CC BY
83ИНФОРМАЦИОННОЕ И ЦИФРОВОЕ ПРАВО
УДК 342, 349 DOI: 10.31249/rgpravo/2021.02.13
СКУРКО Е.В.1 ЭЛЕКТРОННОЕ ГОСУДАРСТВО: ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ «ЦИФРОВОГО ГРАЖДАНИНА» И ПРЕОДОЛЕНИЯ ЦИФРОВОГО НЕРАВЕНСТВА. (Обзор).
Аннотация. Анализируются роль международных организаций, государств и точки зрения ученых-правоведов на развитие электронного государства, проблемы формирования «цифрового гражданина» и преодоления «цифрового неравенства» в обществе.
Ключевые слова: цифровизация государственного управления; электронное правительство; цифровизация права; государственные он-лайн-услуги; цифровой гражданин; правовая политика; алгоритмизация права.
SKURKO E.V. Electronic state: Problems of forming a «digital citizen» and overcoming digital inequality. (Review).
Abstract. The article analyzes the role of international organizations, states and legal scholars 'views on the development of the electronic state, the problems of forming a «digital citizen» and overcoming the «digital inequality» in society.
Keywords: digitalization of public administration; e-government; digi-talization of law; public online services; digital citizen; legal policy; algorith-mization of law.
В настоящее время значительное внимание международных организаций и ученых-правоведов обращено к проблематике раз-
1 Скурко Е.В., старший научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, кандидат юридических наук.
вития цифрового государственного управления и цифровизации сферы права.
В исследовании ООН «Электронное правительство 2020» [1] отмечается, что предоставление онлайн-услуг государствами расширяется и может позволить правительствам быть более эффективными, открытыми, прозрачными и инклюзивными. Подчеркивается значительное, в последние годы, улучшение уровня развития электронного правительства на глобальном уровне во всех регионах мира и то, что несмотря на то что высокий уровень национального дохода определяет прогресс в развитии электронного правительства, важную роль играет развитая инфраструктура и человеческий капитал [1, с. 33].
Специалисты отмечают, что число стран, предлагающих, как минимум, одну государственную онлайн-услугу выросло со 140 в 2018 до 162 в 2020 г. В среднем сегодня в государствах предлагается 14 из 20 определенных экспертами ООН базовых государственных онлайн-услуг. К числу наиболее часто предлагаемых государственных онлайн-услуг относится регистрация новой компании, подача заявок на получение лицензии на ведение коммерческой деятельности, запрос свидетельств о рождении, о смерти или о браке, а также оплата коммунальных услуг [там же].
Во исполнение цели Повестки дня до 2030 г. для устойчивого развития ООН «Не оставлять никого позади», более 2/3 государств-членов ООН предлагают специальные онлайн-услуги для молодежи, женщин, мигрантов, пожилых, лиц с ограниченными возможностями и тех, кто живет в бедности. Значительная часть государств размещают и представляют результаты конкурсов государственных закупок онлайн, публикуют вакансии в правительстве онлайн и др. На сегодняшний день практически все государства - члены ООН имеют национальные порталы и серверные системы, которые автоматизируют основные задачи государственного управления. Функции таких национальных порталов повсеместно растут и расширяются. Почти 90% государств - членов ООН имеют продвинутые порталы «Электронное правительство», а также обладают возможностями осуществления взаимодействий посредством социальных сетей, используют интерактивный дизайн и реализуют функции обратной связи [1, с. 34].
Характерной тенденцией современного развития цифрови-зации в государственно-правовой сфере является то, что правительства предоставляют все больше информации общественности. Так, на государственных информационных порталах можно найти программы правовой политики по разным направлениям социально-экономического развития; информацию о государственных расходах и бюджете; онлайн-услуги, связанные с образованием, трудоустройством, здравоохранением, социальной защитой, правосудием и юридической консультацией. Вместе с тем в мире сохраняется «цифровой разрыв» между странами, а семь из восьми наименее развитых с точки зрения цифровизации государственного управления стран находятся в Африке [1, с. 34].
«Цифровой разрыв», однако, существует не только между различными государствами, он зачастую складывается внутри государства - в отношении различных граждан и социальных групп.
С. Ранхордас, профессор факультета права Университета Гронингена (Нидерланды) в исследовании «Цифровизация правительства и цифровое исключение» обращается к проблеме доступа граждан к цифровым технологиям и прежде всего тех, кто по разным причинам не являются в достаточной степени компетентными пользователями государственных цифровых систем и услуг. В результате складывается ситуация, в которой «оцифровка» государственных услуг в действительности приводит к тому, что многие люди «исключаются» из процессов общественного развития. По мере появления новых «цифровых разрывов» цифровое неравенство не только воспроизводит давнее социально-экономическое неравенство, но и становится самостоятельным источником отчуждения. При этом автор замечает, что юридическая наука в существенной мере упустила из сферы своего внимания анализ правовых последствий неравного доступа и использования ресурсов цифрового правительства [3, р. 1].
По мнению С. Ранхордас, нынешняя правовая политика и принципы формирования ресурсов цифрового правительства могут иметь такие последствия, как цифровая изоляция граждан, их цифровое отчуждение, что равносильно неравному обращению с гражданами, дискриминации [там же].
Согласно ст. 19 Декларации прав человека ООН каждый имеет право искать и получать информацию, в том числе через
любые средства массовой информации и независимо от государственных границ. С этой точки зрения справедливо утверждать, что каждый человек имеет право на доступ к Интернету и его использование. Вместе с тем в современном международном праве право на доступ к Интернету не регулируется автономно, - но определяется как часть права человека (равного для всех граждан) на участие в информационном обществе. Таким образом «цифровой разрыв» следует оценивать не только как род неравенства, препятствующего отдельным лицам иметь доступ к цифровым технологиям, но как более сложный комплекс вопросов, не исчерпывающийся обеспечением простого доступа к соответствующей инфраструктуре [3, р. 16].
Наличие доступа к Интернету является необходимым условием для того, чтобы человек получил возможность пользоваться цифровыми услугами, - однако этого недостаточно. Все более остро ставится вопрос «цифровой неграмотности», в смысле отсутствия у человека умений, навыков, значимых личных возможностей для использования технологий и взаимодействия в технологической среде, и борьбы с ней.
На повестку дня - в особенности в развитых странах, предоставляющих все более широкий спектр государственных онлайн-услуг, характеризующихся сложными требованиями к пользователю, - выдвигается проблема формирования «цифрового гражданина», имеющего устойчивые навыки и способного регулярно, критически и с учетом требований безопасности взаимодействовать с органами государственного управления в цифровой среде. В докладах ЮНЕСКО уже в 2015 г. дается определение «цифрового гражданства» как набора навыков, которые позволяют гражданам получать доступ, извлекать, понимать, оценивать, использовать, создавать, а также обмениваться информацией во всех форматах, используя различные инструменты, критически, этично и эффективно участвовать в частной, профессиональной и общественной деятельности [3, р. 20].
Решение проблемы цифровой грамотности имеет существенное значение для предоставления каждому гражданину доступа к государственным онлайн-услугам, включая государственные льготы, в особенности при разработке форматов онлайн-услуг в сфере социальной помощи и мер социального обеспечения. Ав-
томатизация таких услуг, которые не могут быть полностью или критически воспринятыми и использованными гражданами с ограниченными цифровыми навыками, в итоге формируют неравное отношение и влекут нарушения прав граждан. Тем не менее автор считает, что дизайн государственных онлайн-услуг не может быть разработан только с учетом возможностей и навыков «цифровых граждан».
«Цифровое исключение» - в представлении С. Ранхордас -это новая форма неравенства, которая затрагивает широкие слои и группы людей. В последнее десятилетие цифровое неравенство стало рассматриваться как признак дискриминации, наряду с такими, как раса, класс и пол, - следовательно, со стороны юридического сообщества требуются усилия в направлении его преодоления [3, p. 23].
Положительный пример преодоления цифрового неравенства - цифровая политика в Великобритании и Дании, правительства которых в целях обеспечения гарантий гражданам равного доступа к государственным онлайн-услугам и их использования приступили к разработке концепции «цифровой помощи». Термин «цифровая помощь» используется для обозначения широкого спектра стратегий и прикладных решений, направленных на то, чтобы все без исключения граждане в полной мере могли использовать ресурсы, возникающие при переходе к форматам цифрового правительства [3, p. 25].
Существующих и развивающихся в различных государствах мира подходов по преодолению цифрового неравенства, по мнению С. Ранхордас, на сегодняшний день тем не менее очевидно недостаточно, поскольку зачастую упускаются из виду такие моменты, как-то: граждане, не обладающие цифровой грамотностью, могут попасть под юридическое преследование в силу того, например, что недостоверно или некорректно заполнили цифровые формы на получение государственных онлайн-услуг - будь то в сфере заполнения налоговых деклараций либо заявлений о предоставлении государственной материальной и социальной помощи и т.п. - в результате чего могут быть, по формальным юридическим основаниями, обвинены в мошенничестве и преданы суду.
В такой ситуации от правоведов требуется активное изучение проблем такого феномена, как судебная ошибка в условиях
цифровизации государственного управления, развитие института «права на ошибку» в сфере цифровых сетей и государственных онлайн-услуг, т.е. «права добросовестной ошибки». Кроме того, с сугубо технологической стороны, государства в рамках «цифрового правительства» должны обеспечить реализацию функции «лояльности» административных властей к гражданам, в особенности не обладающим необходимым уровнем цифровой грамотности. Обратная связь с гражданами, например, в части получения оценок качества цифровых систем и форм предоставления государственных услуг онлайн, что достаточно широко осуществлялось во Франции с 2018 г. в рамках программ модернизации публичных сервисов, по мнению автора, позволяет преодолевать онлайн-отчуждение [3, р. 26].
Однако инструменты электронного и цифрового правительства могут как приносить значительную экономию средств и оптимизировать предоставление государственных услуг населению, так и дегуманизировать контакт между гражданами и правительством, ставить вопрос этики и «доброго управления». Речь идет в первую очередь об административном усмотрении, которое включает в себя способность учитывать конкретные, особенные потребности граждан, взвешивать различные варианты и интересы -и принимать соответствующие административные решения. Государственным органам предоставляется известная степень усмотрения в принятии решений по запросам граждан, чтобы пользоваться их доверием, поскольку они наделены компетенцией принимать соответствующие решения на основании конкретных обстоятельств.
В то же время необходимость определенного ограничения административного усмотрения объясняется предположением, что лица, выполняющие государственные функции, могут, при известных условиях и обстоятельствах, руководствоваться собственными эгоистическими интересами. Иными словами, восприятие и пределы административного усмотрения традиционно мыслились для «человеческого» - но не «электронного цифрового» усмотрения. Сегодня же, по мере роста цифровизации государственного управления, сфера административного усмотрение все чаще оказывается в поле функционирования автоматизированных систем, с которыми, очевидно, общественность может испытывать все больше
трудностей с точки зрения обеспечения «человеческой стороны» государственного управления [3, p. 28].
Более того, автоматизированная система в принципе открыта для любого набора ценностей, мотивов и целей, которые устанавливаются в ней в качестве входных данных. В этом моменте мы приходим к классической дискуссии о роли личных ценностей и интересов в принятии административных управленческих решений. По мнению С. Ранхордас, цифровизация услуг и принятие административных решений в рамках цифрового правительства повысят рациональность принимаемых решений, уменьшат количество ошибок и предубеждений. Однако автоматизированные системы не могут делать «человеческих» исключений из общих правил на основании личного опыта, сострадания или убеждения, что данный гражданин, в определенном случае, может заслужить дифференцированное обращение с учетом особенностей конкретной личной ситуации (например, низкий уровень грамотности человека и проч.) [3, p. 28].
Таким образом, в связи с растущей тенденцией к оцифровке информации и автоматизации государственных услуг государственные органы зачастую забывают, что не каждый гражданин имеет возможность эффективно и критически взаимодействовать с технологиями. Гражданам должен быть гарантирован доступ к государственным услугам - без необходимости заниматься технологиями - и до тех пор, пока это остается возможным в альтернативе государственным онлайн-услугам. Автор подчеркивает, что цифровое правительство - это не самоцель, а средство сделать государственное управление более прозрачным, эффективным, доступным и инклюзивным. До тех пор, пока граждане остаются исключенными из сферы государственных онлайн-услуг, на которые они имеют право, - по каким бы то ни было причинам - будь то в силу отсутствия технических или социальных навыков, -цифровое правительство не может рассматриваться как безусловная альтернатива традиционным формам предоставления государственных услуг, государственного и административного управления [3, p. 29-30].
Будущие исследования правоведов, считает С. Ранхордас, должны продолжать углубляться в правовые последствия природы цифрового разрыва для осуществления основных прав человека
(например, права на образование), определения легитимности автоматизации некоторых видов государственных услуг, реализации социальных функций государственного управления в условиях цифровизации, развития новых и более инклюзивных подходов к «цифровому гражданству», в особенности включению в широкое социально-правовое общение граждан, которые в настоящее время могут фактически исключаться из участия в информационном обществе [3, p. 31].
Проблемы цифровизации отнюдь не исчерпываются интересами государственного управления и спецификой оказания он-лайн-услуг населению. Актуальными сегодня стали вопросы развития правового регулирования Интернета вещей, искусственного интеллекта, защиты частной жизни в цифровую эпоху, а также криминализация кибератак на информационные системы и др. Цифровая революция многопланово воздействует на социальную и правовую жизнь, следовательно, требует особенного внимания сфера права, юридическая деятельность, правоведение.
В 2018 г. в Германии вышла в свет монография «Цифровизация и право» под редакцией профессора Вюрцбургского университета Э. Хильгендорфа [2]. В ряду ключевых направлений воздействия цифровизации на правовую сферу Э. Хильгендорф выделяет такой аспект цифровых технологий, как появление новых инструментов в социальных отношениях - следовательно, возникает необходимость разработки новых методов и подходов в праве и вопросах правового регулирования. Возникает вопрос: в какой мере существующие правовые нормы применимы или будут применимы к фактам, возникающим в контексте оцифрованных ситуаций и обстоятельств [2, p. 11].
Сталкиваясь с современными вызовами цифровых технологий, право, с одной стороны, призвано обеспечить должный уровень инженерно-технической экспертизы для практикующих юристов - прокуроров, судей, адвокатов, юрисконсультов и др., а также правовые основы экспертизы в сфере правовой политики; с другой - требуется правовая и юридико-техническая экспертиза для консультирования самих инженеров, разрабатывающих новые технологии. Основная цель в данной цепочке состоит в том, чтобы обеспечить соблюдение принципа, исключающего столкновения между технологиями и законом [2, p. 13].
Одна из актуальных проблем цифровизации в сфере права -вопрос алгоритмизации, или «программируемое™», закона. На практике автоматизация ведет к росту спроса на машины, выполняющие свои функции в соответствии с законодательством. Например, это автономные системы, используемые в торговле на фондовом рынке, которые должны действовать в соответствии с действующими правовым нормам; автономные транспортные средства, которые могут ездить по дорогам общего пользования и при этом должны следовать правилам дорожного движения и т.п. Актуализируется вопрос о том, что роботы, которые находятся в контакте с человеком, должны иметь своего рода внутренние «моральные и правовые кодексы», что могло бы гарантировать, среди прочего, что машина не причиняют вреда людям, с которыми взаимодействует [2, p. 13].
Если в целом попытаться обобщить новые задачи юридической науки, поставленные цифровизацией, то вырисовывается следующая картина: перед законом прежде всего стоит задача приведения в гармонию новых технологий и права. Это может быть достигнуто путем адаптации закона к технологии, но также и путем адаптации технологии к закону. Самобытной задачей современности для сферы права в связи с цифровизацией является управление новыми формами общественно опасного поведения -по всему спектру проблематики цифровизации - путем введения соответствующих форм уголовной ответственности и развития уголовного права. Указанные и иные актуальные вопросы порождают серьезные юридические проблемы, с которыми юристы едва ли могут справиться самостоятельно. Поэтому сегодня, как никогда ранее, необходима отлаженность междисциплинарного взаимодействия специалистов, развитие комплексного подхода в правовой сфере [2, p. 19].
Список литературы
1. Исследование ООН: Электронное правительство 2020. Цифровое правительство в десятилетии действий по достижению устойчивого развития / Департамент по экономическим и социальным вопросам ООН. Организация Объединенных Наций. - Нью-Йорк, 2020. - 362 с.
2. Digitization and the law / ed. by E. Hilgendorf and J. Feldle. - Baden-Baden, 2018. - 140 p.
3. Ranchordas S. The digitalization of government and digital exclusion: Setting the scene / University of Groningen faculty of law research paper. - Groningen, 2020. -31 p. - URL : https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3663051 (дата обращения: 11.01.2021).
