CC BY
7
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2021. № 1
проблемы международного права
К. л. Чайка*
элементы конституционного нормоконтроля в деятельности суда интеграционного объединения
Нормоконтроль является одним из ключевых направлений деятельности судебного органа, как внутригосударственного, так и наднационального. Несмотря на наличие общих черт, нормоконтроль судов интеграционных объединений обладает рядом особенностей, которые и служат предметом исследования в рамках настоящей статьи.
Анализ деятельности наднационального судебного органа по проверке соответствия нормам более высокого уровня правовых положений, закрепленных в актах нижестоящих по иерархии органов, проводится исходя из установления наличия у него черт конституционного нормоконтроля, исследования последствий нуллификации соответствующих актов, взаимосвязей между разрешением дела в порядке конституционного производства и его рассмотрением в рамках ординарных видов процесса. Формулированию подходов к нормокон-трольной деятельности Суда ЕАЭС, выявлению наличия или отсутствия у него характеристик, присущих конституционному нормоконтролю, предшествует уяснение общетеоретических определений указанных правовых категорий. Сходство деятельности Суда ЕАЭС с конституционным нормоконтролем автор усматривает в том, что в основе осуществляемой Судом проверки актов права ЕАЭС всегда лежит вопрос об их соответствии Договору о ЕАЭС как некоему эталону, в зависимость от которого поставлена легальность иных правовых норм. Важную роль в данном аспекте играет стремление Суда ЕАЭС обеспечить защиту основных прав и свобод человека в рамках интеграционного объединения.
Ключевые слова: Суд ЕАЭС, Суд ЕС, интеграционное объединение, судебный пересмотр, конституционный нормоконтроль, защита прав человека и основных свобод.
Одним из ключевых направлений, в рамках которых происходит отправление правосудия, является нормоконтроль. Проверка правовых положений, формализованных в акте меньшей юридической силы по сравнению с актом более высокого уровня, а также защита
* Константин Леонтьевич Чайка — кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, заместитель Председателя Суда ЕАЭС (e-mail: chayka@courteurasian.org)
прав человека и основных свобод в рассматриваемом случае обретают форму самостоятельной деятельности судебного органа.
Осуществление нормоконтроля играет значимую роль в аспекте компетенции как национальных судов, так и судебных органов интеграционных объединений. Несмотря на определенное сходство нор-моконтроля внутригосударственных и наднациональных судов, последний обладает рядом особенностей.
1. В отечественной правовой науке высказана точка зрения, согласно которой судебный нормоконтроль (судебный контроль в сфере нормотворчества) представляет собой одно из проявлений контрольных функций судебной власти, служит ее характерным признаком, являясь разновидностью общего судебного контроля1.
Учитывая, что вся деятельность судебного органа протекает в определенных процедурно-процессуальных рамках и ее порядок регламентируется процессуальным законодательством2, судебный нормоконтроль на национальном уровне реализуется в форме правосудия при рассмотрении и разрешении дел в порядке конституционного, административного и иных видов производства. При этом не только по форме, но и исходя из своего внутреннего содержания нормоконтроль составляет неотъемлемую часть правосудия, будучи направленным на восстановление справедливости, обеспечение непротиворечия правовых норм, включенных в разные по иерархии источники права, защиту прав и основных свобод личности.
Российских ученых и практиков отличает единодушие в вопросе определения понятия «нормоконтроль». Так, по мнению В. М. Лебедева, данная правовая категория включает судебный контроль за правовым содержанием законов и иных нормативных правовых актов3. А. Л. Кононов характеризует судебный контроль как оценку правомерности оспариваемых норм, их соответствия общим основам и принципам права4. Судебный контроль за законностью правовых актов, по утверждению Т. В. Паршиной, следует рассматривать как осуществляемую в особо установленном законом процедурном порядке деятельность судов по проверке правовых актов на предмет соответ-
1 См.: Паршина Т.В. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов (общеправовой аспект) // Российский судья. 2006. № 3. С. 21; Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: М., 2010: Доступ из СПС «Консультант плюс».
2 См.: Никитин С. В. Указ. соч.
3 См.: Лебедев В. М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации // Правосудие в современном мире / Под ред. В. М. Лебедева, Т. Я. Хабриевой. М., 2013: Доступ из СПС «Консультант плюс».
4 Конституционный Суд Российской Федерации. Особое мнение судьи А. Л. Кононова к Постановлению от 27 января 2004 года № 1-П.
ствия предъявляемым к ним требованиям5. Е. В. Тарибо обобщает данную дискуссию весьма кратким, но, бесспорно, верным утверждением о том, что сущность нормоконтроля составляет проверка соответствия норм нижестоящего уровня нормам вышестоящего уровня6.
С. В. Никитин по результатам исследования особенностей нор-моконтроля арбитражных и общих судов Российской Федерации приходит к выводу, что его ключевым элементом служит проверка нормативного правового акта в целях определения легитимности с точки зрения:
— содержания, т. е. тех правовых норм (правил поведения), которые включает данный акт;
— компетенции властного органа или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт;
— формы акта;
— установленного порядка принятия и опубликования (обнародования) нормативного правового акта7.
Прежде чем перейти к обзору позиций зарубежной доктрины по вопросу о природе нормоконтроля, отметим, что данная правовая категория присуща преимущественно русскоязычной науке и судебной практике8. В отечественный правовой оборот термин «нормокон-троль» введен Конституционным Судом Российской Федерации при его первом упоминании в Постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П9, посвященном вопросам разграничения компетенции по проверке конституционности нормативных актов между Конституционным Судом и другими судами. Среди иных государств — членов ЕАЭС понятие «нормоконтроль» используется в Республике Беларусь, где данная правовая дефиниция впервые употреблена в решении Конституционного Суда от 14 декабря 2016 г. № Р-1077/201610, в котором рассматривалось соответствие Конституции национального Закона «О внесении изменений и дополнений в законы Республики Беларусь по вопросам судоустройства и судопроизводства», в том числе в части предоставления гражданам и организациям права обращаться к лицам, уполно-
5 Паршина Т. В. Указ. соч. С. 21.
6 Тарибо Е. В. Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта. М., 2018: Доступ из СПС «Консультант плюс».
7 Никитин С. В. Указ. соч.
8 В англоязычной литературе понятие «нормоконтроль» эпизодически используется при характеристике деятельности конституционных судов (Steinberger H. Models of constitutional jurisdiction. Strasbourg, 1993. P. 7; Corkin N. Ch. Europeanization of Judicial Review. L., 2015. P. 11).
9 Конституционный Суд Российской Федерации. Постановление от 16 июня 1998 года № 19-П // Российская газета. 1998. 30 июня.
10 Конституционный Суд Республики Беларусь. Постановление от 14 декабря 2016 года № Р-1077/2016 // Национальный правовой портал РБ. 2016. 24 дек. 6/1585.
моченным инициировать производство в Конституционном Суде, с предложением о проверке конституционности нормативного правового акта, примененного в конкретных решениях государственного органа или постановлениях суда общей юрисдикции11. Конституционный Суд Республики Беларусь, положительно оценив подобную законодательную инициативу, указал на необходимость перехода от действующего абстрактного к конкретному нормоконтролю в целях более полной реализации положения Конституции об осуществлении контроля за конституционностью нормативных актов, усиления роли конституционного контроля в защите конституционных ценностей, обеспечении верховенства Конституции и ее непосредственного действия, а также из ответственности государства за обеспечение прав и свобод граждан. Данная правовая позиция может рассматриваться как легальное определение конституционного нормоконтроля, имеющего своей целью проверку соответствия нормативных актов Конституции, обеспечение прав человека и общую защиту конституционных ценностей. Впоследствии названная дефиниция еще несколько раз была использована Конституционным Судом Беларуси12.
Что касается Суда ЕАЭС, то он в своей практике дважды применял термин «нормоконтроль» — в решениях по делу о Калининградском транзите13 и по заявлению ООО «ОйлМарин Групп»14. Оценивая обращение хозяйствующего субъекта в Евразийскую экономическую комиссию (далее — ЕЭК, Комиссия) с заявлением о проведении мониторинга исполнения государством — членом Союза положений права интеграционного объединения, Суд установил, что «истец запрашивал не проведение абстрактного нормоконтроля, как заявлено ответчиком в судебном заседании, а осуществление проверки исполнения конкретной нормы, предоставляющей ему право на льготу». Из указанной формулировки следует, что Суд весьма широко понимает дефиницию «нормоконтроль», распространяя ее, в том числе на проверочную деятельность Комиссии как регулирующего органа. Подобный подход
11 В Республике Беларусь у физических и юридических лиц отсутствует право инициировать в Конституционном Суде процесс о проверке соответствия закона или иного нормативно-правового акта Конституции.
12 Конституционный Суд Республики Беларусь. Решение от 18 января 2017 года № Р-1084/2017 «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2016 году» // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. 2017. 31 янв. 6/1593; Решение от 6 июля 2018 года № Р-1130/2018 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь» // Там же. 2018.14 июля. 6/1647.
13 Суд ЕАЭС. Решение Большой коллегии от 21 февраля 2017 г. по заявлению Российской Федерации к Республике Беларусь (Дело о Калининградском транзите): URL: http://courteurasian.org/doc-17943 (дата обращения: 8 января 2021 г.).
14 Суд ЕАЭС. Решение Коллегии от 11 октября 2018 г. по заявлению ООО «ОйлМарин Групп»: URL:http://courteurasian.org/doc-21993 (дата обращения: 8 января 2021 г.).
видится весьма спорным, поскольку ведет к смешению правовых понятий и, как следствие, к утрате правовой определенности.
Иностранная правовая теория оперирует понятиями судебный контроль (judicialcontrol) или судебный пересмотр (judicialreview), рассматривая их как равнозначные. Судебный пересмотр понимается как деятельность судов, направленная на проверку законности принятия акта в связи с реализацией публичной функции15. На законодательном уровне в качестве предмета судебного пересмотра называется разрешение «вопроса об определении конституционности» (фр. — question prioritaire de constitutionnalite, англ. — constitutional question). При этом вопрос определения конституционности охватывается широким толкованием данной правовой категории, которое включает проверку оспариваемых нормативных правовых актов на предмет их соответствия как Конституции государства, так и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу16. Ключевой функцией судебного контроля также служит обеспечение гарантий осуществления государственными органами своих полномочий в пределах предоставленной им компетенции и защита основных прав человека17.
Подход, согласно которому задача нормоконтроля — это защита основных прав человека, созвучен высказанному С. В. Никитиным мнению о том, что судебный контроль в сфере нормотворчества является одним из способов реализации правозащитной функции судебной власти, поскольку, признавая незаконным нормативный правовой акт, ущемляющий права, свободы или законные интересы граждан и организаций, суд тем самым осуществляет их защиту18.
Резюмируя изложенное, представляется обоснованным констатировать, что нормоконтроль рассматривается в качестве одной из основных функций судебного органа, заключающейся в проверке легитимности нормативного акта посредством оценки соответствия норм нижестоящего уровня нормам вышестоящего уровня в аспекте компетенции лица, принявшего данный акт; порядка принятия и опубликования акта; его содержания, в том числе в части непротиворечия основным правам человека; формы нормативного акта.
Как обоснованно отмечается в отечественной правовой науке, проблема судебного контроля является многоплановой и вряд ли мо-
15 Auburn J., Moffett J., Sharland A. Judicial Review: Principles and Procedure. Oxford, 2013. P. 3.
16 См.: Соловьев А. А., Опалев Р. О. Административная юстиция в зарубежных государствах: особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства. М., 2017.
17 Shipan Ch. R. Designing Judicial Review: Interest Groups, Congress, and Communications Policy. Michigan, 2000. P. 2-4; Galera S. Judicial Review: A Comparative Analysis Inside the European Legal System. Strasbourg, P. 63-64.
18 См.: Никитин С.В. Указ. соч.
жет быть исчерпана какой-либо одной трактовкой, что определено современными конституционными реалиями и тенденциями прежде всего в континентальном праве: когда его оценка не ограничивается нормоконтрольными процедурами, а понимается шире с позиции «конституционного основания» судебного усмотрения19.
Правовая теория исходит из классификации судебного нормо-контроля (судебного пересмотра) в зависимости от субъекта его реализации на конституционный и общий20. Применительно к российскому законодательству отмечается, что органы конституционной юстиции проверяют конституционность нижестоящих по отношению к конституциям нормативных правовых актов, а суды общей и арбитражной юрисдикции оценивают законность подзаконных нормативных правовых актов21. При этом особо оговаривается, что в рамках так называемой европейской (кельзеновской или централизованной) модели22 судебного нормоконтроля, которой следует и российское законодательство, проверка на соответствие конституции является прерогативой конституционного суда23. В отечественной науке отмечается, что Г. Кельзен рассматривал Конституционный Суд в качестве «стража конституции», средства обеспечения ее верховенства над законом путем осуществления нормоконтроля; как специальный орган, имеющий возможность аннулировать норму закона24.
Применение кельзеновской модели конституционного правосудия означает, что при возникновении у суда, рассматривающего конкретный спор, сомнений в конституционности применяемой им нормы, соответствующий вопрос должен быть адресован органу конституционного правосудия. Важно подчеркнуть, что конституционный суд не рассматривает конкретные споры, так как его деятельность направлена главным образом на определение непосредственно конституционности того или иного нормативного правового акта25, а значит, при отправлении им правосудия в рамках нормоконтроля отсутствуют спорящие стороны. В свою очередь американская (децентрализованная) модель нормоконтроля характеризуется тем, что проблема конституционности законодательства возникает дополни-
19 См.: Грачева С. А. Судебный контроль: средство правовой защиты или правооб-разования? (к вопросу о конституционных признаках оптимальной модели) // Журнал российского права. 2020. № 11. С. 74-75.
20 См.: Тарибо Е.В. Судебный конституционный нормоконтроль...
21 Там же.
22 Подробнее см.: Соловьев А. А., Опалев Р. О. Указ. соч.
23 См.: Соловьев А. А., Опалев Р. О. Указ. соч.; Тарибо Е. В. Судебный конституционный нормоконтроль.
24 См.: Гриценко Е. В. Роль конституционного суда в обеспечении прямого действия Конституции в Германии и России // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 1.
25 См.: Соловьев А. А., Опалев Р. О. Указ. соч.
тельно к иным вопросам, поставленным в рамках рассматриваемого судом дела, и разрешается судом, рассматривающим конкретное дело, а не специализированным органом конституционного правосудия26.
Характеристика нормоконтроля в качестве конституционного, бесспорно, не ограничивается особенностями субъекта, который его осуществляет, а охватывает также сущность самой конституции как акта прямого действия27, играющего системообразующую роль для национального правопорядка в силу наличия в нем глубокой ценностной составляющей, способной обеспечить конституционное «насыщение» правосознания, системы права и юридической практики28. Изложенное означает, что основу проверочной деятельности в ходе конституционного нормоконтроля составляет сопоставление спорной нормы с конституционным законоположением, которое может как прямо содержаться в тексте Основного закона государства, так и имплицитно следовать из него. По мнению Н. С. Бондаря, целью конституционного нормоконтроля становится «оценка результатов государственно-властной деятельности, выражающейся как в нормотворчестве, так и в судебном и ином правоприменении, если в практике применения нормы искажается конституционный смысл проверяемых актов». При таких условиях придание «судебной власти нормоконтрольных функций. означает возможность суда воспрепятствовать реализации воли законодателя путем отказа в применении закона, принятого с нарушением Конституции»29. Достижению данной цели, а одновременно и обеспечению верховенства, прямого действия Конституции способствует утрата силы тех актов, которые признаны неконституционными, без дополнительных условий30. Как обоснованно отмечает Е. В. Тарибо, признание закона неконституционным происходит «в масштабе всей правовой системы»31. Последствием конституционной нуллификации закона становится предусмотренная законодательством возможность пересмотреть решение национального суда, принятое на основе признанного дефектным законодательного акта32.
Важной чертой конституционного нормоконтроля Н. С. Бондарь считает его направленность на обеспечение правовой определенно-
26 Visser M. de. Constitutional Review in Europe: A Comparative Analysis. L., 2014 P. 128; Тарибо Е. В. Судебный конституционный нормоконтроль...
27 Подробнее см.: Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Прямое действие Конституции: генерация и гарантирование конституционным правосудием // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 3.
28 См.: Крусс В. И. Конституционализация права: основы теории. М., 2016. С. 16-17.
29 Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Указ. соч. С. 55-56.
30 Там же. С. 58.
31 Тарибо Е. В. Проблемы эволюционного развития российской модели судебного конституционного нормоконтроля: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2019. С. 44.
32 Пункт 3 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ; п. 3 ч. 3 ст. 311 АПК РФ; п. 3 ч. 1 ст. 350 КАС РФ.
сти. С одной стороны, принцип правовой определенности влияет на нормы материального права различных отраслей, нормативное содержание субъективных прав и свобод граждан, полномочия органов публичной власти. С другой стороны, данный принцип выступает в качестве критерия оценки процессуальных норм и складывающихся на их основании правоотношений33.
В аспекте необходимости установления конституционности правовой нормы в ходе рассмотрения дела судом, разрешающим конкретный спор, специфику конституционного нормоконтроля подчеркивает возможность его осуществления a posteriori—в результате обращения судебного органа в конституционный суд с запросом об установлении соответствия конституции нормы национального законодательства, подлежащей применению при разрешении конкретного дела. Подобный инструмент, также именуемый преюдициальным запросом34, среди европейских государств присущ законодательству Франции и России. При этом факт обращения в Конституционный Суд в соответствии с законодательством Российской Федерации является основанием для приостановления производства по делу35 в арбитражном суде или суде общей юрисдикции, что связывает соответствующий арбитражный или гражданский процесс с процедурой конституционного нормоконтроля в единый цикл отправления правосудия.
Наряду с контролем a posteriori в науке конституционного права самостоятельное место занимает нормоконтроль a priori, представляющий собой проверку законодательного акта на соответствие конституции до момента его принятия. Он свойственен праву многих европейских государств, в том числе Франции, Венгрии, Испании, Чехии, а среди государств — членов ЕАЭС — Республике Беларусь36, Республике Казахстан37 и Российской Федерации.
В соответствии с п. «а» ч. 5.1 ст. 125 Конституции Российской Федерации с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г., а также п. 5.2 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ в редакции от 9 ноября 2020 г. по запросу Президента Российской Федерации Конституционный Суд проверяет конституционность:
33 См. подробнее: Бондарь Н. С. Правовая определенность — универсальный принцип конституционного нормоконтроля (практика Конституционного Суд РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10.
34 Visser M. de. Op. cit. P. 128.
35 Статья 215 ГПК РФ; п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ; п. 5 ч. 1 ст. 190 КАС РФ.
36 Статья 2 Кодекса Республики Беларусь от 29 июня 2006 г. № 139-3 «О судоустройстве и статусе судей», ч. 2 ст. 74 Закона Республики Беларусь от 8 января 2014 г. № 124-3 «О конституционном судопроизводстве».
37 Часть 2 ст. 17 Конституционного закона Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан».
— проектов законов о поправке к Конституции;
— проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;
— федеральных конституционных законов;
— законов, отклоненных Президентом и при их повторном рассмотрении одобренных большинством не менее двух третей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы.
Резюмируя изложенное, среди специфических черт конституционного нормоконтроля следует назвать:
— воспрепятствование реализации воли законодателя посредством запрета применения неконституционной нормы в масштабе всей правовой системы;
— автоматическое исключение неконституционной нормы из правовой системы;
— проверку нормативно-правовых актов исключительно на соответствие конституционным нормам, прямо отраженным или имплицитно следующим из текста Основного закона государства;
— взаимосвязь конституционного пересмотра с процессом разрешения конкретного дела, в котором возник вопрос о конституционности спорной нормы.
Перечисленные черты конституционного нормоконтроля близки его определению в зарубежной науке, которое состоит в наделении судебного пересмотра конституционной легитимацией, соблюдением конституционных гарантий, включая требования к основаниям проверки обжалуемого акта, соблюдению прав человека38.
Иные черты, включая направленность на защиту прав человека и основных свобод, проверку компетенции органа или лица, принявшего оспариваемый акт, присущи как конституционному, так и общему нормоконтролю.
В завершение необходимо заметить, что анализ деятельности наднационального судебного органа по проверке соответствия нормам более высокого уровня правовых положений, закрепленных в актах нижестоящих по иерархии, целесообразно проводить исходя из установления наличия у него черт конституционного или общего нормо-контроля.
2. Одной из задач судебных органов наднациональных образований является контроль за соответствием их праву актов, решений, действий (бездействия) органов, наделенных властными полномо-
38 Elliott M. The Constitutional Foundations of Judicial Review. Oxford, 2001. P. 4.
чиями. По общему правилу, под такими органами понимаются институты самого интеграционного объединения, в то время как обязанность по обеспечению непротиворечия актов органов публичной власти государств-членов союзному праву возлагается на судебную систему последних.
Полномочия Суда ЕС по проверке соответствия праву интеграционного объединения актов его институтов прямо закреплены в ст. 263 Договора о функционировании ЕС. В силу указанной нормы Суд ЕС контролирует правомерность законодательных актов, актов Совета, Комиссии и Европейского центрального банка, кроме рекомендаций и заключений, а также актов Европейского парламента и Европейского совета, направленных на создание правовых последствий в отношении третьих лиц. К числу субъектов, уполномоченных инициировать соответствующие иски, Договор о функционировании ЕС относит государства-членов, Европейский парламент, Совет, Комиссию, а также физических и юридических лиц, обладающих правом оспорить акты, которые затрагивают их непосредственно и индивидуально либо адресатом которых они являются.
Уяснение данного правового установления свидетельствует, что в нем объединены как полномочия Суда ЕС по нормоконтролю в части обжалования законодательных актов, направленных на создание правовых последствий в отношении третьих лиц, так и по проверке соответствия праву интеграционного объединения ненормативных актов, что выражено в формулировке «акты, адресатом которых являются физические и юридические лица». Более того, в доктрине отмечается, что ст. 263 Договора о функционировании ЕС допускает осуществление Судом ЕС как конституционного, так и «административного» пересмотра. При этом актором в области конституционного пересмотра является Суд ЕС и иногда Суд общей юрисдикции, а право осуществления административного пересмотра принадлежит исключительно Суду общей юрисдикции. Характеристика пересмотра в качестве «конституционного» основывается не только на виде проверяемых актов, под которыми понимаются источники законодательства ЕС, а также охватывает основания нормоконтроля. К числу последних относится обеспечение защиты прав человека и основных свобод, образующих «конституционное ядро» интеграционного объединения39. Развивая логику данного подхода, следует отметить, что конституционным является такой пересмотр, в ходе которого нормативный акт может быть признан дефектным исключительно по причине нарушения им прав человека и основных свобод. Данное основание служит
39 Leczykiewicz D. 'Constitutional justice' and judicial review of EU legislative acts in Europe's justice deficit? / Ed. by D. Kochenov, Gr. de Burca, A. Williams. Oxford, 2015. P. 98.
ключевым отличием от административного пересмотра, для которого принципиальное значение будет иметь принятие оспариваемого акта в пределах компетенции органа или уполномоченного лица, соблюдение процедуры и правильное применение законодательства. Как указано в ст. 263 Договора о функционировании ЕС, в рамках реализации Судом ЕС нормоконтроля на него возлагается обязанность по проверке наличия у институтов интеграционного объединения компетенции на принятие законодательных и иных актов, а также осуществления полномочий в установленных пределах, соблюдения значимых процедурных требований, учредительных Договоров или любой нормы права, относящейся к применению оспариваемых актов. Уяснение данного правового положения означает, что основания административного пересмотра прямо определены в учредительном Договоре, в то время как мотивы, по которым нормативный акт может быть нуллифицирован в конституционном порядке, выработаны самим Судом ЕС. В рассматриваемом случае мы имеем в виду закрепление Судом Европейского союза основных прав человека в качестве общих принципов права интеграционного объединения в судебной практике.
Учитывая, что категория «конституционный нормоконтроль» традиционно присуща национальным правовым системам и связана с деятельностью внутригосударственных конституционных судов, рассмотрение вопроса об осуществлении Судом ЕС данного вида нормоконтроля затруднительно без анализа тех изменений, которые претерпело понятие «конституционализм» в международно-правовой доктрине.
В зарубежной науке в качестве основополагающей характеристики конституционализма указывается на трансфер конституционных теорий с национального уровня на наднациональный40. Среди критериев, которые, по мнению представителей академического сообщества, свидетельствуют о наличии у правопорядка ЕС свойств конституционализма, выделяют утверждение верховенства и автономии права интеграционного объединения, наличие у него таких свойств как верховенство и прямое действие, институциональную независимость органов ЕС, кодификацию основных прав человека, развитие парламентаризма, систему судебного пересмотра актов институтов ЕС41. Квинтэссенцией конституционализации правопорядка ЕС становится такая трансформация интеграционного объединения, которая приводит к замене традиционной государственно-
40 Klabbers J., Peters A., Ulfstein G. The Constitutionalization of International Law. Oxford, 2011. P. 20-24.
41 Rittberger B, Schimmelfennig F. The Constitutionalization of the European Union. N.Y., 2007. P. 2-3.
ориентированной международной организации системой правовых механизмов, выстраивающей суверенные государства в вертикально интегрированную структуру, способную наделять правами и возлагать обязанности на физических и юридических лиц в рамках сферы применения права ЕС42.
Изложенное позволяет утверждать, что конституционный контроль неразрывно связан с конституционализацией практики Суда ЕС, которая происходит отнюдь не по воле законодателя, а исключительно благодаря формулированию Судом интеграционного объединения правовых позиций, посвященных свойствам права ЕС, признанию прав человека и основных свобод неотъемлемой частью правопорядка интеграционного объединения.
Представляется, что решение в преюдициальном порядке вопроса о действительности актов ЕС также отвечает понятию нормо-контроля, поскольку в результате данной процедуры устанавливается соответствие норм нижестоящего уровня нормам вышестоящего уровня, зачастую разрешается вопрос о гарантиях прав человека и основных свобод.
Производство в Суде ЕАЭС лишено механизма преюдициального запроса, в связи с чем наднациональный нормоконтроль ограничивается проверкой соответствия праву Союза исключительно решений, принятых его институтами, в то время как восстановление прав и законных интересов частных лиц, нарушенных актами органов власти государств-членов в связи с применением права ЕАЭС, замкнуто на национальном уровне. В данном аспекте особое значение приобретает установление наличия у права Союза таких свойств как его верховенство, прямое действие и непосредственное применение, которые позволяют эффективно применять наднациональное право на уровне государств-членов. Признание права ЕС обладающим верховенством по отношению к национальным правовым системам, а также имеющим прямое действие в знаковых делах Van Gend en Loos43 и Costa v. ENEL44, подлежащим непосредственному применению в деле Molkerei-Zentrale45, привело к его проникновению в национальную правоприменительную практику и сделало право интеграционного объединения неотъемлемой частью источников, применимых в процессе нормоконтроля, осуществляемого судами государств-членов. Тот факт, что Суд ЕАЭС в своей практике последовательно раз-
42 Idem. Explaining the Constitutionalization of the European Union // J. Eur. Pub. Pol'y. 2006. N 13(8). P. 1148.
43 CJEU. Van Gend en Loos: Case N 26/62. Judgment of 5 April 1963.
44 CJEU. Costa v. ENEL: Case N 6/64. Judgement of 15 July 1964.
45 CJEU. Firma Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe GmbH v. Hauptzollamt Paderborn: Case N С-28/67. Judgement of 3 April 1968.
вивает свойства права Союза46, дает основания для вывода о наличии перспектив превращения права интеграционного объединения в важный инструмент национального нормоконтроля. Несмотря на то, что анализ правоприменительной практики государств-членов показывает, что к настоящему времени в ней отсутствуют случаи применения норм союзного права в процедуре нормоконтроля, не исключено их возникновение в будущем.
Тезис о наличии у евразийского интеграционного правосудия отдельных черт конституциализации47 с неизбежностью ставит вопрос об элементах конституционного нормоконтроля в рамках судопроизводства Суда ЕАЭС.
Будучи разработанными применительно к национальным правовым системам понятие нормоконтроля и особенности его осуществления до настоящего времени не получили широкого распространения в аспекте судопроизводства интеграционных объединений. Вместе с тем, по мнению автора, в праве и юридической доктрине имеются необходимые предпосылки для формулирования определения нормо-контроля, осуществляемого наднациональным судом в аспекте классификации на конституционный и общий нормоконтроль, выделения его сущностных характеристик и свойств.
Осуществляемый Судом ЕС нормоконтроль в доктрине, за редким исключением48, не принято разделять на общий и конституционный, что можно объяснить общей непроработанностью в европейской юридической науке концепции нормоконтроля, которая в большей степени присуща российским правовым исследованиям. Тезис о конституционализации практики Суда ЕС в юридической науке рассматривается с позиций осуществления им фактических полномочий, ранее присущих лишь национальным конституционным судам, а не особенностей соответствующего процесса49. В этой связи в рамках настоящей статьи нормоконтроль Суда ЕАЭС исследуется преимущественно на основе теоретических подходов, сформированных в отечественной правовой науке.
Статья 6 Договора о ЕАЭС, закрепляя правовую систему Союза, устанавливает основополагающее правило, в силу которого при возникновении противоречий между актами права ЕАЭС приоритет име-
46 По данному вопросу см.: Дьяченко Е.Б., Энтин К.В. Свойства права Евразийского экономического союза сквозь призму практики Суда ЕАЭС // Журнал российского права. 2018. № 10.
47 См.: Чайка К. Л. Конституционализация интеграционных правопорядков как феномен международного права? // Международное правосудие. 2020. № 1.
48 Leczykiewicz D. Op. cit. P. 98.
49 RittbergerB, SchimmelfennigF Op. cit.; Weiler J. H. A Constitution for Europe: Some Hard Choices // J. Common Market Stud. 2002. N 40; SteinE. Lawyers, Judges, and the Making of a Transnational Constitution // Amer. J. Int'l L. 1981. N 75; et al.
ет Договор. Анализ компетенции Суда, предусмотренной п. 39 Статута, свидетельствует, что Суду предоставлено право проверки:
— международного договора в рамках Союза на соответствие Договору — по заявлению государства-члена;
— решений Комиссии — Договору, международным договорам в рамках Союза и (или) решениям органов Союза.
Взаимосвязанное прочтение названных правовых норм означает, что в основе осуществляемой Судом проверки актов права Союза всегда лежит вопрос об их соответствии Договору. Таким образом, Договор для Суда играет ту же роль, что и конституции для конституционных судов государств-членов — он содержит основополагающие нормы и принципы, посредством реализации которых обеспечивается верховенство права в рамках интеграционного правопорядка, и является неким эталоном, в зависимость от соответствия которому поставлена легальность иных правовых норм.
Представляется, что с конституционным нормоконтролем деятельность Суда ЕАЭС также сближает его стремление обеспечить защиту основных прав и свобод человека. О значимых шагах в данном направлении свидетельствует прямое указание в консультативном заключении по Делу о пенсиях на то, что уровень прав и свобод человека и гражданина, гарантированный Союзом, не может быть ниже, чем он обеспечивается в государствах-членах50; закрепление в консультативном заключении по Делу о применимости non bis in idem51 одноименного принципа, свойственного международному праву, конституциям и законодательству об уголовной и административной ответственности государств — членов Союза; последовательное развитие принципов пропорциональности и правовой определенности.
Одновременно анализ правовых норм, регламентирующих судопроизводство в Суде ЕАЭС, демонстрирует наличие проблемных аспектов, ослабляющих позицию об осуществлении евразийским судебным органом конституционного нормоконтроля.
Как отмечено ранее, одной из существенных черт конституционного контроля служит автоматическое исключение из правовой системы нормативного акта, в котором установлено наличие конституционного дефекта. Это качество актов органа конституционного правосудия было бы справедливым называть их «самоисполни-
50 Суд ЕАЭС. Консультативное заключение от 20 декабря 2018 года по заявлению ЕЭК (Дело о пенсиях): URL: http://courteurasian.org/doc-24833 (дата обращения: 10 января 2021 г.).
51 Суд ЕАЭС. Консультативное заключение от 18 июня 2019 года по заявлению Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан «Атамекен» (Дело о применимости Non bis in idem) (там же).
мостью». Анализ Статута Суда ЕАЭС показывает, что он не только лишен возможности признать оспариваемый перед ним акт ничтожным, судебному органу не предоставлено право голоса при ответе на вопрос о способах исполнения его решения. Из контекстного уяснения пп. 103, 111 Статута следует, что именно ЕЭК принадлежит право определения формы и способа исполнения решения Суда в совокупности с обязанностью привести оспариваемый акт в соответствие с правом Союза52. В рассматриваемом случае опасность кроется в формулировке «приведение в соответствие с правом Союза», которая переносит полномочие по окончательному устранению «договорного» дефекта нормы с Суда на Комиссию как орган, принявший оспоренный акт. Учитывая имеющийся на практике случай ненадлежащего, на наш взгляд, исполнения решения Суда по делу по заявлению ООО «Шиптрейд»53, подобная правовая регламентация влечет не только практические трудности для лиц, выигравших в Суде ЕЭС дело о несоответствии Договору о Союзе решений Комиссии, но и на более глубоком уровне способна привести к размыванию представлений о Договоре как о ценностном ядре евразийской интеграции. В основе данного утверждения находится вывод о том, что контроль верховенства Договора как условие жизнеспособности интеграционного правопорядка должен быть возложен не на регулирующий орган, которым является ЕЭК, а на Суд как на своеобразного гаранта не только писаного права ЕАЭС, но и прав человека, имплицитно присущих евразийскому интеграционному проекту.
Следующий аспект, способный негативно сказаться на наделении правосудия Суда ЕАЭС чертами конституционного нормокон-троля, состоит в отсутствии институционализированных взаимосвязей между ним и судами государств-членов. В данном случае, под такими взаимосвязями мы понимаем не только преюдициальный запрос, необходимость возвращения которого в объем компетенции Суда Союза бесспорна, а также и невозможность пересмотреть решение суда государства-члена, в котором применено решение Комиссии, в связи с принятием Судом ЕАЭС решения о несоответствии нормативного акта ЕЭК праву интеграционного объединения. Соглашаясь с высказанной в доктрине позицией о необходимости включения в законодательство стран-участниц нормы, согласно которой решение Суда ЕАЭС служит основанием для пересмотра
52 См.: Чайка К. Л. Исполнение решений Суда Евразийского экономического союза как условие эффективности судопроизводства // Государство и право. 2020. № 9; также см.: Исполинов А. С. Суды региональных интеграционных объединений в международном правосудии (на примере Суда ЕС и Суда ЕАЭС): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2018.
53 Суд ЕАЭС. Постановление Апелляционной палаты от 2 июня 2020 года об отказе в удовлетворении ходатайства ООО «Шиптрейд» о принятии мер по исполнению решения Суда.
акта национального суда по новым обстоятельствам54, акцентируем внимание на причинах отсутствия подобного регулирования. Представляется, что только такое судебное решение, которое с момента его принятия влечет нуллификацию нормативного акта, может стать юридическим фактом, способным повлечь правовые последствия для процесса, в котором на основании оспоренного акта лицо стремится защитить свои права и законные интересы. Наличие подобных свойств у акта Конституционного Суда Российской Федерации приводит к его включению в перечень поводов для пересмотра решения общего или арбитражного суда по новым основаниям55. В ситуации же, когда решение Суда ЕАЭС не является самоисполнимым, а требует действий от ЕЭК, которые она, как показала практика неисполнения решения Суда по заявлению ООО «Шиптрейд», может и не совершить, ставится под сомнение признание решения Суда Союза юридическим фактом, влекущим изменение результатов национального процесса.
Отметим, что вопрос о пересмотре решения арбитражного суда Российской Федерации в связи с принятием решения Суда ЕАЭС, в котором сформулирована правовая позиция о несоответствии решения ЕЭК, примененного в арбитражном деле, праву Союза уже возник в правоприменительной практике. Хозяйствующий субъект, несколькими годами ранее проигравший в российских судах спор с таможенным органом, обратился в суд первой инстанции с заявлением о пересмотре ранее вынесенных судебных актов по новым обстоятельствам, мотивируя свою позицию тем, что примененное к нему решение ЕЭК признано Судом Союза не соответствующим праву ЕАЭС упомянутым решением по заявлению ООО «Шиптрейд». Арбитражный суд Омской области решением от 28 января 2020 г. по делу № А46—11894/2014 удовлетворил требования общества, признав решение Суда Союза новым обстоятельством. Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2020 г., оставленным без изменения Арбитражным судом Западно-Сибирского округа, решение суда первой инстанции отменено. Верховный Суд Российской Федерации определением от 3 ноября 2020 г.56 отказал в передаче жалобы хозяйствующего субъекта в кассационную коллегию. Ключевым элементом мотивировки национальных судов стало не только указание на отсутствие в ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указания на акт Суда ЕАЭС как на новое обстоятельство, влекущее пересмотр вступивших
54 См.: Дьяченко Е., Энтин К. Компетенция Суда Евразийского экономического союза: мифы и реальность // Международное правосудие. 2017. № 3 (23). С. 90-91.
55 Пункт 3 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ; п. 3 ч. 3 ст. 311 АПК РФ; п. 3 ч. 1 ст. 350 КАС РФ.
56 Верховный Суд РФ. Определение от 3 ноября 2020 г. № 304-ЭС20-17125.
в законную силу актов арбитражных судов, а также констатация того факта, что в соответствии с п. 111 Статута действие решения ЕЭК или его отдельных положений, признанных Судом ЕАЭС не соответствующими Договору и (или) международным договорам в рамках Союза, продолжается после вступления в силу соответствующего решения Суда ЕАЭС до его исполнения Комиссией.
Анализ данных судебных актов свидетельствует, что опасения о влиянии отсутствия качества самоисполнимости у решений Суда ЕАЭС, до недавнего времени существовавшие лишь на теоретическом уровне, подтвердились на практике. Замкнулся круг: неполнота полномочий интеграционного суда в области наднационального нормо-контроля привела к невозможности для частного лица защитить свои права в рамках внутригосударственного оспаривания ненормативного акта. Изложенное, на наш взгляд, дополнительно подчеркивает важность расширения полномочий Суда ЕАЭС, в том числе в свете его нормоконтрольных функций.
Список литературы
1. Бондарь Н. С. Правовая определенность — универсальный принцип конституционного нормоконтроля (практика Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10.
2. Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Прямое действие Конституции: генерация и гарантирование конституционным правосудием // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 3.
3. Грачева С. А. Судебный контроль: средство правовой защиты или пра-вообразования? (к вопросу о конституционных признаках оптимальной модели) // Журнал российского права. 2020. № 11.
4. Гриценко Е. В. Роль конституционного суда в обеспечении прямого действия Конституции в Германии и России // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 1.
5. ДьяченкоЕ., Энтин К. Компетенция Суда Евразийского экономического союза: мифы и реальность // Международное правосудие. 2017. № 3 (23).
6. Дьяченко Е. Б., Энтин К. В. Свойства права Евразийского экономического союза сквозь призму практики Суда ЕАЭС // Журнал российского права. 2018. № 10.
7. Исполинов А. С. Суды региональных интеграционных объединений в международном правосудии (на примере Суда ЕС и Суда ЕАЭС). М., 2018.
8. Крусс В. И. Конституционализация права: основы теории. М., 2016.
9. Лебедев В. М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации // Правосудие в современном мире / Под ред. В. М. Лебедева, Т. Я. Хабриевой. М., 2013.
10. Никитин С. В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М., 2010.
11. Соловьев А. А., Опалев Р. О. Административная юстиция в зарубежных государствах: особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства. М., 2017.
12. Тарибо Е. В. Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта. М., 2018.
13. Auburn J., Moffett J., Sharland A. Judicial Review: Principles and Procedure. Oxford, 2013.
14. Elliott M. The Constitutional Foundations ofJudicial Review. Oxford, 2001.
15. Galera S. Judicial Review: A Comparative Analysis Inside the European Legal System. Strasbourg, 2010.
16. Klabbers J., Peters A., Ulfstein G. The Constitutionalization of International Law. Oxford, 2011.
17. Leczykiewicz D. 'Constitutional justice' and judicial review of EU legislative acts in Europe's justice deficit? / Ed. by D. Kochenov, Gr. de Burca, A. Williams. Oxford, 2015.
18. RittbergerB., Schimmelfennig F. Explaining the Constitutionalization of the European Union // J. Eur. Pub. Pol'y. 2006. N 13(8).
19. Rittberger B., Schimmelfennig F. The constitutionalization of the European Union. N. Y., 2008.
20. Shipan Ch. R. Designing Judicial Review: Interest Groups, Congress, and Communications Policy. Michigan, 2000.
21. Stein E. Lawyers, Judges, and the Making of a Transnational Constitution // Amer. J. Int'l L. 1981. N 75.
22. Steinberger H. Models of constitutional jurisdiction. Strasbourg, 1993.
23. Visser M. de. Constitutional Review in Europe: A Comparative Analysis. L.,
2014.
24. Weiler J. H. A Constitution for Europe: Some Hard Choices // J. Common Market Stud. 2002. N 40.
Konstantin L. chayka, Merited Lawyer of the Russian Federation, PhD, Vice-President of the EAEU Court
elements of constitutional standard control in the activities of the court of the integration association
Standard control is one of the key focus areas of the judicial authority, both domestic and supranational. In spite of the existence of common features, the standard control of the Courts of integration associations has a number of features, which are the subject of study within the framework of this article. Operating analysis of a supranational judicial authority of compliance check with higher-level norms of legal position enshrined in acts lower in the hierarchy is carried out on the basis of the establishment of the features
of constitutional standard control, research of the effects of the nullification of relevant acts, the relationship between the resolution of a case in constitutional proceedings and its consideration in ordinary types of proceedings. The formulation of approaches to the standard control activities of the EAEU Court, the identification of the presence or absence of characteristics inherent in constitutional regulatory control, is preceded by an understanding of the general theoretical definitions of these legal categories. The author sees the similarity of the activities of the EAEU Court with constitutional standard control in that the basis of the Court's verification of acts of EAEU law is always the question of their compliance with the EAEU Agreement as a certain standard, which is dependent on the legality of other legal standards. An important part in this aspect is played by the desire of the EAEU Court to ensure the protection of fundamental human rights and freedoms within the framework of the integration association.
Keywords: EAEU Court, EU Court, integration association, judicial review, constitutional standard control, protection of human rights and basic freedoms.
Bibliography
1. Bondar' N. S. Pravovaya opredelennost' — universal'nyj princip konstitu-cionnogo normokontrolya (praktika Konstitucionnogo Sud RF) // Konstitucionnoe i municipal'noe parvo. 2011. N 10 (in Russian).
2. Bondar'N.S., Dzhagaryan A. A. Pryamoe dejstvie Konstitucii: generaciya i ga-rantirovanie konstitucionnym pravosudiem // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozre-nie. 2016. N 3 (in Russian).
3. Diyachenko E., Entin K. Kompetentsiya Suda Evraziyskogo ekonomichesk-ogo soyuza: mify i real'nost' // Mezhdunarodnoe pravosudie. 2017. N 3 (in Russian).
4. Diyachenko E. B., Entin K. V. Svoystva prava Evraziyskogo ekonomichesk-ogo soyuza skvoz' prizmu praktiki Suda EAES // Zhurnal rossiyskogo prava. 2018. N 10 (in Russian).
5. Gracheva S. A. Sudebnyj kontrol': sredstvo pravovoj zashchity ili pravoobra-zovaniya? (k voprosu o konstitucionnyh priznakah optimal'noj modeli) // Zhurnal rossijskogo prava. 2020. N 11 (in Russian).
6. Gricenko E. V. Rol' konstitucionnogo suda v obespechenii pryamogo dejst-viya Konstitucii v Germanii i Rossii // Zhurnal konstitucionnogo pravosudiya. 2013. N 1 (in Russian).
7. Ispolinov A. S. Sudy regional'nyh integracionnyh ob"edinenij v mezhdun-arodnom pravosudii (na primere Suda ES i Suda EAES). Moscow, 2018 (in Russian).
8. Kruss V. I. Konstitucionalizaciya prava: osnovy teorii. Moscow, 2016 (in Russian).
9. Lebedev V. M. Stanovlenie i razvitie sudebnoj vlasti v Rossijskoj Federacii // Pravosudie v sovremennom mire / Red. V. M. Lebedeva, T. Ya. Habrievoj. Moscow, 2013.
10. Nikitin S. V. Sudebnyj kontrol' za normativnymi pravovymi aktami v grazh-danskom i arbitrazhnom processe. Moscow, 2010 (in Russian).
11. Solov'evA.A., Opalev R. O. Administrativnaya yusticiya v zarubezhnyh gosu-darstvah: osobennosti funkcionirovaniya otdel'nyh institutov administrativnogo su-doproizvodstva: monografiya. Moscow, 2017 (in Russian).
12. Taribo E. V. Sudebnyj konstitucionnyj normokontrol': osmyslenie rossijsk-ogo opyta. Moscow, 2018.
Статья поступила в редакцию 26.11.2020.
