CC BY
106
*
В.Е. Чиркин
ЭЛЕМЕНТЫ ЭВОЛЮЦИИ ВЕРХНИХ ПАЛАТ СОВРЕМЕННОГО ПАРЛАМЕНТА
В обыденной речи, говоря о структуре парламента, подразумевают одну (Китай, Украина) или две палаты (Бразилия, Япония), которые по традиции называют верхней и нижней1. При этом иногда даже там, где существует двухпалатная структура, например в Великобритании, рядовой гражданин нередко подлинным парламентом считает нижнюю палату (Палату общин), ибо она в конечном счете принимает решения, преодолевая любые препятствия со стороны верхней (Палаты лордов). С юридических позиций структура парламента (даже если не рассматривать внутренние органы палат) более сложная. В странах, тяготеющих к англосаксонской правовой семье (многие, но не все члены британского Содружества), парламент рассматривается, в первую очередь исходя из процедуры принятия законов, как триединое учреждение: глава государства и две палаты, поскольку акт парламента считается законом, если в процессе его принятия участвуют все три субъекта, хотя их роль совершенно различна. В тех членах Содружества, где существует монархическая форма правления, место монарха, находящегося в Лондоне, занимает генерал-губернатор, получающий от него патент на управление (реальная ситуация несколько иная). В некоторых бывших британских колониях, где существует однопалатный парламент, избираемый президент также признается составной частью парламента, однако в подавляющем большинстве стран президент не рассматривается как таковой, независимо от числа палат.
В прошлом верхняя палата, состоявшая из наследственной аристократии или назначаемая монархами, рассматривалась как
* Главный научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
1 В прошлом существовали и более сложные структуры парламентов, состоявшие из трех (ЮАР) и даже пяти палат (Югославия), но теперь наличие одной или двух палат является общим правилом.
106 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 1/2012
потенциальный тормоз для демократических или популистских устремлений палаты «третьего сословия», «простонародья» (хотя простонародья как такового в ней не было, фактически нет и теперь). Роль подобной преграды в той или иной степени выполняли и французский Сенат, и британская Палата лордов, и верхние палаты в некоторых странах Латинской Америки. Более консервативными были верхние палаты даже в тех странах, где роль тормоза им изначально не предназначалась (США, Швейцария)2.
В настоящее время верхняя палата, избираемая3, как и нижняя, в подавляющем большинстве стран на основании прямых или косвенных выборов4, рассматривается как партнер нижней в законодательной деятельности, как орган дополнительного обеспечения качества законодательства и, как правило, представительства интересов территориальных публичных коллекти-вов5. Прямая связь верхней палаты с территориальными коллективами не предусмотрена лишь в некоторых странах (Великобритания и монархические страны Содружества, Иордания, Япония и др.).
В верхней палате могут быть представлены не только субъекты федерации, но и наиболее крупные административно-
2 Верхние палаты, существовавшие в федеративных странах тоталитарного социализма (СССР, Чехословакия, Югославия), выполняли функцию представительства компактно проживавших наций или иных этносов, задача сдерживания устремлений нижней палаты на них не возлагалась.
3 Назначение как способ формирования верхней палаты имеет место в некоторых демократических государствах и теперь. Все члены палаты назначаются в Великобритании и Германии, отдельные члены верхней палаты - в Индии и Италии.
4 Для кандидатов на пост члена верхней палаты, как правило, устанавливаются более высокие требования.
5 В некоторых странах (России, Мьянме) в верхней палате сочетается представительство крупнейших территориальных публичных коллективов численно преобладающей нации и территориальных публичных коллективов, созданных другими этносами. В Индии при создании штатов учитывался также языковой признак, что влияет на состав верхней палаты.
территориальные единицы6. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 69 Конституции Испании 1978 г. Сенат является палатой территориального представительства. Аналогичные положения закреплены и в некоторых конституциях унитарных государств Азии, Латинской Америки. В современных условиях во многих странах территориальные коллективы имеют равное представительство в верхней палате, независимо от размеров территории и численности населения (по два представителя от каждого субъекта федерации в России и США, по три - в Бразилии, по четыре от каждой провинции - в Испании), однако имеют место и иные подходы (Индия, Германия, Польша, где представительство неравное). Существующий в некоторых странах федеральный округ может быть как представлен (Бразилия, Нигерия), так и не представлен в верхней палате (США), федеральные территории обычно не имеют представительства в верхней палате (исключение составляют Австралия и Индия).
Верхние палаты действуют приблизительно в половине государств мира. Вместе с тем необходимость создания верхних палат активно отрицалась в новых развивающихся государствах, особенно в Африке: они рассматривались как препятствие, мешающее принятию нового законодательства, призванного ускорить экономическое развитие страны7. Принципиально отвергается двухпалатная структура парламента в сохранившихся странах тоталитарного социализма (Вьетнам, Китай, Куба, КНДР, Лаос). Верхние палаты были упразднены новыми конституциями и в некоторых странах Европы (например, в Дании). Вместе с тем подавляющее большинство постсоциалистических государств (около 30, исключением является, например, Украина) установило двухпалатную структуру парламентов.
6 В странах тоталитарного социализма в соответствии с господствовавшей доктриной существование второй палаты допускалось только в условиях федеративного государства, если субъекты федерации строились по национально-территориальному признаку.
7 В Египте по Конституции 1971 г. (в ред. 2007 г.) роль верхней палаты в какой-то мере выполнял Консультативный совет (аш-шура), частично избиравшийся гражданами, частично - назначавшийся президентом. Иногда его неофициально называют верхней палатой (Народное собрание - нижней).
В одних странах двухпалатная структура существует, скорее, по традиции, в других верхние палаты рассматриваются не только как необходимость, но и как важный демократический институт в системе баланса власти. Французский конституционалист М. Фабр пишет, что «бикамерализм (двухпалатная структура. - В.Ч.) - это лучшая конституционная техника для того, чтобы парламентский суверенитет не перерос в парламентскую диктатуру»8, а это возможно при отсутствии «сдерживающей палаты» (как видим, идея верхней палаты как тормоза продолжает существовать и в наше время). Польский ученый А. Ямрош считает, что «Сенат нужен Польше не только для совершенствования качества законов, но и как элемент конституционного
9
равновесия» .
Таким образом, рассматриваемые процессы, связанные с созданием и формированием верхних палат, развиваются не однолинейно. По-разному оценивают эти процессы творцы конституций и ученые. Народ каждой страны, ее правящие силы, создатели конституций по-своему решают вопрос о структуре парламента, учитывая конкретные условия и традиции, и вряд ли в этой области возможны какие-то единые рекомендации.
История верхних палат берет начало в глубокой древности. При монархах (королях, султанах и др.) всегда существовало
«ближнее окружение» из военачальников, знати, высших духов-
10
ных лиц, родственников монарха . Со временем совещания монарха с его советом приобрели структурированный характер (Общий совет королевства в составе короля, баронов и прелатов - высших духовных лиц, созданный в соответствии с Великой
8 Faber M.H. Principes républicaines de droit constitutionnel. P., 1984. P. 281.
9 Jamrosz A. Le role du Sénat de la République de Pologne dans la procedure legislative // L'état et le droit d' ést en ouest. Melanges offerts au professeur Michtl Lesages. P., 2006. P. 158.
10 В настоящее время в монархических странах мусульманского фундаментализма существует так называемый семейный совет, состоящий из ближайших родственников монарха и улемов - ученых-священнослужителей, который иногда заменял самих монархов на престоле, например в Саудовской Аравии. В Великобритании по традиции сохраняется Тайный совет.
хартией вольностей 1215 г. в Великобритании, Боярская дума в России и др.). В одних странах, в том числе европейских, верхние палаты выделились в ходе перегруппировки сословно-представительных учреждений, в других создавались «сверху» в соответствии с моделями парламентов бывших метрополий (некоторые страны Азии, Африки). Такие верхние палаты, которые нередко формировались путем назначения, изначально имели меньше полномочий, чем избираемые нижние палаты, однако, например в Таиланде и в конце ХХ в., основной палатой был Сенат.
Термины «верхняя палата» и «нижняя палата» в основном применяются в доктрине, в конституциях они используются крайне редко11. Эти термины не отражают существующее положение вещей даже в тех немногих странах (США, Италия), где палаты равноправны, закон должен быть принят обеими палатами в идентичной редакции, и у верхней палаты отсутствует право вето (отказ принять закон в редакции нижней палаты)12.
Верхняя палата играла ведущую роль, когда она формировалась по наследственному принципу из числа представителей высшего дворянства13, ей принадлежали главные полномочия в решении государственных дел, она имела большое влияние в обществе и оказывала воздействие на другие институты власти. В перечне палат парламента верхняя палата по традиции стоит на первом месте, но «верхней» по существу стала нижняя пала-
11 Например, о нижней (Законодательная палата) и верхней (Сенат) палатах парламента (Олий Мажлиса) говорится в ст. 76 Конституции Узбекистана 1992 г. В свою очередь, в конституциях Нидерландов 1972 г. (ст. 51) и Мьянмы 2008 г. (ст. 74) используются термины «первая палата» и «вторая палата», а не «верхняя» и «нижняя».
12 Обычно вето можно преодолеть квалифицированным большинством голосов депутатов нижней палаты, однако в некоторых странах, например в Польше, вето Сената преодолевается абсолютным большинством голосов от конституционной численности депутатов парламента (50% + 1 голос).
13 От такого порядка формирования верхней палаты последней отказалась Великобритания в 1999 г., однако Палата лордов фактически утратила лидирующие позиции задолго до этого в связи с постепенным и последовательным ограничением ее полномочий.
та, обладающая в настоящее время более существенными полномочиями. В большинстве стран она может преодолеть вето верхней палаты, принять закон без ее участия. В странах с парламентарной формой правления правительство формируется на парламентской основе (лидером или лидерами парламентского большинства), хотя юридически акт о назначении правительства издает глава государства. Как правило, только нижняя палата по традиции может вынести правительству вотум недоверия, отказать в доверии или принять резолюцию порицания14. Каковы бы ни были оценки роли верхних палат в современных условиях, очевидно, что даже в Азии или Африке такие палаты не являются представительством аристократии, хотя на практике в верхнюю палату избираются или назначаются лица, обладающие признанным общественным положением, в связи с более жесткими избирательными цензами, в том числе возрастным, и представлениями о сенаторах как о более зрелых и опытных лицах.
Члены верхней палаты - это представители субъектов федерации или наиболее крупных территориальных образований государства. Обычно это наиболее крупные территориальные единицы унитарных государств. Публичные территориальные коллективы районного и тем более общинного (низового) звена в верхних палатах, как правило, непосредственно не представлены. Исключением является Франция, где сенаторы избираются от департаментов (их около 100), которые после создания в континентальной части 22 режьонов стали второй ступенью в иерархии административно-территориального деления. В Испании, состоящей по Конституции 1978 г. из 17 автономных образований, сенаторы избираются от провинций, на которые делятся автономные сообщества.
Попытка расширить базу представительства верхней палаты была предпринята в России, где от каждого субъекта РФ один член палаты избирается, другой назначается главой исполнительной власти. Ранее члены Совета Федерации избирались представительными органами субъектов РФ из числа российских граждан, являющихся депутатами законодательного органа
14 Очень редко такие полномочия предоставляются также верхней палате (Италия, некоторые страны Латинской Америки).
государственной власти. С 2009 г. избрание представителя субъекта РФ возможно также из числа депутатов представительных органов муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта15, а с 2011 г. избирать в Совет Федерации можно и депутатов Государственной Думы (естественно, в этом случае они утрачивают мандат депутата Думы). Пока что в литературе нет обоснованных предложений о необходимости и порядке представительства других территориальных публичных коллективов, кроме наиболее крупных (французский и российский опыт несколько иной). Однако эта проблема требует научного обсуждения. Важно попытаться ответить на вопрос: если верхняя палата - это палата представительства территориальных коллективов, то какие территориальные коллективы должны быть представлены в ней и в какой форме?
Иной подход к формированию верхней палаты в демократических государствах связан с использованием корпоративного представительства16. В настоящее время верхняя палата строится на основе корпоративного признака в Ирландии и Словении. Конституция Ирландии предусматривает несколько корпоративных групп (их нельзя назвать профессиональными группами), из представителей которых состоит Сенат. Выборные члены палаты избираются университетами, а также из списка кандидатов, обладающих знаниями и практическим опытом в следующих профессиях и видах деятельности: государственный язык, культура, искусство, литература; сельское хозяйство и рыболовство; труд, организованный и неорганизованный; промышленность, торговля, акционерная, банковская деятельность; государственное управление и социальные службы (ст. 18 Конституции 1937 г.).
15 Такой путь в Совет Федерации («через сельсовет») пришлось пройти бывшему губернатору г. Санкт-Петербурга, а ныне председателю Совета Федерации В.И. Матвиенко, которая сначала была избрана депутатом представительного органа одного мелкого муниципального образования г. Санкт-Петербурга.
16 В данном случае не рассматривается использование такого подхода в фашистских и профашистских государствах, а также в некоторых странах Африки (Марокко, Сенегале), поскольку он применялся не только в отношении формирования верхних палат.
В Словении, которая сохранила некоторые подходы прежней Югославии (разделение высшего представительного органа на несколько веч (палат), избираемых различными категориями граждан), верхняя палата - Государственный совет характеризуется Конституцией как «орган представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов» (ст. 96 Конституции 1991 г.). Среди членов Государственного совета по четыре представителя от работодателей, наемных работников, крестьян, ремесленников и лиц свободных профессий; шесть представителей работников непроизводственной сферы; 22 представителя местных интересов (практически -представители муниципальных образований).
Оценка изменений в способах формирования верхних палат -сложная задача. Идут поиски различных путей, нередко они комбинируются в целях обеспечения представительства самых различных интересов в верхней палате. Многое зависит от конкретных условий, от традиций страны, и то, что пригодно для условий, например Великобритании, оказалось совершенно неприемлемым для США, а уникальный способ формирования Совета Федерации в России вряд ли приемлем для федеральной Швейцарии с ее традициями. Однако некоторые общие выводы, хотя и с определенными оговорками, видимо, все-таки можно сделать.
Очевидно, что выборы - наиболее демократический способ формирования палат парламента. Прямые выборы создают условия для непосредственного представительства интересов различных группировок, и в большинстве стран для формирования верхних палат применяются прямые выборы. На данной стадии это наиболее приемлемый способ формирования верхней палаты в демократических государствах. При небольшом количестве членов верхней палаты от каждого субъекта федерации, крупной административно-территориальной единицы такие выборы обеспечивают идентификацию конкретных кандидатов, избиратель видит в бюллетенях конкретные имена.
Назначение членов верхних палат, в особенности пожизненное, получение места в палате в связи с высоким рангом священнослужителя англиканской протестантской государственной церкви - явно недемократический способ формирова-
ния. В самой Великобритании это видят, уже десятки лет принимаются резолюции нижней палаты о необходимости перехода к выборам верхней палаты, изданы «белые книги» исполнительной власти по этому вопросу, однако положение остается прежним (пока что, как уже отмечалось, лишь ликвидирован наследственный способ занятия поста члена Палаты лордов17).
Формирование верхней палаты в Германии имеет определенные отличия. Членов Бундесрата назначают правительства субъектов германской федерации, которые формируются партией, победившей на выборах в законодательный орган (ландтаг) земли. В данном случае есть опосредованная связь состава палаты с партиями и выборами.
Во многих странах британского Содружества в Америке (Канада, Барбадос, Антигуа и Барбуда и др.) часть сенаторов по «джентльменскому соглашению» назначается от оппозиции. Иногда соответствующие правила фиксируются на конституционном уровне: в Тринидаде и Тобаго оппозицию представляют шесть из 31 сенаторов (ст. 40 Конституции 1976 г.), в Ямайке -восемь из 21 членов верхней палаты (ст. 35 Конституции 1962 г.). В таком порядке назначения также прослеживаются определенные элементы демократии.
В России один из двух членов Совета Федерации назначается главой исполнительной власти субъекта РФ, кандидатура которого выносится на голосование законодательного органа субъекта РФ. Правда, для избрания на должность главы исполнительной власти субъекта РФ Президент РФ предлагает единственную кандидатуру, и если ее не изберут, в определенных случаях возможен роспуск представительного органа (поэтому в российском законе говорится не о выборах, а о наделении гражданина РФ полномочиями губернатора).
В Италии, Индии, Казахстане, Узбекистане и некоторых других странах президент может назначить определенное число членов верхней палаты (обычно пять - семь, максимально - 12) из числа лиц, прославивших государство своими достижениями
17 Однако в рамках реформы 1999 г. были временно сохранены 92 места для наследственных лордов. Предполагалось, что такая ситуация продлится недолго, однако такие лица продолжают заседать в Палате лордов до сих пор.
114
в науке, искусстве, литературе, иных достойных и авторитетных лиц18. Вряд ли такое назначение следует оценивать как отрицательное явление. Число таких лиц в составе палаты невелико (в Индии - приблизительно 1/20 часть палаты, в Италии - менее 1/60, в Казахстане и Узбекистане - немногим больше). В любом случае назначаемые сенаторы своими голосами не могут оказать решающего влияния на принятие или непринятие законов, однако их опыт и знания могут быть очень полезны палате.
Корпоративный способ формирования верхней палаты, применяемый в отдельных странах19, нуждается в тщательном изучении. С одной стороны, он призван обеспечить прямое представительство различных групп населения в связи с родом их деятельности. В этом есть положительный элемент. С другой стороны, утрачивается представительство интересов территориальных публичных коллективов, которое сегодня рассматривается как одно из главных предназначений верхней палаты. В Словении этот недостаток исправлен только частично, поскольку «местные интересы» в той или иной мере представлены в составе Государственного совета. Кроме того, крайне сложно правильно выделить те или иные корпоративные общности. Их перечень, особенно в Конституции Ирландии, свидетельствует о смешении самых различных начал. Видимо, некоторые элементы корпоративного принципа в формировании верхней палаты могут быть полезны, хотя любые куриальные системы выборов (заранее определенное число мест для определенных групп населения) изначально таят в себе несправедливость. Поэтому вряд ли правильно формировать состав верхней палаты только на основе корпоративного подхода.
Идея представительства в верхней палате различных экономических, социальных и иных групп населения в свое время обсуждалась парламентариями Франции и была отвергнута в 1946 г. Создатели Конституции не поддержали притязания Сената на представительство не только территориальных, но и
18 В Италии в палату по должности входят также бывшие президенты республики.
19 Такой способ формирования частично, с учетом религиозного признака, применяется в однопалатных парламентах или в нижних палатах в Пакистане, Иране, Уганде.
иных (экономических и социальных) коллективов20. Тем не менее эта идея получила определенное развитие. Во Франции и в некоторых других странах были созданы специальные органы -экономические и социальные советы.
Изменения в формировании и в составе верхней палаты способствовали и изменению характера ее деятельности. Верхняя палата стала гораздо в большей степени политизированной. Конечно, будучи составной частью законодательного органа, она и раньше решала политические задачи, однако в оценке предлагаемых законопроектов на первый план нередко выдвигалась «мудрость пожилых и опытных сенаторов», потомственных аристократов. Теперь в очень редких случаях регламент верхней палаты запрещает создание партийных фракций (Россия). В подавляющем большинстве стран они создаются и иногда действуют очень активно (например, в Италии). Четыре партийные фракции есть даже в Палате лордов Британии21. Это порождает новое явление - конкурентную партийную борьбу в верхних палатах, правда, обычно она не бывает такой острой, как в нижней.
Происходит расширение полномочий верхних палат, хотя и не однолинейно. Новые подвижки невелики, и лишь в единичных случаях они имеют принципиальный характер (например, возможность принятия закона без согласия нижней палаты). Кроме того, как уже отмечалось, расширение полномочий верхней палаты осуществляется на базе совместных решений с нижней палатой, а не по собственному, «индивидуальному» плану, однако эту тенденцию нельзя не отметить.
В настоящее время в отдельных странах (Германия, Чили и др.) в определенной ситуации и в исключительных случаях верхняя палата, как и нижняя, может принять закон одна. По существу, речь идет об исключении одной из палат из процесса принятия законов. Действие такого правила связано со стремлением правительства провести закон, в принятии которого неоднократно отказывала нижняя палата. Если правительство объявляет закон срочным, а нижняя палата его отклоняет, в Германии
20 См.: Hamon P., Truper M. Droit constitutionnel. 30-e éd. P., 2007. P. 667.
21 По разъяснению МИД Великобритании, название «Британия» можно употреблять официально.
116
президент по предложению правительства с согласия верхней палаты объявляет состояние законодательной необходимости (абз. 1 ст. 81 Основного закона ФРГ). В этом случае Бундесрат может принять закон без согласия нижней палаты (при условии, что закон обсуждался Бундестагом и был им дважды отвергнут).
В настоящее время все в большем числе стран проект закона можно внести в любую палату, в том числе и в верхнюю. Раньше это было характерно только для тех стран, где палаты равноправны в сфере законодательства, например в США и Италии. Это вносит определенные изменения во взаимоотношения палат. Новыми являются и некоторые моменты в размежевании исключительных полномочий между палатами, а также определение исключительных полномочий парламента в целом. В конституциях, принятых в последние годы, этим вопросам посвящены отдельные статьи.
Расширяются и кадровые полномочия верхних палат. Традиционно к их компетенции относится назначение на высшие судебные и прокурорские должности. Как правило, верхняя палата лишь частично формирует состав коллегиальных органов, однако в Доминиканской Республике она назначает весь состав Центральной избирательной комиссии и Счетной палаты. В странах Латинской Америки верхняя палата назначает многих должностных лиц, высших военачальников (или утверждает назначения президента). В отличие от существующего во многих странах, в том числе и в России, порядка, в соответствии с которым президент представляет в верхнюю палату единственную кандидатуру для назначения, в некоторых из этих стран президент представляет на выбор верхней палаты несколько кандидатур или же сама палата представляет президенту три кандидатуры на одну должность, из которых он выбирает назначаемое им лицо (в Боливии это совместная с нижней палатой прерогатива). Верхняя палата одобряет или не одобряет назначение определенных кандидатур, внесенных президентом. Начало такой практики было положено еще в США, и список таких
лиц увеличился в огромной степени (правда, некоторые утверждения стали автоматическими). В Бразилии отбор кандидатов для некоторых назначений также происходит в верхней палате, и президент назначает лиц из предложенного палатой списка. Таким образом, некоторые кадровые вопросы теперь решаются верхней палатой совместно с главой государства, что также является новшеством в ее деятельности.
С кадровыми вопросами связана и возможность применения процедуры импичмента. В тех странах, где, как и в России, была принята американская модель импичмента, т.е. решение принимает верхняя палата, существенно расширен перечень должностных лиц, которые могут быть отстранены от должности в подобном порядке. Кроме того, эта процедура стала применяться не только в связи с совершением данными лицами тяжких преступлений. В Чили президент может быть отстранен от должности за нарушение Конституции и законов, за акты управления, которые поставили под угрозу честь и безопасность нации, члены высших судов и Генеральный контролер - за невыполнение обязанностей, генералы и адмиралы - за нанесение ущерба достоинству нации (ст. 48, 49 Конституции 1980 г.). В соответствии с Конституцией Филиппин 1987 г. президент, вице-президент, члены Верховного суда, члены независимых конституционных комиссий (Комиссии гражданской службы, Избирательной комиссии и Комиссии по аудиту), а также омбудсман могут быть отстранены от должности и в связи с «утратой общественного доверия» (разд. 2 ст. XI). В России по подобному поводу (отрешение от должности глав субъектов РФ) используется иная формулировка: утрата доверия Президента РФ.
Получили развитие также контрольные полномочия верхних палат. В некоторых странах они и ранее имели право вызывать на свои заседания министров для отчета22. Теперь во многих странах вызывать министров на свои заседания могут и постоянные комитеты верхних палат в целях получения информации. Издавна в верхней палате создаются следственные комис-
22 На практике в президентских республиках это только представление информации, ибо по таким отчетам (а министры обязаны представлять также годовые письменные отчеты) верхняя палата не вправе принимать обязывающие решения.
118
сии (комиссии палаты, а не только объединенные следственные комиссии палат, как в России), и такие комиссии работают весьма активно. В Италии верхняя палата вправе внести интерпелля-
23
цию , выразить недоверие правительству, и делала это неоднократно.
Наиболее весомые новые полномочия верхней палаты связаны с осуществлением полномочий совместно с нижней палатой. Во многих конституциях, в которых закреплен принцип раздельности заседаний палат, совместные заседания предусмотрены только в ряде конкретных случаев (открытие сессии парламента, выборы президента парламентом, клятва президента, выступление в парламенте глав иностранных государств). В новых конституциях перечень совместных заседаний существенно расширен (например, в Конституции Боливии предусмотрено 12 таких случаев). В некоторых государствах только на совместных заседаниях решаются такие важнейшие вопросы, как: избрание президента и вице-президента, в том числе и из числа кандидатов, получивших большинство голосов на прямых выборах, но недостаточное для избрания24; дача согласия президенту республики на назначение премьер-министра25 (Казахстан); преодоление вето президента в отношении принятого закона (Бразилия, Индия); выражение вотума недоверия правительству в президентской республике (Колумбия, Уругвай и др.). Правда, в последнем случае президент не всегда обязан уволить премьер-министра либо должен сделать это только по истечении определенного срока (обычно в течение шести месяцев). Однако в некоторых ситуациях (если решение принято квалифицированным большинством голосов членов парламента) президент обязан согласиться с мнением палат. Следует отметить, что в некоторых президентских республиках Латинской Америки пар-
23 Обращение к правительству или отдельному министру с требованием дать разъяснения по поводу политики или действий. После обсуждения ответа на поставленные вопросы проводится голосование палаты.
24 В странах Латинской Америки для победы обычно требуется получить не менее 40% голосов избирателей.
25 В России такое согласие дает нижняя палата.
ламент может выразить недоверие только отдельному министру, но не всему правительству.
Вместе с тем принятие решений на совместных заседаниях палат имеет и свои недостатки. Во всех странах число депутатов нижней палаты существенно превышает состав верхней палаты. Поэтому на таких заседаниях в определенных случаях решения по существу принимаются голосами депутатов нижней палаты. При проведении раздельных заседаний верхняя палата могла бы выступать со своим особым мнением, а на совместных заседаниях она лишена такой возможности.
*
И.К. Иванова
ЭВОЛЮЦИЯ ПАЛАТЫ ЛОРДОВ В КОНТЕКСТЕ БОЛЬШОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
Палата лордов выделяется среди других верхних палат парламентов порядком формирования своего состава и полномочиями, обусловленными особенностями Вестминстерской системы правления. Предпринятые в 1918, 1948 и 1968 гг. попытки реформировать состав палаты оказались безуспешными главным образом потому, что не было найдено приемлемой альтернативы наследственному принципу ее формирования.
Хотя принятый в 1958 г. при правительстве консерваторов Акт о пожизненных пэрах привел к заметным изменениям в составе Палаты лордов, он не затронул положение наследственных лордов, преобладавших в верхней палате вплоть до принятия Акта 1999 г.1 Однако введение пожизненного пэрства впоследствии оказало существенное влияние на деятельность Палаты лордов, ее авторитет и т.д. Пожизненными членами палаты, как правило, становились бывшие члены кабинета, депутаты парламента, лица, имевшие заслуги перед обществом в различных об-
* Младший научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 В конце 90-х гг. XX в. в верхней палате насчитывалось 750 наследственных и 500 пожизненных лордов. 120
