количество заводов по производству биогаза в Германии более чем удвоилось в период 1999-2005 гг.10
Так же активно развивается производство биотоплива из дерева и отходов деревообработки (брикеты, гранулы и порошок для производства энергии). Норвежская компания «Статойл» провела недавно маркетинговую кампанию по реализации топливных гранул в Швеции и решила направить инвестиции в строительство фабрики по производству брикетов в Норвегии и фабрику по производству гранул в России. Компания «Шелл» владеет фабрикой по производству гранул в Дании11.
В 2006 г. в ЕС были установлены ветряные станции совокупной мощностью 7,6 тыс. МВт стоимостью около 9 млрд. евро. Суммарная мощность действующих в странах Евросоюза ветряных электротурбин в 2006 г. увеличилась на 23% и теперь превышает 48 тыс. МВт. При такой мощности ежегодно будет производиться приблизительно 100 млрд. кВт^ч электроэнергии, что составляет
10 European Market for Wind Turbines Grows 23% in 2006 // EWEA. - 2007. -Februar.
11 Сенинский С. ЕС утроит мощности альтернативной энергетики. -Режим доступа: http://www.svobodanews.ru/Article/2007/03/14/20070314164833463. html
3,3% всего ее потребления в ЕС12. Мировыми лидерами по применению энергии ветра являются Германия, Испания и Дания. За 2006 г. мощности ветротурбин в странах ЕС (кроме Германии, Испании и Дании) были увеличены в шесть раз. По мнению экспертов, немаловажную роль здесь сыграла директива ЕС о возобновляемых источниках энергии, принятая в 2001 г. и требующая от Еврокомиссии введения обязательных для ЕС мер по стабильной и гарантированной работе с возобновляемыми источниками электроэнергии в Европе.
Еще лет пять назад инвестиции в этот сектор энергетики привлекались за счет экологической составляющей. Ветряная энергетика была интересна в первую очередь своей безопасностью и чистотой. Сейчас ситуация несколько изменилась. На фоне растущих цен на нефть и газ, зависимости многих стран от импорта энергоресурсов и стремления сохранить собственные топливно-энергетические ресурсы использование энергии ветра стало вопросом не только экологической, но и государственной безопасности.
Уже седьмой год подряд ветряная энергия по цене успешно конкурирует с газом, во всяком случае, в странах с хорошо развитой инфраструктурой (стоимость 1 кВт^ч электроэнергии, выработанной ветром, составляет около 5 евроцентов при 6 евроцентах за «газовое» электричество).
До недавнего времени рост отрасли сдерживался относительно высокой ценой установок, их сложностью в обслуживании, частыми поломками и нестабильностью выработки электричества. Однако все это оказалось преодолимым. Технологический процесс сделал установки более дешевыми, надежными и достаточно простыми в обслуживании. Это подготовило почву для быстрого роста данного сектора энергетики. По сравнению с ситуацией 20-летней давности цена на ветряные установки сократилась на 80%.
Проекты использования энергии солнца получили наибольшее развитие в Испании, где первая программа стимулирования использования энергии солнца появилась еще в Барселоне в 1996 г.: местные власти обязали строителей оснащать все вновь сооружае-
12 Таржевский Б. Нетрадиционные возобновляемые источники энергии: Вчера, сегодня, завтра. - Режим доступа: http://solar-battery.narod.ru/altenerg2.htm 96
мые в этом городе здания солнечными батареями. Постепенно инициатива распространилась и на другие регионы страны. А с 2006 г. это требование было введено в ранг общенационального закона13.
В Германии был реализован проект «Тысяча крыш», предполагавший оборудование более двух тысяч домов фотоэлектрическими установками14. При этом роль резервного источника играет электросеть, из которой возмещается нехватка энергии и в которую поступает ее избыток. Причем до 70% стоимости установок оплачивалось федеральным и местными бюджетами.
Доля освоения гидропотенциала стран Евросоюза составляет более 75%15. В ЕС на долю ГЭС приходится в целом лишь 2% всей производимой электроэнергии, что составляет порядка 70 млрд. кВт^ч16, хотя этот показатель разнится по странам. Например, в Швеции, если год незасушливый, эта доля может достигать 50%, в Финляндии - 15-20%17.
Франция не является лидером по производству электроэнергии на основе возобновляемых источников, однако стоит заметить, что именно во Франции расположена крупнейшая в мире приливная электростанция (ПЭС) мощностью 240 МВт18.
К наиболее существенным препятствиям на пути распространения ВИЭ в Европе относится проблема финансирования. Известно, что некоторые ВИЭ требуют существенных первоначальных инвестиций. Кроме того, проекты ВИЭ нуждаются в отно-
13 Выступление председателя наблюдательного совета НП «Гидроэнергетика России», председателя правления ОАО «ГидроОГК» В.Ю. Синюгина. - М., 2005. - Сентябрь.
14 Расчеты автора.
15 Сенинский С. ЕС утроит мощности альтернативной энергетики. -Режим доступа: http://www.svobodanews.ru/Article/2007/03/14/20070314164833463. html
16 См.: Таржевский Б. Нетрадиционные возобновляемые источники...
17 Barroso J.M. Opening speech at the external energy conference. External energy policy conference. - Brussels, 2006. - 20 November. - Mode of access: http://europa.eu/rapid/pressReleases
18 Communication from the Commission of 23 April 1997 on an overall view of energy policy and actions. - Mode of access: http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/ lvb/127014c.htm
сительно длительной финансовой поддержке до преодоления ими точки безубыточности.
Таким образом, проведенный анализ свидетельствует о достаточно негативных тенденциях в сфере обеспечения стран ЕС традиционными ресурсами ископаемого топлива. Ситуацию еще более усложняет планируемое сокращение доли атомной энергетики. Для того чтобы резко усилить роль возобновляемых источников энергии, требуются колоссальные инвестиции и, по сути, изменение всего энергетического уклада. Готовы ли страны ЕС к совместным действиям по преодолению новых вызовов и угроз?
Потребность в общей энергетической политике
Хотя 27 государств - членов Евросоюза передали часть суверенных функций исполнительным и законодательным структурам Сообщества, энергетическая политика по-прежнему относится главным образом к компетенции отдельных стран.
Еврокомиссия оказывает заметное влияние на энергетическую политику благодаря своим полномочиям в сфере контроля за соблюдением конкуренции на внутреннем рынке, а также через общую политику в области охраны окружающей среды и защиты прав потребителей. Вместе с тем обычной практикой является принятие решений в отношении отдельных энергопроектов исключительно на национальном уровне, без консультаций с другими странами и институтами ЕС.
Отсутствие единой политики затрудняет выработку и реализацию общих целей и практических мер в сфере ТЭК на уровне ЕС. В частности, это сказывается на претворении в жизнь директив по либерализации рынков электроэнергии и природного газа, а также на проведении общей линии в отношениях со странами - производителями энергетических ресурсов.
На протяжении 1990-х годов и в начале текущего столетия Европейская комиссия на всех межправительственных конференциях Евросоюза систематически просила предоставить Сообществу полномочия в области внешней энергетической политики и всегда получала отказ. Поэтому единственное, что ей оставалось, - продвижение своего законодательства в области энергетики и опора на европейские энергетические компании.
Перебои с поставками российского природного газа вновь оживили внутриевропейскую дискуссию о том, должна ли общая энергетическая политика Евросоюза представлять собой исключительно взаимодействие суверенных государств или все же имеет смысл придать ей некое наднациональное измерение. По мнению председателя Еврокомиссии Жозе Мануэля Баррозу, именно энергетика должна стать основополагающим звеном интеграции как внутри, так и за пределами Евросоюза. «ЕС начинался с общих энергетических документов: договоры о создании в 1952 г. Европейского сообщества угля и стали (ЕОУС) и в 1957 г. - Европейского сообщества по атомной энергетике (Евратом)» 19.
Создавая 50 лет назад Европейские сообщества, западноевропейские страны стремились к преодолению межнациональных распрей и созданию «единой Европы». В 1957 г. был также подписан Договор о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Эти договоры заложили основу для создания общего рынка в угольной, атомной, металлургической, а также в других отраслях экономики. С 1967 г. три сообщества образовали единую институциональную форму Европейских сообществ (ЕС).
В 1986 г. был подписан Единый европейский акт (ЕЕА), оформивший создание единого европейского рынка, определивший рамки нового этапа европейской интеграции и новую роль наднациональных органов власти. В 1992 г. был подписан Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор), который зафиксировал дальнейшее сближение стран ЕС в большинстве областей политической, экономической, финансовой, научной, культурной, социальной и других сферах деятельности. Внутренняя основа дальнейшего интеграционного процесса в ЕС определяется положениями Маастрихтского договора о внутреннем (без границ) рынке ЕС, об Экономическом и валютном союзе, а также новым статусом различных европейских институтов, особенно Европар-ламента и Европейской комиссии. Таким образом, многие положения договоров 1952, 1957, 1986 гг. были модернизированы в Маастрихтском договоре, который стал своего рода «конституцией» Европейского союза, выросшего из Европейских сообществ.
19 Merkel calls for 15-year EU energy strategy // Financial Times. - 17 February
2006.
В разработке и принятии решений в энергетической политике принимают участие все руководящие органы ЕС, но главную роль играет Еврокомиссия, один из членов которой (комиссар) непосредственно отвечает за выработку общей энергетической политики ЕС. В настоящее время это представитель Латвии Андрис Пиебалгс. Вопросами оперативного характера занимается Генеральный директорат по энергетике и транспорту.
Концептуальные положения энергетической политики фиксируются в форме докладов: это выпускаемые Еврокомиссией «Зеленые книги» в проект политики, предлагаемый на всеобщее обсуждение, и «Белые книги» - окончательный вариант, утверждаемый Европейским советом и Европарламентом.
В 1970-х годах началось формирование общей энергетической политики «объединяющейся Европы». В то время такая политика формировалась и действовала только в угольной и ядерной энергетике, она не распространялась на нефтяной, электроэнергетический и газовый подсекторы. В 1983 г. было принято решение о необходимости определения общих целей в энергетической политике и активизации координации действий правительств стран -членов ЕС при разработке национальной энергетической политики с общеевропейскими интересами в этой области. В 1986 г. был принят документ под названием «Энергетическая политика», целью которого стала синхронизация действий на уровне ЕС и отдельных стран - членов Союза.
Текущая энергетическая политика ЕС, которая была сформулирована в декабре 1995 г., ставит в качестве основных целей всеобщую конкурентоспособность, безопасность поставок энергии и защиту окружающей среды.
Все попытки внести «энергетическую» главу в тексты Маастрихтского (1992) и Амстердамского договоров (1997) встречали отпор со стороны ряда стран - членов ЕС, обусловленный их нежеланием распространять полномочия европейских наднациональных структур на энергетику, которая представляет собой крайне политизированную сферу национальных экономик20.
В ноябре 2000 г. Комиссия Европейских сообществ выпустила Зеленую книгу «Европейская стратегия обеспечения энергетиче-
20 СОМ(2006) 105, 8 March 2006.
ской безопасности», где были сформулированы основные направления энергетической политики ЕС на среднесрочную перспективу. Несмотря на продолжавшееся в течение нескольких лет обсуждение этого документа, значимого прогресса на пути формирования общего базового подхода и консолидации действий достичь не удалось. Фундаментальный вопрос, нужно ли разрабатывать новую, общую европейскую энергетическую стратегию, ответа так и не получил.
В феврале 2006 г. в ходе встречи на высшем уровне с премьер-министром Великобритании Тони Блэром германский канцлер Ангела Меркель призвала страны Евросоюза принять 15-летнюю стратегию в области энергетической политики и безопасности. Она заявила, что долгосрочная энергетическая стратегия ЕС абсолютно необходима для координации национальных подходов в отношении источников энергии и по вопросам доступа к рынкам, а проблематика ТЭК должна играть более значимую роль в определении международных приоритетов Евросоюза21. Вместе с тем большинство прежде всего «старых» членов Евросоюза, в отличие от Польши и стран Балтии, весьма настороженно относятся к возможной передаче полномочий в области энергетической политики Евро-комиссии.
В марте 2006 г. на свет появилась новая Зеленая книга «Европейская стратегия устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетики»22. Приоритетные направления действий - повышение энергоэффективности (на 20% к 2020 г.) и увеличение доли использования возобновляемых источников энергии (до 15% к 2015 г.). Для реализации этой цели предлагается внедрить новые общеевропейские рыночные инструменты, так называемые «белые сертификаты», аналогичные квотам на выбросы углерода. Особое внимание предполагается уделить энергоэффективности транспортного сектора и жилищно-коммунального хозяйства.
Считается необходимым разработать стратегический план развития и внедрения новых энергетических технологий, в особенности низко- и безуглеродных (биотопливо второго поколения),
21 Борко Ю.А. Свет и тени европейской интеграции //Россия в глобальной политике. - М., 2007. - Январь-февраль. - № 1.
22 An energy policy for Europe SEC. - 2007. - № 12.
поощрять как их разработку и внедрение, так и создание на них рыночного спроса. Скоординированная политика на уровне ЕС повысит эффективность этих мер, а также позволит привлечь большие финансовые ресурсы.
Большое место в предложениях Зеленой книги-2006 отводится формированию согласованной внешней энергетической политики, с тем чтобы играть более эффективную, лидирующую роль в решении общих энергетических и политических проблем совместно со своими партнерами по всему миру. Важное значение в этой связи в документе придается достижению согласия на уровне ЕС в отношении целей внешней энергетической политики и действий по их реализации на национальных и общеевропейском уровнях.
В январе 2007 г. Еврокомиссия вынесла на рассмотрение государств-членов пакет документов по энергетике и изменению климата. По сути, это долгосрочная программа диверсификации импорта энергоресурсов и уменьшения общей зависимости от него благодаря использованию возобновляемых ресурсов и энергосбе-режению23.
Наибольший интерес вызвал так называемый стратегический обзор энергетики ЕС «Энергетическая политика для Европы»24. В обзоре сформулированы предложения по целям и инструментам реализации внешней энергетической политики ЕС. Подчеркивается ключевая роль для обеспечения безопасности поставок диверсификации ее источников, прежде всего природного газа. С этой целью предлагается идентифицировать приоритеты в деле обновления и создания новой инфраструктуры, включая газопроводы с Ближнего Востока, из Северной Африки и пр., терминалы для СПГ, нефтепроводы из Каспийского региона.
Рекомендуется развивать политический диалога не только с поставщиками, но и с крупнейшими потребителями (США, Китай и Индия) на основе выработанной единой позиции Европы. Подчеркивается важность углубления партнерских отношений с производителями, транзитными странами и потребителями. Кроме
23 Seather A. K. The European Union's new energy policy. - 2007. - Mode of access:http://www.bellona.org/articles/EU_new_energy_policy
24 Green Paper: on market-based instruments for environmental and related policy purposes. -Brussels, 2007. - March 28.
102
того, предлагается распространение единых правил, расширение энергетических рынков путем заключения договоров с соседними странами и их группами по периметру ЕС, в особенности со странами Юго-Восточной Европы (панъевропейский энергетический договор). Предлагается изучить возможности более эффективного реагирования на внешние кризисные ситуации, в частности, механизмы мониторинга и раннего предупреждения, в том числе через усиление роли Сети энергетических корреспондентов и Газовой координационной группы.
Значительное внимание в обзоре уделяется более долгосрочным целям увеличения доли возобновляемых источников энергии до 20% к 2020 г. и реализации европейского стратегического плана в области стратегических технологий, призванного совершить новую «промышленную революцию» в сфере ТЭК на основе новейших низкоуглеродных и безуглеродных технологий. Стратегические обзоры энергетики ЕС, по мнению авторов, должны стать основополагающими аналитическими документами по всем аспектам новой энергетической политики, и их подготовка будет носить регулярный характер.
В марте 2007 г. на обсуждение всех заинтересованных сторон была вынесена очередная Зеленая книга «Применение рыночных механизмов для достижения целей экологической политики и политики в других областях»25. Согласно проекту новой стратегии, наравне с законодательным регулированием и другими инструментами должны более активно применяться рыночные механизмы регулирования, включая торговые схемы, налоговые меры и субсидии, в качестве затратосберегающего инструмента для достижения целей политики Евросоюза как на уровне Сообщества, так и на национальных уровнях.
Новая энергетическая политика Европейского союза предполагает энергетическую революцию в ближайшие 10-15 лет26. Это потребует существенных изменений в отношении европейских государств к используемым энергоресурсам, что в конечном итоге приведет к меньшему использованию углеводородов. Рыночные инструменты будут играть решающую роль в достижении постав-
25 SEC. - 2007. - P. 388.
26 The IEA Natural Gas Security Study, OECD/IEA. - P., 1995. - P. 25.
ленных целей, создавая новые стимулы как для бизнеса, так и для рядовых потребителей.
Подводя краткое резюме, можно сказать, что ЕС намерен в дальнейшем стать наиболее энергоэффективным регионом в мире, постепенно сократив долю углеводородов в топливно-энергетическом балансе Сообщества и отдельных стран-членов и соответственно увеличив в нем долю возобновляемых источников энергии. Для достижения поставленных целей ЕС планирует помимо традиционных инструментов использовать рыночные механизмы, которые должны стать дополнительным стимулом для потребителя. Во внешней политике государства Евросоюза будут стремиться придерживаться единой линии, причем в энергетической сфере на первый план выходят взаимоотношения с Российской Федерацией, которая является крупнейшим поставщиком энергоресурсов в Европейский союз.
Главным общим посылом последних документов Евросоюза является обоснование острой необходимости выработки общей, консолидированной позиции стран - членов ЕС по базовым вопросам и повышения уровня солидарности их действий в выработке новой энергетической политики, обеспечивающей энергетическую безопасность, конкурентоспособность и экологическую устойчивость ЕС на ближайшие десятилетия. Мировая энергетика меняется, и в этом новом мире нужно новое понимание энергетических проблем и новые подходы к их решению.
Предполагается, что, выступая с консолидированных позиций, Европа сможет возглавить глобальный поиск решений энергетических проблем. Для этого у нее, как у одного из крупнейших потребителей энергии и лидера в вопросах энергоэффективности, снижения выбросов парниковых газов, современных технологий и либерализации энергетических рынков, есть достаточно большие возможности.
Пути обеспечения коллективной энергетической безопасности
Европейская комиссия дает такое определение: «Безопасность поставок означает, что существенно необходимые энергетические потребности будут удовлетворены как за счет использования адекватных внутренних ресурсов, разрабатываемых экономи-
чески целесообразным способом или поддерживаемых в качестве стратегического резерва, так и за счет доступных и стабильных внешних источников, дополняемых в случае необходимости за счет стратегического резерва»27.
Обеспечение коллективной энергетической безопасности в первую очередь связано с тенденциями роста зависимости ЕС от импортных энергоресурсов. Основные подходы к решению этой проблемы сводятся к изучению всех возможностей перехода на ресурсы «внутреннего» происхождения при производстве электроэнергии; совершенствованию системы долгосрочных контрактных обязательств по импортным поставкам энергоресурсов на внутренний рынок; созданию национальных органов управления резервными запасами нефти с целью повышения эффективности их управления, а также уменьшения расходов на их содержание. Также запланирован комплекс мер в связи с ростом доли газа в энергопотреблении и увеличением зависимости ЕС от небольшого числа его поставщиков. Этого планируется достичь прежде всего за счет развития внутренней энергетической инфраструктуры, формирования эффективного и конкурентного энергетического рынка, а также диверсификации внешних источников поставки энергоресурсов.
В целом политика ЕС по обеспечению энергобезопасности включает в себя: меры ЕС по регулированию спроса и предложения энергоресурсов на внутреннем рынке ЕС (внутреннее измерение политики обеспечения надежности поставок); меры, регулирующие предложение энергоресурсов из третьих стран (внешнее измерение политики обеспечения надежности поставок).
Внутреннее измерение политики обеспечения энергетической безопасности основано, с одной стороны, на управлении спросом, т.е. на повышении эффективности использования энергоресурсов и уровня энергосбережения в ЕС, а с другой - на замещении в энергетическом балансе ЕС импортируемых энергоресурсов нетрадиционными источниками энергии, такими как биологическое топливо, возобновляемые источники энергии (энергия солнца, ветра и т.д.), в импорте которых ЕС не испытывает необходимости, на обеспечении
27 Энергетическая безопасность в XXI веке//Petroleum. - 2007. - Апрель. -
достаточного уровня стратегических запасов энергоресурсов и максимальном развитии энергетической инфраструктуры.
Основная задача Брюсселя — создать единый европейский энергорынок. Пока он представляет собой разрозненные национальные рынки, действующие в своих собственных интересах. Акцент предполагается сделать на снижении энергоемкости экономик. Предполагается, что к 2020 г. ЕС сократит объемы потребления энергии на 20% по сравнению с сегодняшними показателями. Это принесет экономию каждой европейской семье от 200 до 1 тыс. евро в год. Кроме этого, Евросоюз собирается увеличить объемы производства энергии из возобновляемых источников. В этой связи Еврокомиссия не будет вмешиваться в стремление той или иной страны развивать ядерную энергетику, фактически одобряя ее действия.
Дорогие энергоресурсы - один из серьезнейших минусов для конкурентоспособности Европы. Решение этой проблемы пытаются найти на путях сокращения доли посредников и либерализации рынка. Успешная либерализация газового рынка была проведена в Великобритании, но там этот процесс облегчало наличие собственных месторождений и отсутствие столь сложной налоговой системы, как на континенте.
«Первая» директива Еврокомиссии о либерализации рынка газа, вступившая в силу в 2000 г., предусматривала равный доступ всех поставщиков к газопроводам, постепенный отказ от долгосрочных экспортных контрактов в пользу спотового рынка и снятие запрета на реэкспорт газа. Через три года Еврокомиссия обновила данный документ, внеся в него поправки, обязывающие вертикально интегрированные газовые компании выделять сбыт и транспортировку в разные подразделения. Это, по мнению разработчиков документа, должно было создать условия для доступа к сбытовым сетям конкурентов национальных компаний-монополистов. Однако подобное разделение внутри компаний оказалось недостаточно эффективным, поэтому Еврокомиссия стала добиваться принятия новых жестких мер, в частности, запрета поставщикам газа владеть в Европе транспортными мощностями.
Проект директивы о разделении энергокорпораций входит в разрабатываемый Еврокомиссией пакет мер по дальнейшей либерализации европейского энергетического рынка. Несколько стран
ЕС уже пошли на разделение энергогигантов на национальном уровне. В числе государств, наиболее активно поддерживающих это предложение, Испания, Великобритания и Нидерланды. Их опыт показывает, что такая практика ведет к повышению уровня конкуренции в отрасли и способствует снижению цен на электроэнергию для конечного потребителя, включая частных лиц. Правда, британцы и голландцы пока еще обеспечивают большую часть своих потребностей в газе за счет собственной добычи в Северном море, а Испания раньше других стала развивать импорт сжиженного природного газа, а потому имеет достаточно диверсифицированный рынок газа.
Собственно, именно этот фактор и является, и трактуется как наиболее опасный в случае введения правил работы на рынке, которые будут дискриминировать производителей газа и электроэнергии. В условиях дефицита поставщиков будет довольно сложно навязать им неприемлемые правила игры. В случае принятия данные ограничения будут распространяться не только на российские холдинги, но и на их европейских партнеров, если они имеют признаки монопольного положения. От крупных континентальных ВИНК, таких как немецкие ЭОН и РВЕ и французские «Элек-трисите де Франс» и «Газ де Франс», могут потребовать разделения бизнеса на секторы производства и дистрибуции и продажи принадлежащих им электросетей и систем трубопроводов. Возможен и более мягкий вариант, при котором эти компании останутся владельцами распределительной инфраструктуры, но управление перейдет к независимым операторам. Впрочем, в такой энергетической стратегии еще предстоят многочисленные доработки, ибо у нее уже появилась масса противников - в частности, лидеры тех же Франции и Германии, вставшие на защиту своих монополистов и утверждающие, что европейский рынок может быть конкурентным и без дробления энергетических гигантов.
Как отмечалось выше, важная роль в обеспечении энергетической безопасности отводится стратегическим резервам. С 1968 г. в ЕС отработаны механизмы и созданы организационные структуры для поддержания системы резервных запасов энергоресурсов, в первую очередь нефти. Эта система тесно связана с системой коллективной энергетической безопасности стран - членов ОЭСР в рамках МЭА. В соответствии с директивами Европейской комиссии
от декабря 1968 г. и декабря 1972 г. страны ЕС должны поддерживать запасы нефтепродуктов на уровне, соответствующем по меньшей мере 90 дням среднего ежедневного потребления предыдущего года. В случае наличия собственной добычи нефти эта величина может быть уменьшена на 15%.
Запасы должны поддерживаться по трем категориям нефтепродуктов: моторное и авиационное топливо бензинового типа; газойль, дизельное топливо, керосин и авиационное топливо керосинового типа; топочный мазут. Страны ЕС ежемесячно предоставляют Еврокомиссии информацию об уровне текущих запасов (см. табл. 1).
Таблица 1
Ситуация со стратегическими запасами нефтепродуктов в странах Евросоюза (на 11 июня 2007 г.)
Страна Категория 1 Категория 2 Категория 3 Всего
дней потребления тыс. т дней потребления тыс. т дней потребления тыс. т дней потребления тыс. т
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Бельгия 135 583 84 2754 204 389 95 3726
Дания 142 532 118 1284 332 498 144 2314
Германия 130 7840 114 19530 179 2986 123 30356
Греция 98 1060 91 2084 101 736 95 3880
Испания 126 2513 98 10377 152 2630 109 15520
Франция 114 3380 103 14860 222 1909 110 20149
Ирландия 112 524 96 1379 154 548 108 2451
Италия 112 3538 96 8326 267 5790 126 17654
Люксембург 101 124 95 631 100 1 96 756
Нидерланды 233 2607 173 5245 1625 1511 225 9363
Португалия 134 617 95 1611 160 782 114 3010
Великобритания 108 4150 90 7526 117 1832 109 13508
Австрия 147 733 96 2018 308 925 127 3676
Швеция 124 1389 114 1769 351 1308 147 4466
Финляндия 168 861 168 2114 166 694 168 3669
Венгрия 98 391 90 660 167 300 103 1351
Чехия 118 621 93 1036 117 119 102 1776
Латвия 54 53 44 92 193 27 54 172
Польша 82 905 80 2147 131 281 84 3333
Продолжение табл. 1
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Словакия 76 154 74 286 77 24 75 464
Литва 70 61 65 160 130 112 79 333
Мальта 126 23 120 75 110 178 114 276
Словения 96 164 87 376 98 13 90 553
Эстония 54 44 47 80 45 1 50 125
Кипр 66 55 70 158 70 226 70 439
Румыния 61 278 42 395 91 376 58 1049
Болгария 27 36 38 127 51 61 38 224
Источник. Департамент транспорта и энергетики КЕС.
Еврокомиссия стремится усилить свои полномочия по регулированию рынков нефти и газа в кризисных ситуациях. В Брюсселе недовольны тем обстоятельством, что решение о начале поступления на рынки нефти из стратегических запасов может приниматься секретариатом МЭА либо самостоятельно входящими в ЕС государствами. Механизма солидарного использования стратегических запасов на уровне Сообщества до настоящего времени не разработано.
Если по нефти существующие механизмы обеспечения энергетической безопасности выглядят недостаточными, то для природного газа их просто нет. На протяжении последних 40 лет функции планирования и развития газовых сетей в европейских странах осуществлялись национальными газовыми компаниями. Эти компании контролировали всю инфраструктуру и обладали полной информацией в отношении спроса и предложения на природный газ. Таким образом, газовая промышленность самостоятельно обеспечивала необходимый уровень энергетической безопасности, и особой необходимости регулирования на государственном, а тем более на межгосударственном уровне не было. В результате либерализации рынка газа в Евросоюзе образовался определенный организационно-правовой вакуум. Газовый сектор уже не может, да и не хочет брать на себя ответственность за обеспечение энергетической безопасности, особенно в долгосрочном плане, а соответствующие государственные институты пока не созданы.
Поэтому параллельно с обсуждением вопросов формирования единого рынка природного газа в Европейском союзе развернулась дискуссия по проблеме обеспечения в новых условиях минимально необходимого уровня «газовой» безопасности. Возмож-
109
ные решения этой проблемы близки к идеям, предлагаемым для нефти и нефтепродуктов. Прежде всего, необходима разработка механизмов координации действий в рамках Сообщества в случае развития кризисных ситуаций. Уже имеются признаки готовности рынков платить за диверсификацию, например путем премии, на норвежский или голландский газ. Однако какой уровень диверсификации необходим для поддержания конкурентного рынка и осуществления мер безопасности, пока не ясно.
Еврокомиссия стремится заставить всех участников рынка «оплачивать» необходимые для поддержания минимально необходимого уровня энергетической безопасности мероприятия. Суть подхода - правительства могут взять на себя роль своеобразной «пожарной команды», вместе с тем «страховку» на случай пожара потребители обязаны оплачивать сами. Особое значение придается максимальному исключению неопределенности в отношении распределения зон ответственности. Еврокомиссия пытается сформировать ясные рамочные условия и правила, которые могли бы дать участникам единого газового рынка Евросоюза четкие ориентиры для работы в новых условиях, гарантируя вместе с тем поддержание необходимого уровня энергетической безопасности.
Цель внешнего измерения обеспечения энергобезопасности состоит в том, чтобы гарантировать постоянное физическое наличие достаточного количества импортируемых энергоресурсов по разумным ценам.
Надежности энергетических поставок угрожают риски, которые условно можно подразделить на следующие две основные категории:
- физические: заключаются в двух формах: а) риск постоянного срыва поставки, который основывается на возможности физического исчерпания ресурсов; б) риск временного срыва поставки, который основывается, помимо прочего, на возможности природного/технического фактора (стихийное бедствие, сбой в работе системы), социально-политического фактора (геополитический кризис, социальные волнения), противоправных действий (террористические акты, хулиганство);
- экономические: основываются на возможности таких колебаний цен на энергоресурсы, которые делают эти цены неразумными.
Очевидно, что материализация как физических (дефицит энергетических поставок), так и экономических рисков (резкое по-
вышение цен на энергетические поставки) может повлечь тяжелые социальные последствия, поэтому краеугольным камнем политики обеспечения надежности энергетических поставок является управление этими рисками с целью их сокращения.
Наиболее серьезную угрозу безопасности газоснабжения Евросоюза представляет прекращение поставок газа из внешних источников. Озабоченность у ЕС в этом плане вызывает главным образом зависимость от России, где основным риском является возможность прекращения поступления российского природного газа из-за осложнения отношений России с Украиной, по территории которой проходит более 75% всего экспорта российского газа в Европу. Беспокоит также и стабильность импорта из Алжира, который может прекратить поставки газа по политическим мотивам или же по причине выхода из строя инфраструктуры в результате террористических действий.
В соответствии с известным высказыванием Уинстона Черчилля «безопасность и надежность поставок нефти обеспечиваются разнообразием источников»28. ЕС стремится поддерживать диверсификацию внешних источников, включая поиск новых стран-поставщиков, совершенствовать гибкость газопередачи внутри Сообщества, расширять возможности подземных хранилищ. На ближайшую перспективу инвестиционные планы газовых компаний отдают предпочтение увеличению объема закупок у имеющихся внешних поставщиков. В долгосрочном плане изучаются возможности сотрудничества с новыми поставщиками (газопроводы или сжиженный газ). Расширение возможностей для импорта газа позволит ЕС обеспечить диверсификацию поставок и создать атмосферу конкуренции между нынешними и потенциальными поставщиками, в том числе странами СНГ - Россией, Туркменистаном, Казахстаном, Узбекистаном; окружающими ЕС государствами -Алжиром, Норвегией и в будущем, возможно, Ираном, а также более отдаленными источниками (имеется в виду, в частности, сжиженный газ Ближнего Востока (Катар), Западной Африки (Нигерия) и Латинской Америки).
28 Индикативная программа Евросоюза по Центральной Азии (20072010). - Режим доступа: http://www.donors.kg/upload/docs/reports_and_studies/EC_ Indica tiveProgrammeRus2007-2010.pdf
В связи с ожидаемым увеличением энергоимпорта важную роль будет играть стоимость транзита энергоносителей через третьи страны. Часто внутриполитические соображения играют решающую роль при определении государственной линии в области транзита. Следовательно, для того чтобы обеспечить должный уровень безопасности газовых поставок, ЕС необходимо укрепление сотрудничества со всеми вовлеченными в транспортировку и транзит газа странами в области определения цены транзита и транспортных издержек, финансирования инвестиций в развитие газовой инфраструктуры, наращивание мощности газохранилищ.
Большое внимание уделяется сооружению дополнительных подземных газовых хранилищ и строительству терминалов по приемке сжиженного природного газа. В Евросоюзе насчитывается 115 подземных газовых хранилищ в 17 странах-членах, их общая вместимость составляет порядка 77,3 млрд. куб. м газа, что соответствует 58 дням средневзвешенного потребления газа в ЕС в 2006 г. (см. табл. 2). По оценке экспертов ЕС, к 2020 г. с сооружением новых хранилищ их суммарная вместимость должна вырасти на 50%.
Таблица 2
Стратегические резервы природного газа в странах ЕС
Страна Рабочий объем хранилищ (млн. куб.м) Количество хранилищ Дней потребления в 2006 г.
Германия 19 772 41 74
Италия 17 300 10 82
Франция 11 633 15 94
Нидерланды 4 750 3 45
Венгрия 3 610 5 105
Великобритания 3 267 5 13
Чехия 2 801 8 120
Австрия 2 647 4 103
Словакия 2 341 4 155
Латвия 2 105 1
Испания 1 990 2 21
Польша 1 572 6 42
Румыния 1 470 5 32
Дания 815 2 58
Бельгия 650 2 14
Болгария 500 1 61
Ирландия 100 1 9
Всего 77 323 115 58
Источник. Cedigaz, расчеты автора.
Брюссель намерен переформатировать так называемую «политику соседства». В рамках новой политики будет усилен энергетический диалог с государствами Каспийского, Черноморского и Средиземноморского регионов. Предполагается, что ЕС увеличит объем финансирования программ в рамках политики соседства. Произойдет смещение фокуса программ технической поддержки в сторону энергетики. Также будет создан специальный фонд поддержки инвестиционных проектов и пересмотрены приоритеты программы ШОСАТЕ, посвященной реабилитации региональных трубопроводов, а также «Бакинских инициатив», одобренных на министерской конференции «Энергетическое сотрудничество между ЕС, прикаспийскими государствами и странами, прилегающими к ним», состоявшейся в Баку в ноябре 2004 г. ЕС и двенадцать государств-партнеров, включая государства Центральной Азии, достигли тогда согласия в понимании своей взаимной заинтересованности в поддержке развития региональных энергетических рынков в прикаспийских государствах и странах, прилегающих к ним, для их постепенной интеграции в будущем в рынок ЕС и повышения потенциала для привлечения фондов в целях финансирования новых энергетических инфраструктур29.
Своевременна ли политика «солидарности» стран ЕС в газовой области?
Уровень энергобезопасности отдельных стран ЕС различается весьма сильно. Такие крупные производители природного газа, как Нидерланды и Великобритания, не столь сильно зависят от поставок из внешних источников. Для Франции и Германии характерна высокая степень диверсификации поставщиков. В то же время страны Балтии и Польша практически полностью зависят от поставок российского газа.
Эти государства продвигают предложения о дополнении существующего «инструментария» энергобезопасности ЕС обязательствами о солидарных действиях стран-членов в случае преры-
29 Индикативная программа Евросоюза по Центральной Азии (20072010). - Режим доступа: http://www.donors.kg/upload/docs/reports_and_studies/EC_ Indica tiveProgrammeRus2007-2010.pdf
вания поставок газа. По сути речь идет о перераспределении поставок в пользу затронутых кризисом стран.
Подобные механизмы в области нефти уже давно разработаны и применяются на практике в рамках МЭА. Однако возможность практической реализации этой идеи вызывает большие сомнения. Например, даже у стран ЕС, осуществляющих собственную добычу природного газа или импортирующих его из других источников, полностью отсутствует физическая возможность оказания помощи странам Балтии, Польше и Венгрии. Потенциал взаимной поддержки таких ключевых участников газового рынка ЕС, как Нидерланды, Германия, Франция и Италия, весьма ограничен. Еще одно опасение связано с тем, что введение подобных взаимных обязательств будет способствовать менее ответственному отношению к вопросам обеспечения газовой безопасности. Поэтому этот вопрос, скорее всего, не будет активно обсуждаться по крайней мере до тех пор, пока расширение сети соединительных трубопроводов между странами не приведет к формированию физически единого внутреннего рынка ЕС.
Подводя итоги, хотелось бы отметить последовательность и решимость действий Еврокомиссии в решении вопросов обеспечения энергетической безопасности. Несмотря на сопротивление со стороны компаний-монополистов и отдельных стран, линия на дальнейшую либерализацию энергетических секторов и создание единого рынка ЕС проводится достаточно успешно. Главной проблемой здесь видится узость круга основных внешних поставщиков, прежде всего природного газа, особенно в свете возможных договоренностей между Россией и Алжиром о координации газовой политики на рынке ЕС. Евросоюз всячески стимулирует усиление конкуренции за европейский рынок, добиваясь прихода максимального числа новых игроков и формирования избытка предложения газа на рынке ЕС. В этой связи, несомненно, растут риски реализации таких капиталоемких проектов, как «Северный поток» и «Южный поток».
