CC BY
88
Ольга ПЛОТНИКОВА
Элементы системы международных региональных связей России и их особенности
В результате процессов глобализации и регионализации в мире активно развиваются регионы и их международные связи. Этот процесс не обходит стороной и Россию. Россия, в силу особенностей своего государственного устройства, не является моносубъектом международных отношений. Россия - многорегиональный организм, функционирующий на основе вертикальных (центр - регионы) и горизонтальных (межрегиональных) взаимоотношений. Путь России в XXI в. - это неизбежный поиск единства в региональном многообразии. Именно разнообразие регионов влияет на их международные связи. Субъекты являются основными элементами системы международных связей регионов Российской Федерации.
Совершенно очевидно, что мы являемся свидетелями формирования нового вида международного сотрудничества. Попытаемся проанализировать историю развития этого сотрудничества и понять его содержание. Процесс активного вхождения регионов1 государств в международную жизнь является объективной реальностью, с которой надо считаться и которая требует серьезного системного, в том числе и ретроспективного, анализа.
Согласно Конституции Российской Федерации, в стране 89 субъектов
2
Федерации . Субъектам России присуще многообразие. Для изучения
1 Регион - это государственное территориальное образование, соответствующее уровню, непосредственно предшествующему уровню государства, имеющее
правительство, которое располагает соответствующими политическими полномочиями. См.: Декларация Ассамблеи европейских регионов о регионализме в Европе. Ст.1, п. 1 // Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. - М., 2002, стр. 407.
Конституция Российской Федерации. - М., 1999, ст. 65.
субъектов как элементов системы международных связей регионов России проведём их классификацию, исходя из разных подходов и принципов.
В основу государственного устройства Российской Федерации положены два принципа: национально-территориальный и административно-территориальный. Исходя из этих принципов в России в 90-е гг. XX в. 32 из 89 субъектов были созданы по национальнотерриториальному принципу (по этническому принципу) и 56 - по административно-территориальному принципу.
Из 32 субъектов Российской Федерации, созданных по национальнотерриториальному принципу, 21 - это республики. Изучение документов показывает, что подход к регионам с точки зрения двух принципов государственного устройства России наделял субъекты страны разными правами и разными полномочиями, что отражалось в их правах в осуществлении международных связей. Начало этому «равноправию» было положено в 1989 г., когда центральная власть Советского Союза выдвинула идею повышения политического статуса автономий России. В августе 1990 г. Президент России Б. Ельцин призвал автономии «брать столько власти, сколько они могут проглотить». Это привело к тому, что все республики Российской Федерации заявили о своем государственном суверенитете и отказе от статуса автономий, все автономные области (кроме Еврейской) объявили себя суверенными республиками. Провозглашая свой государственный суверенитет, одни автономные республики уточняли, что они находятся в составе РСФСР, другие, такие как Татарстан и Чечено-Ингушетия, обходили этот вопрос молчанием.
В России с конца 80-х гг. XX в. подъём политического регионализма стал отправным пунктом на пути эволюции государства по принципам федеративного устройства. В этот период проблема соотношения между
3 В результате объединения в настоящее время насчитывается 83 субъекта Российской Федерации.
регионализмом и федерализмом вышла на первый план, приобретая форму вопроса о характере будущей федерации. С самого начала процесса подготовки проекта Федеративного договора в 1990 г. (подписанного большинством субъектов федерации 31 марта 1992 г.) по этому вопросу столкнулись две противоположные точки зрения.
Первая исходила из представления о Российской Федерации как о создаваемой «снизу» федерации «национальных» (или этнических) государств, предоставляющей местным элитам широкие полномочия в сфере социально-экономической политики и, соответственно, существенно ограничивающей права федерального центра. Вторая точка зрения, тяготея к модели «чистого» федерализма, выражала необходимость создания конституционной федерации на основе так называемой «губернизации». Это предполагало формирование субъектов федерации исключительно на принципе административно-территориальной (а не этнокультурной) регионализации с учётом территориальных масштабов будущих субъектов федерации.
В известной степени эта дилемма унаследовала противоречия, содержавшиеся в прежней формальной модели государственного устройства Российской Федерации (РСФСР), в которой сочетались два подхода к определению регионов: с одной стороны, «квазифедеративный», этно-территориальный (автономные республики, автономные области и автономные округа), и с другой - административно-территориальный, минимально учитывавший этнические особенности территорий.
Последняя модель объективно открывала в новых условиях возможность быстрого преобразования прежнего унитарного государства в федеративное на основе унификации статуса всех будущих субъектов федерации («американская модель»).
В результате сложного и противоречивого развития в 1991-1993 гг. для России был реализован компромиссный вариант, в котором
переплетались принципы конституционной (равенство субъектов федерации в их отношениях с федеральным центром) и договорной («асимметричная» федеративная структура, основанная на договорных отношениях субъектов федерации и центра) федерации. Первая модель в большей степени отражает реализованные в Конституции 1993 г. принципы «чистого», конституционного, федерализма; вторая -конкретное региональное многообразие, предполагающее различные формы и уровни автономии вновь образуемых субъектов федерации. Последнее, в частности, выражается в том, что, несмотря на конституционный принцип равенства субъектов федерации, этнические республики в составе Российской Федерации путём подписания с федеральным центром договоров о разграничении предметов ведения и полномочий получали значительно больший объём экономических и политических прав по сравнению с областями и краями. Это стало наиболее сильным фактором «асимметрии», характеризующим современное федеративное устройство России.
Отличительной чертой российской федеративной модели является то, что механизмы учёта отдельных региональных особенностей субъектов федерации (договоры о дополнительном разграничении полномочий), которые в других федерациях функционируют, главным образом, как неформальные средства необходимого согласования интересов, зафиксированы Конституцией РФ 1993 г. как составные элементы системы федеративных отношений. Хотя эта система, по мысли создателей Конституции, должна была максимально полно учитывать региональную специфику отдельных субъектов федерации, смешение в ней федеративных основ с элементами конституционного регионализма вносит дополнительный элемент напряжённости в отношениях между различными группами субъектов федерации: этническими республиками и
областями (краями), регионами-донорами и регионами, живущими за счёт дотаций федерального центра, и др.
Распад Советского Союза подтолкнул руководство РСФСР пойти на подписание Федеративного договора с республиками России. Чеченская Республика и Республика Татарстан отказались в этот период подписывать такой договор. В Федеративном договоре было заложено различие в статусе субъектов Федерации. Республики в договоре назывались «суверенными», а остальные субъекты Федерации - нет. В договоре чётко закреплялась целостность составляющих её республик и их территорий, а целостность краёв, областей и автономий никак не обозначалась. По Федеративному договору у краёв и областей не было предусмотрено «всей полноты государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) на своей территории», как у республик (государств). Согласно Договору, республики являлись «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений», края, области и автономии - участниками только «связей»1.
Против несправедливого Федеративного договора подняли голос края и области России. Они начали активно требовать выравнивания своих прав с республиками. В августе 1993 г. через «Российскую газету» к Президенту России и правительству страны обратились главы исполнительной и законодательной властей ряда крупных регионов. Они требовали аннулирования всех политических и экономических привилегий республик.
Только принятие Конституции Российской Федерации в декабре 1993 г. закрепило эти требования регионов. Неравноправный Федеративный договор был скорректирован Конституцией России, которая провозгласила
1 Архив Г осударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы Верховного Совета СССР. 1990 г.
равноправие субъектов Российской Федерации, верховенство Основного закона и федеративных законов на всей территории страны.
О существовании проблем правового регулирования в субъектах Российской Федерации в 90-е гг. говорили результаты анализа конституций и уставов. В конце 90-х гг. Министерством юстиции Российской Федерации была проведена юридическая экспертиза конституций субъектов Российской Федерации. Экспертиза показала, что более одной трети нормативных актов субъектов Российской Федерации не соответствовало Конституции Российской Федерации и её федеральным законам. Наиболее типичным недостатком этого периода в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации оказалось издание субъектами Российской Федерации правовых актов, которые нарушали 71, 72 и 73 статьи Конституции Российской Федерации, касающиеся разделения предметов ведения в сфере международных отношений. Особенно много коллизий возникло в связи с определением в конституциях и уставах конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. В ряде конституций было определено, что они являются субъектами Российской Федерации (республики Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Коми, Саха). В других указывалось, что они самостоятельно определяют свой государственно-правовой статус (республики Татарстан, Тыва, Чеченская Республика). В третьих, указывался порядок изменения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации (Конституции Республики Карелия, уставах Амурской и Иркутской обл.).
Кроме того, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации также содержались нормы, регулировавшие вопросы, отнесённые к предметам ведения Российской Федерации. Среди них было: право приостанавливать на территории соответствующего субъекта Федерации полностью или частично федеральные акты, а также
определять сферу действия федеральных законов, что противоречит статьям 4, 76 Конституции Российской Федерации (Конституция Республики Карелия, уставы Архангельской, Курганской, Саратовской, Тульской обл., Агинского Бурятского автономных округов); положения о наделении высшей юридической силой конституций и уставов субъектов Российской Федерации, что противоречило статьям 4, 15, 76 Конституции Российской Федерации (конституции Республик Тыва, Адыгея, Башкортостан, уставы Иркутской обл. и Ханты-Мансийского автономного округа).
Указанные несоответствия и противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам являлись наиболее общими и характерными. Потребовались большие усилия Президента России В.В. Путина и его полномочных представителей в федеральных округах, чтобы привести конституции республик в соответствие с Конституцией России. Этот процесс длился с 2000 по 2003 г.
ПЛОТНИКОВА Ольга Васильевна - д.полит.н., профессор; ректор Сибирского института международных отношений и регионоведения
