CC BY
75
международное и интеграционное право.
европейское право
УДК 341.645:342.565.2 DOI: 10.12737/jflcl.2021.019
Суды интеграционных объединений и конституционные суды их государств-членов: от отрицания к принятию
К. Л. Чайка
Суд Евразийского экономического союза, Минск, Беларусь, [email protected], https://orcid.org/0000-0003-0691-5482
Аннотация. Деятельность наднациональных судебных органов, находящихся как бы между универсальными международными судами и судебными органами государств-членов, приводит к соприкосновению их практики, а иногда и к конкуренции подходов, стремлению зарезервировать за собой защиту той или иной сферы общественных отношений. Внутригосударственные органы конституционного правосудия стремятся не допустить ситуацию, при которой нормы права интеграционного объединения способны повлечь нарушение прав и основных свобод, защищаемых конституциями, в то время как наднациональный суд заинтересован в утверждении верховенства своего права.
Цель статьи — исследовать отдельные аспекты взаимоотношений Суда Европейского Союза и конституционных судов государств — членов ЕС и проследить эволюцию подходов последних к проникновению наднационального права в правовые системы государств-членов, а также использованию результатов нормоконтроля интеграционного суда при разрешении споров в рамках национального процесса.
Учитывая, что конкуренция правовых подходов Суда Евразийского экономического союза и органов конституционного правосудия государств — членов ЕАЭС является лишь вопросом времени, представляется, что обращение к практике европейских конституционных судов и Суда ЕС в их исторической ретроспективе способно послужить методологической основой для разрешения данной проблемы. Применение компаративисткого метода в аспекте сравнения положений конституций государств — членов ЕС и стран — участниц ЕАЭС позволяет сформулировать подходы, способные объяснить причины, по которым в одних государствах восприятие практики наднационального суда оказывается успешнее, чем в других.
Вывод: недопущению конфликта между судом интеграционного объединения и конституционными судами его государств-членов способствует межсудебный диалог, основанный на единых ценностях, результаты которого материализуются в форме правовых конструкций, направленных на обеспечение баланса между правами и основными свободами, защищаемыми национальными конституциями и проистекающими из наднационального права.
Ключевые слова: интеграционное правосудие, конституционное судопроизводство, межсудебный диалог, права человека, суверенитет
Для цитирования. Чайка К. Л. Суды интеграционных объединений и конституционные суды их государств-членов: от отрицания к принятию // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. № 2. С. 89— 103. DOI: 10.12737/jflcl.2021.019
Integration Courts and Constitutional Courts of their Member States: From Denial to Acceptance
Konstantin L. Chayka
Court of the Eurasian Economic Union, Minsk, Belarus, [email protected], https://orcid.org/0000-0003-0691-5482
Abstract. The activities of supranational judicial bodies, which appear to be between the universal international courts and the judicial bodies of the member states, lead to their overlapping practice, and sometimes to competition in the type of approaches and the desire to maintain the protection of one or another area of public relations. Domestic bodies of constitutional justice try to prevent a situation in which the norms of law of an integration association are capable of entailing a violation of the rights and fundamental freedoms protected by constitutions, while a supranational court is interested in establishing the rule of law.
The aim of this article is to research certain aspects of the relationship between the Court of Justice of the EU and the constitutional courts of the Member States and to monitor the evolution of the latter's approaches to the penetration of supranational law into the legal systems of the member states, as well as to examine the use of the results of the control of the integration court in resolving disputes within the framework of the national process.
Considering that the competition between the legal approaches of the EAEU Court and the constitutional justice bodies of the member states is only a matter of time, it seems that an appeal to the practice of European constitutional courts and the EU Court in their historical retrospective can serve as a methodological basis for resolving this issue. The use of the comparative method in the aspect of comparing the provisions of the constitutions of the EU member states and the EAEU member states enables the formulation of approaches that can explain the reasons why the perception of the supranational court practice is more successful in some countries than in others.
According to the results in this research, it is concluded that the prevention of conflicts between the court of an integration association and the constitutional courts of its member states is facilitated by an inter-judicial dialogue based on common values, which results are achieved in the form of legal structures aimed at ensuring a balance between the rights and fundamental freedoms protected by national constitutions and arising from supranational law.
Keywords: integrational justice, constitutional justice, judicial dialogue, human rights, sovereignty
For citation. Chayka K. L. Integration Courts and Constitutional Courts oftheir Member States: From Denial to Acceptance. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2021, vol. 17, no. 2, pp. 89—103. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2021.019
Осуществление судебными органами интеграционных объединений нормоконтроля, совпадающего по своей природе с деятельностью национальных конституционных судов, проникновение права интеграционного объединения в правовые системы государств-членов благодаря наличию у него свойств верховенства, прямого действия и непосредственного применения влечет пересечение компетенций судов различных уровней. Перед внутригосударственными конституционными судами закономерно встают вопросы: не нарушают ли положения, содержащиеся в наднациональных актах, права и основные свободы, традиционно гарантированные конституциями; как согласуется интеграционный правопорядок с публичным порядком, основы которого заложены в конституциях. В свою очередь, суд интеграционного объединения сталкивается с отказом судебных органов государств-членов признавать приоритет наднационального права, что ослабляет его эффективность и препятствует защите прав и законных интересов, вытекающих из актов союзного права. Подобная ситуация способна привести к конфликту судебных органов наднационального и национального уровней, развитием которого становится поиск компромисса, установление диалога, основанного на единых ценностях. Результат такого взаимодействия материализуется в форме правовых конструкций, выработанных как интеграционным судом, так и судами государств-членов, и направленных на обеспечение баланса между правами и основными свободами, защищаемыми национальными конституциями и проистекающими из наднационального права. Наиболее ярким примером взаимного влияния интеграционного и национального правосудия служит история взаимоотношений Суда Европейского Союза (далее — Суд ЕС) с конституционными судами государств-членов. Обзор восприятия позиций Суда Евразийского экономического союза (далее — Суд ЕАЭС, Суд Союза) конституционными и высшими судами государств-членов демонстрирует, что и в евразийском правовом пространстве с течением времени встанет вопрос о конкуренции
компетенций Суда Союза и органов конституционного правосудия государств-членов.
Обзор правовой доктрины показывает, что, несмотря на достаточное освещение в отечественной теории подходов Федерального конституционного суда Германии (далее — ФКС Германии) и Конституционного суда Италии в ответ на практику Суда ЕС1, не исследованным остается восприятие наднационального правосудия в других государствах-членах. В настоящей статье анализируются позиции ФКС Германии, Конституционного суда Италии и высших судебных органов Франции в ракурсе поиска ответа на вопрос о причинах, обусловивших их реакцию на утверждение Судом ЕС свойств верховенства, прямого действия и непосредственного применения наднационального права. Автор изучает правовые ценности, господствующие в этих государствах и влияющие на их отношение к наднациональному праву. Об-
1 О взаимоотношениях Суда ЕС с Федеральным конституционным судом Германии и Конституционным судом Италии
см.: Грачева С. А. Развитие концепта конституционной идентичности в связи с поиском подходов к разрешению конвенционно-конституционных коллизий и конфликтов // Журнал российского права. 2018. № 9. С. 52—64; КлеминА. В. О соотношении национального и европейского права // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. № 2. С. 184—194; Исполи-
нов А. С. Суды региональных интеграционных объединений в международном правосудии (на примере Суда ЕС и Суда ЕАЭС): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2018. С. 249—253; Исполинов А. С. Требуются прагматики: Конституционный Суд России и евразийский правопорядок // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 5. С. 14—20; Корякин К. Д. Формирование доктрины правовой идентичности в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 9. С. 7—10; Филатова М. А. Соотношение правопорядков и иерархия международных и национальных норм: новые вопросы и подходы к их решению в практике Конституционного Суда России // Международное правосудие. 2016. № 3. С. 88—100; Филатова М. А. Конфликты конституционных и наднациональных норм: способы преодоления (на примере Европейского союза и правовых систем государств — членов ЕС) // Международное правосудие. 2013. № 4. С. 94—106.
ращение к позициям Конституционного суда Италии интересно еще и в связи с тем, что в этой стране в отличие от многих других государств — членов ЕС и всех участников ЕАЭС утвердилась дуалистическая теория восприятия международного права. Подходы высших судебных органов Франции заслуживают внимания по той причине, что они не занимали столь антагонистическую позицию по отношению к наднациональному праву, как их коллеги из Германии и Италии, а лишь воспринимали его чрезвычайно осторожно и с большим числом оговорок. По нашему мнению, данный подход весьма близок к тем процессам, которые в настоящее время происходят в судебной сфере ЕАЭС, и может служить методологической основой для выстраивания будущего диалога между Судом Союза и органами конституционного правосудия государств-членов.
Диалог между Судом ЕС и органами конституционного правосудия государств-членов. Настоящее исследование представляется целесообразным начать с анализа практики ФКС Германии, которая во многом предопределила зарождение диалога между Судом ЕС и конституционными органами государств-членов, а также повлияла на формирование позиций конституционными судами других участников ЕС.
Применительно к Германии заслуживает особого внимания тот факт, что в п. 1 ст. 24 ее Конституции прямо закреплена возможность передачи межгосударственным объединениям части суверенных прав на основе законодательства. Как покажет дальнейшее изучение судебной практики ФКС Германии, данная формулировка во многом предопределила сформулированные им позиции по отношению к праву ЕС.
Общеизвестно, что первым делом, в котором Федеральный конституционный суд развернуто высказался по вопросу о правопорядке ЕС, является решение по делу Solange I2. Не останавливаясь на его подробном описании, которое исчерпывающе дано и в зарубежной, и в российской литературе3, напомним
2 BVerfGE 37, 271 (280) — Solange I.
3 См.: CalliessCh., SchyffG. van der. Constitutional Identity in a Europe of Multilevel Constitutionalism. Oxford, 2019. P. 153—167; Gaja G. New Develoments in a Continuing Story: The Relationship Between EC Law and Italian Law // Common Market Law Review. 1990. Vol. 83. P. 83—95; Sadurski W. Constitutionalism and the Enlargement of Europe. Oxford, 2012. P. 99—143; SchermersH. G. The Scale in Balance. National Constitutional Courts v. The Court of Justice // Common Market Law Review. 1990. Vol. 97. P. 97— 105; Клемин А. В. Указ. соч. С. 186—187; Исполинов А. С. Суды региональных интеграционных объединений ... С. 249 — 253; Исполинов А. С. Требуются прагматики ... С. 14—20; Корякин К. Д. Указ. соч. С. 7—10; ФилатоваМ. А. Соотношение правопорядков и иерархия международных и национальных норм ... С. 88—100; ФилатоваМ. А. Конфликты конституционных и наднациональных норм ... С. 94—106.
лишь, что в данном решении орган конституционного правосудия впервые коснулся вопроса о пределах передачи суверенных прав межгосударственному образованию, указав, что положения п. 1 ст. 24 Основного закона не позволяют законодательству межправительственного объединения изменять структуру национальной Конституции, в которой заложена ее идентичность, поскольку подобное изменение потребует конституционных поправок. Согласно логике ФКС основные права человека входят в указанную «неизменяемую» структуру Конституции. Упомянутые выводы позволили ФКС сформулировать правило: «До тех пор, пока на уровне ЕС не будет принят каталог прав, эквивалентный содержащемуся в Основном законе, право ЕС применяется в истолковании, не нарушающем основные права, гарантированные Конституцией Германии». ФКС констатировал, что оставляет за собой право ограничивать верховенство права ЕС по отношению к национальному законодательству в случае конфликта между ними, прежде всего в части отсутствия на наднациональном уровне защиты прав человека и основных свобод, сопоставимых с гарантиями, содержащимися в Конституции Германии.
По мнению известного исследователя права ЕС и Генерального адвоката Суда ЕС Дж. Кокотт, подобная позиция ФКС Германии свидетельствует, что учредительные Договоры не связывают ЕС и государства-члены безусловно. Вместе с тем признание органом конституционного правосудия наличия конфликта между двумя уровнями правового регулирования не означает нарушения учредительных Договоров, а преодоление подобных противоречий требует задействования политических механизмов4.
Следующим актом ФКС Германии, заслуживающим упоминания, является решение по делу Vielleicht-Beschlub5 1979 г., которое рассматривается как логическое продолжение решения по делу Solange I. В данном судебном акте перед ФКС поставлен вопрос о применении ст. 92 и 93 Договора о ЕС, которые Суд ЕС истолковал как исключающие право национальных судов объявлять национальные субсидии несовместимыми с Договором о ЕС до тех пор, пока соответствующее решение не примет Евроко-миссия. Немецкий суд, обратившийся в ФКС с запросом a posteriori, рассматривал подобное истолкование как нарушающее гарантированное Основным законом Германии право на судебную защиту. ФКС, признавая необходимость единообразного толкования и применения права ЕС, пришел к выводу, что Договор о ЕС устанавливает необходимость полного уваже-
4 cm.: Kokott J. Report on Germany // The European Court and national courts — doctrine and jurisprudence: legal change in its social context. Ed. by A.-M. Slaughter; A. Stone, J. Weiler. Oxford, 1998, S. 83.
5 BVerfGE 52, 187 — Vielleicht-Beschlub.
ния толкования нормы права интеграционного образования, которое осуществил Суд ЕС. С учетом изложенного ФКС констатировал отсутствие у себя полномочий объявлять положения учредительных Договоров неприменимыми в Германии, несмотря на иное толкование соответствующих норм права Европейского Союза в рамках процедуры преюдициального запроса в Суд ЕС. Дж. Кокотт, комментируя указанный судебный акт, отмечает, что он не содержит прямой ссылки на автономный характер права ЕС, хотя ФКС мог бы использовать соответствующую мотивировку для обоснования эксклюзивной компетенции Суда ЕС по толкованию права интеграционного объединения. Вместо этого ФКС сослался на ст. 177 Договора о функционировании ЕС, что в некотором смысле можно рассматривать как квалификацию в качестве автономного характера права ЕС6.
В решении по делу Vielleicht-Beschlub мы наблюдаем интересную эволюцию практики национального конституционного суда, выражающуюся в его осознании себя в качестве хранителя не только Конституции, но и учредительных договоров интеграционного образования в той мере, в которой участие государства в этих договорах согласуется с Конституцией.
Логичным развитием практики ФКС Германии стало решение Solange II7, в котором в ответ на последовательную практику Суда ЕС, закрепившую основные права человека в качестве общих принципов права интеграционного объединения8, приведена следующая формулировка: функциональную взаимосвязь между Судом ЕС и судами государств-членов с учетом того факта, что учредительные Договоры ЕС ратифицированы (национальными) законами и производное (вторичное) право ЕС, принятое на основе этих Договоров, является частью правопорядка Германии и должно соблюдаться, истолкованное и примененное его судами, определяет Суд ЕС в качестве компетентного суда в силу п. 1 ст. 101 Основного закона Германии, с учетом того, что в связи с ратификацией учредительных Договоров соответствующая компетенция передана Суду ЕС.
Анализируя мотивировки указанного решения, отметим, что ФКС, не упоминая автономный характер права ЕС, а исходя из его применимости в связи с ратификацией учредительных Договоров, фактически поставил знак равенства между правом интеграционного объединения и общим международным правом. Зададимся вопросом: в чем причина умалчивания свойства автономности правопорядка
6 cm.: Kokott J. Op. cit. P. 84.
7 BVerfGE 102, 147 (160 ff.) — Solange II.
8 CJEU. Stauder v. City of Ulm. Case No. 29/69. Judgment
of 12 November 1969; Internationale Handelsgesellschaft. Case
No. C-11/70. Judgment of 17 December 1970; CJEU. Nold KG
v. Commission. Case No. C-4/73. Judgement of 14 May 1974.
ЕС и сведения всей проблематики к привычной риторике «встраивания» общего международного права во внутригосударственный правопорядок? Можно предположить, что, в первую очередь, ФКС «удобнее» оценивать проблематику права ЕС в свете уже существующих концепций, неоднократно примененных к международному праву, не вырабатывая новые подходы. На более глубоком уровне стремление не легитимировать «особый» и «автономный» правопорядок можно объяснить нежеланием допустить логическую ошибку. Представляется весьма проблематичным назвать причины, по которым позиции Суда интеграционного объединения, созданного и функционирующего на основе актов автономного права, могут быть пересмотрены национальным судом, у которого отсутствуют правовые причины вторгаться в указанную «автономность», фактически нарушая ее.
При сравнении решений по делам Solange I и Solange II отмечается, что в более позднем судебном акте основные права более не рассматриваются как часть «основной структуры» Конституции, образующей ее идентичность, поскольку в состав последней входят лишь правовые принципы. Также в отличие от Solange I в Solange II Федеральный конституционный суд не настаивает на защите прав человека в каждом конкретном случае и не требует наличия кодифицированного каталога основных прав, констатируя, что произошло развитие практики Суда ЕС по вопросу об основных правах, принята Совместная Декларация Европарламента, Совета и Комиссии от 5 апреля 1977 г. о защите основных прав, Декларация Совета о демократии от 8 апреля 1978 г. Изложенное означает, что минимальный стандарт основных прав гарантирован, а это, в свою очередь, соответствует ключевым конституционным требованиям Основного закона Германии. Федеральный конституционный суд также упоминает, что Суд ЕС в своей практике учитывает ЕКПЧ, независимо от того факта, что сам ЕС не является ее участником9.
Обратим внимание на тот факт, что признание прав человека и основных свобод, защищенных на должных уровнях, констатируется ФКС Германии задолго до принятия Хартии прав человека и основных свобод. В качестве каталога прав человека и основных свобод немецкий орган конституционного правосудия признает закрепление прав и свобод в качестве общих принципов права ЕС в практике Суда ЕС, Декларации органов интеграционного образования, посвященных данному вопросу, восприятие практики ЕСПЧ через членство всех стран-участниц в Совете Европы. Таким образом, в качестве своеобразной конституции
9 CJEU. Stauder v. City of Ulm. Case No. 29/69. Judgment of 12 November 1969; Internationale Handelsgesellschaft. Case No. C-11/70. Judgment of 17 December 1970; CJEU. Nold KG v. Commission. Case No. C-4/73. Judgement of 14 May 1974.
ЕС ФКС рассматривает сумму правовых установлений, регламентирующих права человека, независимо от источника, в котором они закреплены.
Наиболее значимым достижением практики Феде -рального конституционного суда в аспекте соотношения права ЕС и национального законодательства Дж. Кокотт считает тот факт, что в 1992 г. квинтэссенция его позиций по данному вопросу получила закрепление в виде поправки в Основной закон10. В соответствии со ст. 23 Конституции в новой редакции «с учетом образования единой Европы Федеративная Республика Германия будет участвовать в развитии ЕС, основанном на демократических, социальных и федеральных принципах, верховенстве закона и принципе субсидиарности, гарантировании уровня защиты основных прав, сопоставимого с предоставляемым Основным законом».
Осмысление поправки к Основному закону Германии также позволяет утверждать, что круг замкнулся: норма ст. 24 Конституции о трансфере части полномочий Европейскому Союзу позволила Конституционному суду сформировать позиции об исключительном праве Суда ЕС толковать интеграционное право, до тех пор пока его истолкование не нарушает конституционные права граждан. В ответ Суд ЕС выработал позиции, демонстрирующие гарантирование прав человека и основных свобод на наиболее высоком уровне, причем не только при разрешении конкретных дел, а в рамках практики всех институтов интеграционного объединения. В свою очередь, Германия признала, что подобные принципы пронизывают всю деятельность ЕС, что и позволило ей включить соответствующую норму в Конституцию. Представляется, что указанный пример служит лучшим показателем эффективности судебного диалога, результаты которого формализованы на самом высоком уровне — в норме конституционной силы.
Следующим этапом выстраивания отношений между Судом ЕС и ФКС Германии стало решение последнего по делу о ратификации Маастрихтского договора (Maastricht decision)11, в рамках которого рассматривался вопрос о возможном нарушении ст. 38 Основного закона о всеобщих, свободных, равных и тайных выборах депутатов германского Бундестага. ФКС пришел к выводу, что Германия, ратифицировав Маастрихтский договор, передала ЕС лишь ограниченные полномочия, таким образом сохранив контроль [над процессами интеграции] со стороны Парламента. При комментировании данного решения в доктрине отмечается, что если до его принятия свое -образным «разграничителем» в вопросе компетенции Суда ЕС и органа конституционного правосудия Германии являлись основные права человека, как они закреплены в Конституции, то после решения
10 См.: Kokott J. Op. cit. P. 91.
11 BVerfGE 89, 155 (157 ff.). Maastricht.
по делу о Маастрихтском договоре раздел стал проходить по наличию у нормы интеграционного права свойства ultra vires.
Подход ФКС в деле о Маастрихтском договоре получил развитие при оценке соответствия национальной Конституции Лиссабонского договора (Lisbon case). Отметим, что подписание государствами — членами данного акта стало предметом конституционного контроля не только в Германии, но также во Франции, Польше, Чехии, Австрии, Бельгии и Литве. В основу правовой аргументации органов конституционного правосудия указанных государств положено исследование идей государственности, суверенитета и конституционной идентичности12.
Ключевые аспекты, затронутые ФКС Германии в решении по делу о Лиссабонском договоре13, сводятся к взгляду на страны — участницы ЕС как на «окончательную форму политического сообщества», которые остаются «творцами договоров». Своеобразной «красной линией», которую не следует пересекать при развитии интеграционного проекта, является национальная конституционная идентичность, включающая ценности демократии и основных прав человека, государственности и суверенитета как ее неотъемлемой части14.
Анализ истории взаимоотношений Суда ЕС и ФКС Германии демонстрирует, что в основе выстроенного ими правового диалога лежит норма Конституции Германии, допускающая передачу части суверенных прав межгосударственному образованию, которая впоследствии под влиянием подходов органа конституционного правосудия дополнена положениями об участии государства в ЕС. Восприятие ФКС идеи верховенства права ЕС построено на представлениях о праве интеграционного объединения как о классическом международном праве, применимом в силу ратификации международного договора.
Совпадающий с логикой ФКС Германии подход о восприятии права ЕС как международного права продемонстрирован Конституционным судом Италии. В теории среди предпосылок подобной позиции называют прежде всего приверженность итальянского законодательства доктрине дуализма при описании взаимоотношений с международным правом, в силу которой система права ЕС и национального права оказываются разделены таким образом, что каждая призвана регулировать свою область об-
12 Cm.: TheilS. What red lines, if any, do the Lisbonjudgments of European Constitutional courts draw for future EU integration? // German Law Journal. 2014. No. 15 (599). P. 602; Wendel M. Lisbon before the Courts: comparative perspective // European Constitutional Law Review. 2011. No. 7. P. 102—136.
13 BVerfG. Case No. 2 BvR 1010/08; 2 BvR 1022/08; 2 BvR 1259/08; 2 BvR 182/09, 2009 Neue Juristische Wochenschrift [Njw] 123, (June 30, 2009). Lisbon.
14 Cm.: TheilS. Op. cit. P. 602—604.
щественных отношений без взаимосвязи между ними. Соответственно, нормы права ЕС не встраиваются в иерархию национального права и наоборот, а ключевую роль во взаимоотношениях правовых систем играет разделение властей, поскольку действительность и эффективность правовых норм напрямую зависит от области юрисдикции, в рамках которой они приняты. Другой причиной трудностей, с которыми сопряжено признание права ЕС в Италии, стал принцип ограничения суверенитета, заложенный в ст. 11 ее Конституции. Данный принцип, допускающий ограничение Италией своего суверенитета в интересах присоединения к международным организациям, хотя и сформулирован для целей участия в ООН, тем не менее применялся Конституционным судом при обосновании участия в ЕС и применении его права15.
Положения ст. 11 Конституции Италии свидетельствуют, что она хотя и допускает ограничение национального суверенитета, однако устанавливает определенные лимиты: ограничение суверенитета не должно становиться его потерей. По мнению председателя Конституционного суда Италии М. Карта-бья, ст. 11 Конституции следовало понимать таким образом, что членство в ЕС допустимо до того момента, пока оно не ограничивает суверенитет государства, а в задачи Конституционного суда входит следить за тем, чтобы не допустить перехода границ ограничения суверенитета16.
Эволюция отношения Конституционного суда Италии к праву ЕС прошла путь от сформулированной в 1964 г. позиции, согласно которой нормы права ЕС должны рассматриваться как эквивалентные актам итальянского парламента (т. е. отрицание верховенства права ЕС) до признания в решениях 1994 г., что европейские нормы превалируют над всеми видами национальных норм и могут даже отступать от Конституции.
Продолжая экскурс в историю признания Конституционным судом Италии верховенства права ЕС, М. Картабья отмечает, что подходы итальянского органа конституционного правосудия к праву ЕС следует разделить на несколько периодов.
Первый период (1964—1973 гг.) представлял собой этап отрицания верховенства права интеграционного объединения. В знаменитом решении по делу Costa17 Конституционный суд посчитал, что отношения между нормами права ЕС и национальными правовыми нормами не отличаются от отношений
15 Cm.: Cartabia M. The Italian Constitutional Court and the Relationship between the Italian Legal System and the European Union // The European Court and national courts. 1998. P. 134— 135.
16 Ibid. P. 134.
17 Constitutional court of Italian Republic. Judgment of March 7, 1964 — Costa-ENEL case.
между двумя источниками права равной силы. Соответственно, нормам права ЕС не может быть придан «больший вес», чем имеют акты итальянского законодательства, принятые Парламентом. При таких обстоятельствах принципом, который регулирует отношения между нормами, независимо от их источника, должен стать lex posteriori. Подобная правовая логика приводила к тому, что в любой момент законодательный орган может принять акт, отменяющий акт ЕС. Подобный подход отвергнут Судом ЕС, который в одноименном деле Costa18 впервые сформулировал принцип верховенства наднационального права.
Второй период восприятия права ЕС Конституционным судом Италии (1973—1984 гг.) ознаменовался позицией, согласно которой гарантией верховенства права ЕС может быть пересмотр норм итальянского законодательства, вступающих в конфликт с правом интеграционного объединения, причем полномочия признавать недействительными правовые положения, противоречащие праву ЕС, принадлежат исключительно национальному Конституционному суду. В ряде решений, принятых с 1975 по 1976 г.19, Конституционный суд Италии выработал позицию, в соответствии с которой, если норма права ЕС принята позднее, чем национальная норма, национальный суд в силу lex posteriori должен отказаться от применения несовместимой национальной нормы и использовать норму права ЕС. В том случае, если национальная норма принята позднее, вопрос о ее исключении из правовой системы в связи с противоречием праву ЕС может быть решен только Конституционным судом20.
Ответом на подобный подход Конституционного суда Италии можно считать решение по делу Simmental21, которым Суд ЕС указал каждому национальному судье на необходимость применять положения права ЕС без обращения к процедуре национального конституционного пересмотра.
Ретроспективный анализ показывает, что Конституционному суду Италии потребовалось 10 лет, чтобы пересмотреть свою практику и согласиться с подходом Суда ЕС по делу Simmental. При этом несколько раз Конституционный суд фактически уклонялся от ответа на вопрос о применении права ЕС, признавая соответствующие обращения неприемлемыми. Только в решении по делу Granital, вынесенном
18 CJEU. Flaminio Costa v. E. N.E. L. Case No. C-6/64. Judgment of 15 July 1964.
19 Cm.: Constitutional court of Italian Republic. Judgment of Oct. 30, 1975, 20 Giur. Cost. I 2211; Judgment of July 28, 1976, 21 Giur. Cost. 1 1292, 1293; Judgment of July 28, 1976, 21 Giur. Cost. 1 1299; Judgment of Dec. 29, 1977, 22 Giur. Cost. 1 1524, 1525.
20 Cm.: Cartabia M. Op. cit. P. 135—136.
21 CJEU. Simmenthal SpA v. Commission of the European Communities. Case No. C-243/78. Judgment of 5 March 1980.
8 июня 1984 г.22, Конституционный суд указал, что нормы права ЕС, обладающие прямым действием, должны применяться национальными судьями как имеющие приоритет над национальными нормами, независимо от момента их принятия23.
Анализ мотивировочной части решения по делу Granital позволяет выделить критерии применения норм интеграционного права:
нормы права ЕС имеют приоритет, только если они обладают прямым действием. В противном случае эксклюзивная юрисдикция по разрешению конфликта принадлежит Конституционному суду;
Конституционный суд сохраняет свои полномочия, в случае если право ЕС может нарушать фундаментальные принципы итальянского конституционного правопорядка, к числу которых относятся принципы защиты прав человека, демократии, единства государства.
Отметим, что доктрина «ограничения лимитов» впервые упомянута в решении 1965 г., более конкретно сформулирована в решении по делу Frontini24 1973 г., по -вторена в деле Granital и развита в деле Fragd25 в 1989 г. Суть доктрины сводится к тому, что любой юридический актор, в чьи полномочия входит применение права ЕС, если он полагает, что возможно нарушение основных прав человека или других базовых ценностей, защищаемых Конституцией, должен обратиться в Конституционный суд для решения вопроса о пересмотре права ЕС в форме итальянского закона, которым ратифицирован акт ЕС. Примечательно, что до настоящего времени Конституционный суд Италии не объявил ни один акт ЕС неконституционным26.
Обоснованно отмечается, что с точки зрения доктрины «ограничения лимитов» принцип верховенства права ЕС не означает, что нормы внутригосударственного права подчинены ему полностью. Напротив, в задачу Конституционного суда, что и продемонстрировано на примере Италии, входит следить «за пределами действия коммунитарного права, которое ограничено "ненарушаемыми принципами"»27.
М. Картабья, комментируя практику Конституционного суда, отмечает, что нормы права ЕС не рассматриваются им как эквивалентные конституционным, они преобладают над конституционными, но не способны занять их место в правовой системе28.
22 Constitutional court ofItalian Republic. Judgment of June 8, 1984, 29 Giur. Cost. I 1098.
23 См.: CartabiaM. Op. cit. P. 137.
24 Constitutional court of Italian Republic. Judgment of Dec. 27, 1973, 18 Giur. Cost. I 2401.
25 Constitutional court of Italian Republic. Judgment of Apr. 21, 1989, 34 Giur. Cost. 1 1001.
26 См.: Cartabia M. Op. cit. P. 137—138.
27 Филатова М. А. Конфликты конституционных и наднациональных норм...
28 См.: Cartabia M. Op. cit. P. 139.
Обзор практики Конституционного суда Италии позволяет заключить, что отрицательную роль в выстраивании взаимоотношений с Судом ЕС и в восприятии права интеграционного объединения сыграли, с одной стороны, господствовавшая в данном государстве теория дуализма, а с другой — укоренившееся в сознании национальных судей восприятие себя исключительно как лиц, применяющих закон, а не толкующих его и, тем более, не способных поставить норму внутреннего законодательства под сомнение. В данном аспекте практика Суда ЕС оказала позитивное влияние не только на повышение эффективности наднационального права через указание национальным судьям на обязательность его применения, но также и на общее восприятие судьями своей роли в правоприменительном процессе. В Италии, с точки зрения методологии, как и в Германии, право ЕС воспринималось как международное право без обращения к особенностям, определяющим его особый автономный статус.
В завершение обзора подходов конституционных судов государств — членов Европейского Союза к восприятию верховенства права ЕС и практики его Суда обратимся к опыту Франции и отметим, что в ст. 55 ее Конституции закреплена теория монизма.
Исторический анализ демонстрирует, что первым из высших судебных органов Франции с вопросом приоритета международно-правовых норм над конституционными правоустановлениями столкнулся Конституционный совет. Поставленный перед Конституционным советом вопрос, хотя и не касался совместимости с национальной Конституцией права ЕС, а затрагивал соответствие ЕКПЧ и Конституции национального законодательного акта, тем не менее в зарубежной литературе традиционно анализируется как предвестник позиций высших судов Франции по вопросу о верховенстве права интеграционного объединения29. В акте, именуемом в литературе IVG30, Конституционный совет констатировал соответствие законодательного акта Конституции и отказался от его проверки на соответствие ЕКПЧ, мотивируя тем, что его решения носят абсолютный характер, в то время как вопрос о приоритете международного договора над законом является относительным31.
В доктрине отмечается, что при господствующей теории монизма, казалось бы, отсутствовали какие-либо препятствия для восприятия верховенства пра-
29 См.: Plotner J. Report on France // The European Court and national courts. 1998. No. 3. P. 41; Colares J. F. The Reality of EU-Conformity Review in France // Columbia Journal of European Law. 2012. No. 18 (369). URL: https://www.researchgate. net/publication/241833249_The_Reality_of_EU-Conformity_ Review_in_France (дата обращения: 02.11.2020).
30 См.: Conseil constitutionnel. Interruption volontaire de grossesse, 74-54 DC, REC. 19, RJC I-30 (January 15, 1975).
31 См.: Colares J. F. Op. cit.; Plotner J. Op. cit. P. 41.
ва ЕС, но во Франции, которой свойствен сверх «пар-ламентски-центричный» подход к праву, встал вопрос о разрешении конфликта между законами, принятыми до международных договоров и после них. Применительно к первым не возникало никаких противоречий: международный договор, ратифицированный парламентом, имеет приоритет перед законом, а указанный закон автоматически исключается из правовой системы. С последующим законом все сложнее: если суд признает более поздний закон противоречащим международному договору, он таким образом отменит акт Парламента, что немыслимо в свете разделяемых французской доктриной идей Монтескье о судье как об «устах, которыми го -ворит закон».
В рамках дела Jacques Vabre32, решение по которому вынесено 24 мая 1975 г., Кассационный Суд при рассмотрении вопроса о соответствии ст. 95 Договора о ЕС более позднего фискального закона Франции установил приоритет коммунитарного права, обосновав свою позицию ссылкой на ст. 55 Конституции и одновременно указав на особый характер права ЕС33.
Что касается практики Государственного совета, то применение им в процессе национального нор-моконтроля актов права ЕС являлось не столь однозначным. Следование подходу Суда ЕС, изложенному в решении по делу Simmenthal, можно найти в акте 1986 г. по делу Smanor, в котором указано, что административному судье следует устанавливать соответствие регламентов, основанных на более позднем законодательстве, международным договорам34.
Подлинным изменением консервативного подхода Государственного совета стало дело Nicolo35, в котором ст. 55 Конституции Франции интерпретируется как предоставляющая судьям право признавать договоры превалирующими над национальными законами, несмотря на момент их принятия, для обеспечения эффективности указанной конституционной нормы.
Анализ позиций, выработанных высшими судами Франции, демонстрирует весьма осторожный подход к приоритету права интеграционного объединения. Показательно, что постепенное признание верховенства права ЕС не основано на убежденности в его особом характере, вызванном автономией правовой системы ЕС, а обусловлено буквальным толкованием нормы Конституции, закрепляющей включение в правовую систему Франции международных договоров, ратифицированных в установленном законодательством порядке.
32 Cour de cassation. Administration des Douanes v. Societe "Cafes Jacques Vabre". Judgment of May 24, 1975. C. M.L. R. 336.
33 Cm.: Plotner J. Op. cit. P. 44—45; Colares J. F. Op. cit.
34 Cm.: Plotner J. Op. cit. P. 45; Colares J. F. Op. cit.
35 Conseil d'Etat. Raoul Georges Nicolo and Another, [1990]1
CMLR 173 (October 20, 1989).
Исследование отношений Суда ЕС и национальных судов демонстрирует, что развитие каждым из них своей практики происходило на основе сильного взаимного влияния. С одной стороны, судебные органы государств-членов постепенно воспринимали идеи верховенства, прямого действия и непосредственного применения права интеграционного объединения, применяли право ЕС при осуществлении внутреннего нормоконтроля, обеспечивая соответствие положений национального законодательства нормам наднациональных актов, защищая права и законные интересы, гарантированные на уровне интеграционного объединения. С другой стороны, Суд ЕС, реагируя на акты конституционных судов государств-членов, вырабатывал правовые конструкции, определившие сущность его права, что свидетельствует не только об эффективном межсудебном диалоге, но и о состоявшейся правовой интеграции в рамках ЕС. При определении данного понятия целесообразно согласиться с существующим в доктрине мнением, что правовая интеграция не только представляет собой формулирование правовых позиций, ведущих к возникновению новых правовых доктрин, но, что гораздо важнее, являет собой восприятие подобной практики внутри национальных правовых систем и даже национальными политиками36. К. Альтер, не исключая преобладающий в теории подход о влиянии Суда ЕС на национальную практику и соглашаясь с тем, что он сыграл определяющую роль в развитии права интеграционного объединения, подчеркивает, что стержнем европейской правовой системы стали суды государств-членов, поскольку именно через применение позиций Суда ЕС национальными судами они обрели механизм исполнения37. В данном контексте заслуживают внимания причины, в связи с наличием которых суды государств — членов ЕС оказались готовы применять интеграционное право в национальном контексте, а также момент, в который это произошло. Объяснению подобных причин посвящены теории правовой интеграции, среди которых выделяют легализм, неореализм и неофункционализм.
В рамках легализма право ЕС рассматривается как обладающее собственной, присущей только ему пра-
36 Cm.: Garrett G. The politics of legal integration in the European Union // International organisations. 1994. Vol. 49. No. 1. P. 171—181; Slaughter A.-M, Mattli W. Law and politics in the European Union: a reply to Garrett // International organisations. 1995. Vol. 49. No. 1. P. 183—190; Weiler J. A quiet revolution — the European Court of Justice and its interlocutors // Comparative Political Studies. 1994. Vol. 26. No. 4. P. 510—534.
37 Cm.: AlterK. The European Court and national courts doctrine and jurisprudence: legal change in its social context. Explaining national courts acceptance of European jurisprudence: a critical evaluations of theories of legal integration // EUI working paper. Florence, 1995. P. 2.
вовой логикой, способной создавать внутреннюю динамику интеграционной экспансии, что приводит к вынесению Судом ЕС решений, продвигающих интеграцию и убеждающих национальные суды следовать его практике. Легализм объясняет применение национальными судами права ЕС и признание его верховенства через их убежденность в правовых аргументах Суда ЕС и осознание значимости использования права ЕС в своей практике. Последователи легалистского подхода рассматривают отказ от применения права ЕС как ошибку, которая кроется в недостаточной информированности38.
Вместе с тем, по мнению К. Альтер, реальность такова, что многие национальные суды не поддержали европейскую доктрину верховенства39. По мнению ученого, подобные обстоятельства позволяют отклонить тезисы формального легализма, основанные исключительно на правовой логике, и рассматривать легализм как более нюансированное понятие, не отрицая факта высокой убедительности решений Суда ЕС, что, бесспорно, влияет на восприятие его практики40. Для нюансированного легализма имеет значение временной промежуток, в пределах которого воспринята идея верховенства права ЕС, роль национального опыта, господство идей монизма или дуализма, отсутствие традиции правового пересмотра в некоторых государствах, недостаток федералистской или конституционной модели, юридический национализм41. Несмотря на объективную реальность упомянутых факторов, исторический анализ практики конституционных и высших судов государств — членов ЕС показывает, что нередко их оказывается недостаточно42. В аспекте легализма значимую роль приобретает инструмент судебного диалога между судом интеграционного объединения и национальными судами.
Следующая теория правовой интеграции — это неореализм, сущность которого состоит в стремлении объяснить причины восприятия национальными правовыми системами права ЕС сквозь призму интересов государств-членов в качестве двигателя интеграции.
Неореализм описывает правовое поведение в терминах национальной политики и экономических интересов. В наиболее строгом проявлении данная концепция сводится к тому, что решения на уровне ЕС и в судах государств-членов обусловлены национальными интересами, а способность политиков влиять
38 Cm.: Lenaerts K. Some thoughts about the relation between judges and politicians // University of Chicago Forum. 1992. P. 92—133;ManchiniF. The making of a Constitution for Europe // Common Market Law Review. 1989. Vol XXIV. P. 595—624.
39 Cm.: Alter K. Op. cit. P. 6.
40 Ibid. P. 7.
41 Ibid.
42 Ibid.
на действия судов усматривается в их полномочиях определять компетенцию судов, назначение судей и игнорировать нежелательную практику43.
Следующим течением в рамках теорий правовой интеграции является неофункционализм, который сводится к объяснению причин интеграции через установление интересов индивидуальных акторов в рамках правовых процессов.
К. Альтер, критически характеризуя неофункцио-налистские аргументы как легалистский аргумент теории интереса, не способный объяснить различия в правовой интеграции разных государств и ее страно-вые вариации, предлагает рассмотреть теорию межсудебной конкуренции как объяснение процессов европейской правовой интеграции. По ее мнению, суды как любые иные бюрократические институты обладают собственным интересом, который они реализуют в рамках, установленных политиками и правовыми нормами. Разные суды имеют разный интерес в отношении права Европейского Союза. Подобный подход позволяет объяснить причину, по которой одни суды с большей готовностью признают верховенство права ЕС, в то время как другие проявляют осторожность в данном отношении. Идея межсудебной конкуренции отталкивается от того, что некоторые суды выигрывают от правовой интеграции.
Представляется, что осмысление предпосылок правовой интеграции имеет принципиальное значение не только в доктринальном, но и в практическом аспекте, особенно с позиций институтов интеграционного объединения, позволяя им более эффективно выстраивать отношения с национальными правоприменителями через понимание мотивов, которые движут последними. На наш взгляд, нецелесообразно сводить причины, способствующие восприятию интеграционного права, к какой-либо одной группе обстоятельств и стремиться сформулировать единое объяснение, основанное исключительно на правовых, государственно-ориентированных категориях или личных интересах. Полагаем, что в основу правовой интеграции всегда положен комплекс предпосылок и наиболее убедительными из них являются те, которые изложены в рамках легализма. Логика наднационального права, сформулированного в категориях, взаимосвязанных как с общим международным, так и внутригосударственным правом, обусловленных законодательно закрепленным трансфером полномочий с одного уровня правового регулирования на другой, предопределяет его применение органами публичной власти и судами государств-членов. Убедительность правовых позиций интеграционного суда воздействует на национального правоприменителя, объясняя ему причины, в связи с наличием которых последнему следует признать верховенство наднационального права. При этом не кажется про-
43 См.: Garrett J. Op. cit. P. 171—181.
тиворечивым подход, при котором суды государств-членов обосновывают верховенство союзного права конструкциями из национальных конституций: признавая подходы Суда ЕС об автономном характере его права, они тем не менее осуществляют правосудие в собственной сфере — той, для которой национальная Конституция представляет высшую ценность. По этой причине утверждение приоритета права ЕС через обращение к конституционным нормам не является отрицанием его авторитета.
На наш взгляд, не следует исключать и национальные интересы, которые наиболее полно проявляются при принятии правовых актов, регламентирующих деятельность судов, определяющих их компетенцию, порядок назначения судей, процессуальные правила. Большое значение, по нашему мнению, имеют и правовые ценности, господствующие в том или ином государстве — члене ЕС.
Суд ЕАЭС и органы конституционного правосудия государств-членов. Принимая подходы конституционных судов государств — членов ЕС к признанию верховенства его права за методологическую основу исследования восприятия права ЕАЭС органами конституционного правосудия стран — участниц Союза, соответствующий анализ целесообразно начать с обзора норм национальных конституций, посвященных международному праву и возможности передачи части суверенных полномочий на надгосу-дарственный уровень.
В отличие от ЕС, отдельные участники которого следуют дуалистической теории по отношению к международному праву, все государства — члены ЕАЭС придерживаются концепции монизма и исходят из того, что международные договоры с участием соответствующего государства-члена являются частью его правовой системы44. В конституциях двух государств (Беларуси и России) также содержится положение об участии в межгосударственных образованиях45.
Представляется, что названные правовые нормы способны сыграть значимую роль при осуществлении конституционного нормоконтроля, в ходе которого перед судами указанных государств встанет вопрос о соответствии национального законодательства праву ЕАЭС.
Особого внимания заслуживают изменения, внесенные в Конституцию России в связи с принятием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ. Статья 79 Конституции РФ дополнена следующей формулировкой: «Решения межгосударственных органов, принятые на осно-
44 Статья 6 Конституции Республики Армения, ст. 8 Конституции Республики Беларусь, ст. 6 Конституции Кыргызской Республики, ст. 4 Конституции Республики Казахстан, ст. 15 Конституции Российской Федерации.
45 Статья 8 Конституции Республики Беларусь и ст. 79 Кон-
ституции Российской Федерации.
вании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». В данной правовой норме формализован правовой тренд, присущий развитым правовым системам в аспекте их взаимодействия с наднациональными образованиями и их институтами в части проверки их актов на соответствие положениям национальных конституций. Учитывая необходимость совместного прочтения первого и второго предложений ст. 79 Конституции РФ, представляется, что ограничение на исполнение будет иметь место только в отношении тех решений межгосударственных органов, которые посягают на охраняемые Конституцией права и свободы человека, а также конституционный строй Российской Федерации. Подобное правовое регулирование совпадает с подходом, утвердившимся в Республике Казахстан, а также с позициями конституционных судов Германии и Италии. Особо отметим, что положения ст. 79 подлежат истолкованию во взаимосвязи с нормой ст. 15 Конституции, входящей в главу об основах конституционного строя и закрепляющей приоритет международных договоров. Как обоснованно отмечает заместитель Председателя Верховного Суда РФ в отставке В. М. Жуйков, комментируя изменения, внесенные в Конституцию РФ, общее положение о действии международного права в правовой системе России, закрепленное в ст. 15 Конституции, обладает приоритетом над иными нормами Конституции, подлежит учету как при толковании в правоприменительной практике, так и при внесении изменений в другие главы Конституции, включено в основы правового статуса личности, установленные во второй главе Конституции РФ46.
Анализ актуальных подходов в практике национальных органов конституционного правосудия свидетельствует, с одной стороны, о признании ими приоритета права Союза, а с другой — о готовности защищать права и свободы, гарантированные конституциями государств-членов, в том числе в случае их возможного нарушения актами интеграционного права и его институтов.
Первым случаем, когда перед национальным конституционным судом встал вопрос о гарантиях прав человека, стало дело, рассмотренное Конституционным Судом РФ об использовании Порядка применения освобождения от уплаты таможенных пошлин при ввозе отдельных категорий товаров на единую таможенную территорию Таможенного союза, утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 15 июля 2011 г. № 728 (далее — Порядок
46 См.: Жуйков В. М. Российское законодательство и международное право: проблемы взаимодействия на основе Конституции Российской Федерации // Закон. 2020. № 3.
№ 728), в истолковании Суда ЕврАзЭС по делу по заявлению ООО «СеверАвтоПрокат».
В решении от 1 ноября 2013 г.47 Коллегия Суда ЕврАзЭС допустила придание обратной силы норме Порядка № 728, устанавливающей ограничения по применению льготы в отношении товара, внесенного иностранным инвестором в уставный капитал российского юридического лица, в виде запрета выхода иностранного лица из состава учредителей (участников) организации либо передачи таких товаров во временное пользование. В решении Апелляционной палаты данный вывод Коллегии не повторен, но одновременно не сделана и оговорка о его исключении из мотивировки Суда48, что позволило Конституционному Суду РФ считать соответствующую правовую позицию первой инстанции Суда ЕврАзЭС действующей. Более того, обращение к практике арбитражных судов Российской Федерации, включая акты Высшего Арбитражного Суда49, демонстрировало, что ими подход Суда ЕврАзЭС воспринят именно подобным образом, и нормы решения ЕЭК, оспоренного в интеграционный суд, применяются в истолковании, допускающем обратную силу.
Конституционный Суд РФ, оценивая обратную силу Порядка № 728, в Определении от 3 марта 2015 г. № 417-О констатировал, что правовые позиции Суда ЕврАзЭС не могут служить основанием для отступления от признания прав и свобод человека и гражданина согласно не только международным договорам, но и Конституции.
Обоснованным является сделанный в доктрине вывод, что позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в определении № 417-О, во многом близка подходам Федерального конституционного суда Германии, приведенным в решениях Solange I и Solange II и сводящимся к сохранению национальным конституционным судом «спящих» полномочий по проверке соблюдения конституционных прав человека, в том числе при применении актов интеграционного правопорядка50.
47 Решение Коллегии Суда ЕврАзЭС от 1 ноября 2013 г. по заявлению ООО «СеверАвтоПрокат».
48 Решение Апелляционной палаты Суда ЕврАзЭС от 24 февраля 2014 г. по заявлению ООО «СеверАвтоПрокат».
49 Определения ВС РФ от 1 декабря 2014 г. № 302-КГ14-3959, от 15 декабря 2014 г. № 304-КГ14-5835, от 16 декабря 2014 г. по делу № 305-КГ14-78; постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 декабря 2013 г. по делу № А05-2211/2013, от 25 августа 2014 г. по делу № А27-5548/2013, Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 июля 2014 г. по делу № А74-4790/2013.
50 Дьяченко Е., Энтин К. Компетенция Суда Евразийского
экономического союза: мифы и реальность // Международное правосудие. 2017. № 3 (23). С. 91—92; Филатова М. А. Со -
отношение правопорядков и иерархия международных и на-
В качестве недопущения ситуации, при которой полномочия по защите прав человека и основных свобод будут реализованы Конституционным Судом государства-члена, в консультативном заключении по делу о пенсиях51 Суд ЕАЭС продемонстрировал подход к соблюдению в Союзе прав и свобод человека на уровне не ниже, чем они гарантированы национальными конституциями. Так, на наш взгляд, механизм судебного диалога получил свое развитие, которое не завершилось в рамках практики Суда интеграционного объединения, а нашло продолжение в определении Верховного Суда РФ от 17 июня 2020 г. № 303-ЭС20-816.
При анализе подходов высших судов Российской Федерации заслуживает упоминания акт Конституционного Суда РФ, в котором он признал приоритет Договора о ЕАЭС над законодательством Российской Федерации, — постановление КС РФ от 13 февраля 2018 г. № 8-П. В указанном деле Конституционному Суду надлежало разрешить вопрос о соответствии Конституции РФ положений ст. 1487 ГК РФ, не предусматривающих региональный принцип исчерпания исключительного права на товарный знак, установленный Протоколом об охране и защите прав на объекты интеллектуальной собственности52. Конституционный Суд РФ, сославшись на ч. 4 ст. 15 и ст. 79 Конституции РФ, постановил, что при отсутствии соответствующего закрепления в ГК РФ региональный принцип исчерпания исключительного права на товарный знак, предусмотренный правом ЕАЭС, действует в Российской Федерации, а ст. 1487 ГК РФ подлежит применению во взаимосвязи с международно-правовым регулированием принципа исчерпания прав, включая Протокол об охране и защите прав на объекты интеллектуальной собственности. Процитированная позиция Конституционного Суда в полной мере совпадает с подходами, которых придерживались конституционные суды государств — членов ЕС при решении вопроса о приоритете права интеграционного объединения над их национальным правом: не обращаясь к характеристике правопорядка ЕС в качестве автономного, они строят свою аргументацию вокруг конституционных норм, регламентирующих взаимоотношения национального права с общим международным правом.
Отдельно следует остановиться на анализе нормативного постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 5 ноября 2009 г. № 6 «Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций и их органов». Несмотря на то что указанный акт принят
циональных норм: новые вопросы и подходы к их решению в практике Конституционного Суда России.
51 Консультативное заключение Суда ЕАЭС от 20 декабря 2018 г. по заявлению ЕЭК (Дело о пенсиях).
52 Приложение № 26 к Договору о ЕАЭС.
до подписания Договора о ЕАЭС и начала деятельности Суда Союза, содержащиеся в нем правовые положения, посвященные вопросу о способе реализации на территориях государств — участников Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. и решений Комиссии Таможенного союза, имеют принципиальное значение для понимания правового подхода, сложившегося в Республике Казахстан по отношению к актам наднационального объединения. Конституционный совет Республики Казахстан, констатировав, что Конституция не содержит специальной нормы, предусматривающей возможность передачи отдельных полномочий государственных органов международным организациям и их органам, учитывая, что конституционный и международно признанный статус Республики Казахстан позволяет ей принимать подобные решения с соблюдением положений и норм Основного закона, основываясь на норме п. 3 ст. 4 Конституции о приоритете и непосредственном применении ратифицированных международных договоров, пришел к выводу, что применительно к актам международных организаций, созданных в соответствии с ратифицированными международными договорами, и их органов это означает, что если в таком международном договоре указано на обязательный характер названных актов для государств-участников, то Сторона, ее государственные органы и должностные лица обязаны осуществлять все необходимые организационно-правовые мероприятия, направленные на исполнение такого требования, включая приведение в соответствие с ними актов национального законодательства. Следовательно, если акт Комиссии, носящий согласно Договору обязательный характер, противоречит закону или иному нормативному правовому акту Республики Казахстан, то по общему правилу действует правовая норма, принятая Комиссией. Вместе с тем Конституционный совет посчитал, что не могут быть признаны в качестве обязательных решения международных организаций и их органов, нарушающие положения Конституции о том, что суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию, и о недопустимости изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостности государства, формы правления, а также не могут обладать свойствами приоритета перед казахстанскими законами и непосредственности применения решения Комиссии, ущемляющие конституционные права и свободы человека и гражданина.
Уяснение данной правовой позиции демонстрирует ее сходство с подходами, выработанными ФКС Германии, которыми признается существование некого «ядра» Конституции, ее идентичности, с входящими в его состав вопросами суверенитета, государственного устройства и защиты прав человека и основных свобод. Приоритет наднационального образования допускается над всеми национальными нормами, кроме обозначенных. По нашему мнению,
это означает, что в случае несоответствия норм права ЕАЭС или практики их применения, в том числе в истолковании Суда Союза, орган конституционного правосудия Республики Казахстан вправе указать на неприменимость положений союзного права.
Обращаясь к практике Республики Беларусь, отметим, что Конституционный суд данного государства-члена лишь однажды затрагивал вопрос о непротиворечии национального законодательства праву ЕАЭС — в решении от 28 декабря 2017 г. № Р-1117/2017 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции»"». В рамках данного акта оценивалась конституционность поправок в национальный закон, обусловленных необходимостью его приведения в соответствие с Договором о ЕАЭС, в частности с Протоколом об общих принципах и правилах конкуренции, на что прямо указано в его тексте. При этом в качестве объяснения причин, в связи с наличием которых должно быть обеспечено соответствие национального права наднациональному, указано на согласование подобного законодательного регулирования с положениями ст. 8 Конституции Республики Беларусь: «Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства... может в соответствии с нормами международного права на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них».
Резюмируя позиции, сложившиеся к настоящему времени в практике конституционных судов государств-членов, следует отметить, что они следуют той же логике, которой придерживались органы конституционного правосудия стран — участниц ЕС:
на первое место поставлен вопрос защиты прав человека и основных свобод;
в состав «конституционной идентичности» государства также включается суверенитет и государственное устройство;
верховенство наднационального права объясняется классическими концепциями, разработанными применительно к общему международному праву: приоритет международных договоров, законодательно закрепленная возможность передачи части полномочий межгосударственной организации.
В данном аспекте заслуживает самостоятельно -го исследования вопрос о причинах, влияющих или способных повлиять на восприятие национальными судами идеи верховенства права ЕАЭС и исключительности полномочий его Суда, а также на установление межсудебного диалога.
В первую очередь, на наш взгляд, необходимо учитывать фактор «ревностной» охраны суверенитета, присущий государствам-членам. В меньшей степени эта черта свойственна Российской Федерации, в
большей — странам, обретшим независимость после распада СССР.
Не следует забывать и об особенностях национальных судебных систем, ярко проявляющихся, например, в Республике Беларусь, в которой частные лица лишены права инициировать проверку конституционности нормативного акта, а также отсутствует возможность оценки законности нормативных актов в порядке общего нормоконтроля. Очевидно, что в такой ситуации для национального правоприменителя сложно поставить вопрос о соответствии национальной нормы праву ЕАЭС и тем более сделать выбор в пользу последнего.
В Российской Федерации не исключен перенос на отношение к интеграционному праву подходов, сформулированных при оценке сопоставимости с национальной Конституцией решений ЕСПЧ по небезызвестным делам по жалобам Ангучова и Гладкова53, а также компании ЮКОС54. В данном случае еще большую значимость приобретает утверждение самим Судом ЕАЭС подходов об автономности собственного правопорядка и невозможности постановки знака равенства между ним и общим международным правом, к которому мы относим ЕКПЧ. Представляется, что даже если подобные позиции не будут восприняты Конституционным Судом, сам факт их наличия может послужить ограничителем, который не позволит органу конституционного правосудия исключить исполнение в Российский Федерации актов Суда Союза.
Для судебных органов государств — членов ЕАЭС, на наш взгляд, также может иметь значение опыт последнего пятилетия, когда в Республике Беларусь, а вскоре и в Российской Федерации произошло расформирование высших судебных органов в сфере экономического правосудия и передача их полномочий верховным судам. Подобные процессы, демонстрирующие, что, несмотря на презюмирующую-ся несменяемость судебной власти, судебный орган может перестать существовать с определенного момента, не повышают активизм суда и судей.
Обусловленность позиций, которых придерживаются суд и судьи, процессами, направленными на урезание компетенции, изменение порядка формирования судейского корпуса или даже ликвидацию одного судебного органа и создание на его месте другого, можно проследить и на примере Суда ЕАЭС. В доктрине уже обсуждался вопрос о том влиянии на подходы Суда Союза, которое имели ликвидация Суда ЕврАзЭС и создание нового судебного органа евразийской интеграции с измененным объемом полномочий55. Мож-
53 ECHR. Anchugov and Gladkov v. Russia. Applications No. 11157/04, 15162/05. Judgment of 4 July 2013.
54 ECHR. OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia. Application No. 14902/04. Judgment of 31 July 2014.
55 См.: Исполинов А. С. Евразийское правосудие: от Суда Сообщества к Суду Союза // Государство и право. 2015. № 1. С. 80—88.
но по-разному оценивать те варианты правового регулирования, между которыми выбирали создатели Договора о Союзе, принимая решение о формировании судебного института «с чистого листа»56, но нельзя отрицать воздействие, которое данное решение оказало на вновь сформированный состав Суда. Для иллюстрации данного утверждения достаточно проанализировать первые решения Суда ЕврАзЭС и Суда ЕАЭС. Первые решения Суда ЕврАзЭС по заявлениям ОАО «Южный Кузбасс»57 и ООО «ОНП»58 ознаменовались прогрессивными правовыми позициями по вопросам о недопустимости сохранения в государстве-члене обязанности по ведению статистики взаимной торговли таможенного декларирования товаров и по предоставлению статистической формы учета перемещения товаров в связи с их противоречием правилам о свободном перемещении товаров и унифицированном порядке таможенного регулирования; о моменте, с которого отмененное решение ЕЭК исключается из правовой системы Союза; о включении Конвенции о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров в число источников, на соответствие которым проверяются решения Комиссии. В свою очередь, утверждать об актвизме Суда ЕАЭС не приходится59: первое заявление хозяйствующего субъекта он принял лишь с четвертой попытки60, инициировав производство по делу по заявлению ИП Тараси-ка К. П., а затем при разрешении данного дела61 чрезвычайно осторожно подошел к оценке фактической стороны бездействия ЕЭК в части процедуры мониторинга исполнения государствами-членами актов, составляющих право Союза, и отказал в удовлетворении заявления истца.
56 См.: Евразийская интеграция: роль Суда / под ред. Т. Н. Нешатаевой. М., 2015. С. 130—150; Karliuk M. The disintegration of the judiciary within eurasian integration // Review of Central and East European Law. 2019. No. 44. P. 412—415.
57 Суд ЕврАзЭС. Решение Коллегии от 5 сентября 2012 г. и Апелляционной палаты от 21 ноября 2012 г., постановление Большой коллегии от 8 апреля 2013 г. по заявлению ОАО «Угольная компания "Южный Кузбасс"».
58 Суд ЕврАзЭС. Решение Коллегии от 15 ноября 2012 г. и Апелляционной палаты от 21 марта 2013 г. по заявлению ООО «ОНП».
59 Об активизме применительно к практике Суда ЕАЭС см.: Дьяченко Е. Судебный активизм и его роль в практике международных судов // Международное правосудие. 2020. № 2 (34). С. 116—123.
60 Постановления Коллегии Суда ЕАЭС от 10 марта 2015 г. об отказе в принятии к производству заявления ООО «Гамма»; от 1 апреля 2015 г. об отказе в принятии к производству заявления ЗАО «КАПРИ»; от 19 мая 2015 г. о прекращении производства по заявлению ЗАО «Юнитрейд».
61 Суд ЕАЭС. Решение Коллегии от 28 декабря 2015 г. и Апелляционной палаты от 3 марта 2015 г. по заявлению ИП Тарасика К. П.
Изложенное, на наш взгляд, наглядно демонстрирует тот плюрализм причин, обусловленных как правовой реальностью, так и реакцией самих судей на процессы, протекающие в их государствах и интеграционном объединении, причем даже те, которые порой не затрагивают их напрямую. Данные причины обусловливают восприятие национальными судами регулирующего воздействия, которое оказывает наднациональное право на внутригосударственную правовую систему; решимость судей, особенно высших судов, на деле применять положения о верховенстве
права ЕАЭС; их желание участвовать в межсудебном диалоге, который является единственной альтернативой конкуренции Суда ЕАЭС и органов конституционного правосудия стран-участниц. Очевидно, что диалог не способен возникнуть сам собой — в его основу должен быть заложен стабильный фундамент. По нашему мнению, подобным фундаментом могут стать лишь общие ценности, которые не только разделяются, но и защищаются как высшими судами государств-членов, так и судом интеграционного объединения.
Список литературы
Alter K. The European Court and national courts doctrine and jurisprudence: legal change in its social context. Explaining national courts acceptance of European jurisprudence: a critical evaluations of theories of legal integration // EUI working paper. Florence, 1995.
Calliess Ch., Schyff G. van der. Constitutional Identity in a Europe of Multilevel Constitutionalism. Oxford, 2019.
Cartabia M. The Italian Constitutional Court and the Relationship between the Italian Legal System and the European Union // The European Court and national courts. 1998.
Colares J. F. The Reality of EU-Conformity Review in France // Columbia Journal of European Law. 2012. No. 18 (369). URL: https:// www.researchgate.net/publication/241833249_The_Reality_of_EU-Conformity_Review_in_France (дата обращения: 02.11.2020).
Gaja G. New Develoments in a Continuing Story: The Relationship Between EC Law and Italian Law // Common Market Law Review. 1990. Vol. 83.
Garrett G. The politics of legal integration in the European Union // International organisations. 1994. Vol. 49. No. 1.
Karliuk M. The disintegration of the judiciary within eurasian integration // Review of Central and East European Law. 2019. No. 44.
Kokott J. Report on Germany // The European Court and national courts — doctrine and jurisprudence: legal change in its social context. Ed. by A.-M. Slaughter; A. Stone, J. Weiler. Oxford, 1998,
Lenaerts K. Some thoughts about the relation between judges and politicians // University of Chicago Forum. 1992.
Manchini F. The making of a Constitution for Europe // Common Market Law Review. 1989. Vol XXIV.
Plotner J. Report on France // The European Court and national courts. 1998. No. 3.
Sadurski W. Constitutionalism and the Enlargement of Europe. Oxford, 2012.
Schermers H. G. The Scale in Balance. National Constitutional Courts v. The Court of Justice // Common Market Law Review. 1990. Vol. 97.
Slaughter A.-M., Mattli W. Law and politics in the European Union: a reply to Garrett // International organisations. 1995. Vol. 49. No. 1.
Theil S. What red lines, if any, do the Lisbon judgments of European Constitutional courts draw for future EU integration? // German Law Journal. 2014. No. 15 (599).
Weiler J. A quiet revolution — the European Court of Justice and its interlocutors // Comparative Political Studies. 1994. Vol. 26. No. 4.
Wendel M. Lisbon before the Courts: comparative perspective // European Constitutional Law Review. 2011. No. 7.
Грачева С. А. Развитие концепта конституционной идентичности в связи с поиском подходов к разрешению конвенционно-конституционных коллизий и конфликтов // Журнал российского права. 2018. № 9.
Дьяченко Е. Судебный активизм и его роль в практике международных судов // Международное правосудие. 2020. № 2 (34).
Дьяченко Е., Энтин К. Компетенция Суда Евразийского экономического союза: мифы и реальность // Международное правосудие. 2017. № 3 (23).
Евразийская интеграция: роль Суда / под ред. Т. Н. Нешатаевой. М., 2015.
Жуйков В. М. Российское законодательство и международное право: проблемы взаимодействия на основе Конституции Российской Федерации // Закон. 2020. № 3.
Исполинов А. С. Евразийское правосудие: от Суда Сообщества к Суду Союза // Государство и право. 2015. № 1.
Исполинов А. С. Суды региональных интеграционных объединений в международном правосудии (на примере Суда ЕС и Суда ЕАЭС): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2018.
Исполинов А. С. Требуются прагматики: Конституционный Суд России и евразийский правопорядок // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 5.
Клемин А. В. О соотношении национального и европейского права // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. № 2.
Корякин К. Д. Формирование доктрины правовой идентичности в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 9.
Филатова М. А. Конфликты конституционных и наднациональных норм: способы преодоления (на примере Европейского союза и правовых систем государств — членов ЕС) // Международное правосудие. 2013. № 4.
Филатова М. А. Соотношение правопорядков и иерархия международных и национальных норм: новые вопросы и подходы к их решению в практике Конституционного Суда России // Международное правосудие. 2016. № 3.
References
Alter K. The European Court and national courts doctrine and jurisprudence: legal change in its social context. Explaining national courts acceptance of European jurisprudence: a critical evaluations of theories of legal integration. EUI working paper. Florence, 1995. 33 p.
Calliess Ch., Schyff G. van der. Constitutional Identity in a Europe of Multilevel Constitutionalism. Oxford, 2019. 388 p.
Cartabia M. The Italian Constitutional Court and the Relationship between the Italian Legal System and the European Union. The European Court and national courts, 1998, pp. 133—146.
Colares J. F. The Reality of EU-Conformity Review in France. Columbia Journal of European Law, 2012, no. 18 (369), pp. 619— 653. Available at: https://www.researchgate.net/publication/241833249_The_Reality_of_EU-Conformity_Review_in_France (accessed 02.11.2020).
Diyachenko E. Judicial activism and its role in case-law of international courts. Mezhdunarodnoepravosudie, 2020, vol. 10, no. 2, pp. 103—125. (In Russ.)
Diyachenko E., Entin K. Competence of the Eurasian Economic Union Court: myths and realities. Mezhdunarodnoe pravosudie, 2017, no. 3, pp. 76—95. (In Russ.)
Eurasian integration: the role of the court. Ed. by T. N. Neshataeva. Moscow, 2015. 304 p. (In Russ.)
Filatova M. Relations of legal orders and hierarchy of international and national norms: new issues and solutions in the Russian Constitutional Court's case-law. Mezhdunarodnoe pravosudie, 2016, no. 3, pp. 88—100. (In Russ.)
Filatova M. Relationship Between Constitutional and Supranational Law: Ways to Resolve the Conflict (Example of European Union and National Legal Systems in EU Member States). Mezhdunarodnoe pravosudie, 2013, no. 4, pp. 94—106. (In Russ.)
Gaja G. New Develoments in a Continuing Story: The Relationship Between EC Law and Italian Law. Common Market Law Review, 1990, vol. 83, pp. 83—96.
Garrett G. The politics of legal integration in the European Union. International organisations, 1994, vol. 49, no. 1, pp. 171—181.
Gracheva S. A. Development of Concept of Constitutional Identity in Connection with the Search for Approaches to Resolving of Collisions of Constitutional Regulators and Law of the European Convention of Human Rights. Journal of Russian Law, 2018. no. 9, pp. 52—64. (In Russ.) DOI: 10.12737/art_2018_9_5.
Ispolinov A. S. Courts of regional economic organizations in international justice (on the example of the Court of the EU and the Court of the EAEU). Dr. diss. Moscow, 2018. 349 p. (In Russ.)
Ispolinov A. S. Pragmatics required: the Russian Constitutional Court and the Eurasian legal order. Comparative Constitutional Review, 2014, no. 5, pp. 14—20. (In Russ.)
Ispolinov A. S. The Eurasian justice: from the Community's Court to the Court of the Union. State and Law, 2015, no. 1, pp. 80—88. (In Russ.)
Karliuk M. The disintegration of the judiciary within eurasian integration. Review of Central and East European Law, 2019, no. 44, pp. 403—435.
Klemin A. V. On correlation between national and European law. Aktual'nyeproblemy ekonomiki iprava, 2010, no. 2, pp. 184—194. (In Russ.).
Kokott J. Report on Germany. The European Court and national courts — doctrine and jurisprudence: legal change in its social context. Ed. by A.-M. Slaughter; A. Stone, J. Weiler. Oxford, 1998. Pp. 77—131.
Koryakin K. D. The establishment of the legal identity doctrine in the Russian Federation. Konstitutsionnoe i munitsipal 'noepravo, 2019, no. 9, pp. 7—10. (In Russ.)
Lenaerts K. Some thoughts about the relation between judges and politicians. University of Chicago Forum, 1992, pp. 93—133.
Manchini F. The making of a Constitution for Europe. Common Market Law Review, 1989, vol. XXIV, pp. 595—614.
Plotner J. Report on France. The European Court and national courts, 1998, no. 3, pp. 41—75.
Sadurski W. Constitutionalism and the Enlargement of Europe. Oxford, 2012. 264 p.
Schermers H. G. The Scale in Balance. National Constitutional Courts v. The Court of Justice. Common Market Law Review, 1990, vol. 97, pp. 97—105.
Slaughter A.-M., Mattli W. Law and politics in the European Union: a reply to Garrett. International organisations, 1995, vol. 49, no. 1, pp. 183—190.
Theil S. What red lines, if any, do the Lisbon judgments of European Constitutional courts draw for future EU integration? German Law Journal, 2014, no. 15 (599), pp. 599—635.
Weiler J. A quiet revolution — the European Court of Justice and its interlocutors. Comparative Political Studies, 1994, vol. 26, no. 4, pp. 510—534.
Wendel M. Lisbon before the Courts: comparative perspective. European Constitutional Law Review, 2011, no. 7, pp. 96—137.
Zhuykov V. M. Russian legislation and international law: interaction on the basis of the Russian constitution. Zakon, 2020, no. 3, pp. 115—125. (In Russ.)
Информация об авторе
Константин Леонтьевич Чайка, судья Суда Евразийского экономического союза, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации
