CC BY-NC-ND
326
: ■ ■ ■
будет Министерская конференция в декабре 2015 г., которая не сможет обойти эту важную проблему, влияющую на многие вопросы торговой политики.
Kiselev S.1
Negotiations on agriculture in Doha round
Экспортные ограничения сельскохозяйственной продукции, продовольственная безопасность и ВТО2
# Ф
Введение
Широко известно, что экспортные ограничения обостряют проблему продовольственной безопасности в условиях непредсказуемого и быстрого роста цен на продукты питания, но несмотря на это, экспортные ограничения не являются основной причиной продовольственной безопасности бедных в развивающихся странах.
Ограничения сельскохозяйственного экспорта остаются недостаточно регулируемыми в рамках соглашений Уругвайского раунда и в настоящее время
1 Kiselev Sergey — the Head of Agricultural Economics Board in Economic Faculty of Lomonosov Moscow State University, Doctor of Science, professor.
2 Международный центр по торговле и устойчивому развитию (МЦТУР) (Женева, Швейцария): Программа МЦТУР по вопросам торговли сельскохозяйственной продукцией и устойчивого развития, 2014. Этот материал подготовлен на основе анализа профессора Джованни Анания «Ограничения экспорта сельскохозяйственной продукции и ВТО: какие опции доступны для обеспечения продовольственной безопасности?».
G s о
m
£ ^
§ А
S К»
s 8
w О
11 к ^
130 Торговая политика. Trade policy / 2015. № 2/2
# гили ■
слабо обсуждаются и часто игнорируются. Подобной ситуации не наблюдалось до резкого скачка цен на продукты питания в 2007-2008 гг., когда обеспокоенность по поводу экспортных ограничений стала заметна на действующих международных переговорах. Принимая во внимание тот факт, что в будущем возможны резкие скачки цен на продовольствие, есть смысл создать улучшенную, международно одобренную нормативно-правовую базу, для того чтобы уменьшить возможное негативное влияние экспортных ограничений на продовольственную безопасность. Однако несмотря на широко распространившееся беспокойство, возникшее в течение последних лет в связи с необходимостью принятия более строгих правил ВТО, касающихся экспортных ограничений, соглашение не было достигнуто.
Данная статья основана на долговременном исследовании профессора Джованни Ананиа, сосредоточенном на экспортных ограничениях в сельском хозяйстве как на экстренных мерах реакции на быстро растущие цены на международном рынке, а также на переговорах по обеспечению целесообразности данных мер. Основная задача — исследование участия в идущих международных дебатах по внедрению более эффективных, общепринятых и принудительных правил, касающихся экспортных ограничений, с целью избежать дополнительных проблем, которые могут возникнуть в бедных странах по всему миру в случае резкого повышения цен.
Ф 1. Выгоды и издержки экспортных ограничений Ф
Беспокойство о продовольственной безопасности всегда становится причиной ограничений странами экспорта. Таким образом, они предотвращают рост цен или ограничивают их рост, лимитируя влияние на цены внутреннего рынка беспорядочного инфляционного давления на международных рынках. Кроме того, возможными мотивами для стран, принявших решение ограничивать экспорт, являются:
• снижение неустойчивости цен на внутреннем рынке;
• защита доходов бюджета;
• защита предприятий, находящихся на начальной стадии промышленного развития, которая заключается в том, что страна защищает национальные предприятия, ограничивая экспорт сырьевых материалов и противодействуя тому, что импортер повышает тарифы, а также лимитируя чрезмерное использование национальных ресурсов, защищая вымирающие виды и контролируя торговлю оружием и опасными веществами.
Нестабильность цен на продукты питания значительно воздействует на продовольственную безопасность. Она имеет такое воздействие вследствие своего влияния на доход домохозяйств и, следовательно, на покупательную способность. Чем больше доля низкодоходных несельскохозяйственных предприятий в стране, тем более серьезны последствия влияния нестабильности цен на продовольственную безопасность. Ограничение экспорта —
основной инструмент, находящийся в распоряжении страны, которая хочет решить подобную проблему. Хорошо функционирующие рынки смогут избавиться от необходимости экспортных ограничений, так как продовольствие будет доступно на рынке даже во время дефицита. Однако если рынок функционирует плохо, импортеру будет сложно иметь доступ к необходимому объему продовольствия при любой цене. Считается, что экспортные ограничения способны предотвратить влияние непредвиденного роста цен на цены внутреннего рынка, используются в качестве мер в краткосрочном периоде, принимаемых в крайней необходимости, чтобы единовременно вернуть международные цены к нормальному уровню (рис. 1).
Страна, которая хочет ограничить экспорт, имеет в распоряжении несколько инструментов. В широком смысле она может либо ввести тариф на экспорт, либо использовать нетарифные методы ограничения экспорта. Остальные способы различаются тем, как они влияют на экспорт, своими эффектами распределения доходов, прозрачностью и административными барьерами в процессе их внедрения.
120 100 80 60
40
20
Id
Африка
I
Востосная Азия
Европа и Центральная Азия
и
Латинская Америка и страны Карибского бассейна
Ближний Восток и Северная Африка
Южная Азия
u S О
S >а
Рис. 1. Наиболее часто применяемые меры при росте цен на продовольствие:
□ снижение пошлин на зерновые; □ увеличение предложений на рынке за счет запасов зерна; □ ограничения экспорта; □ контроль над ценами/субсидии потребителям; □ отсутствие мер
£ А 5 с
¡3 ®
w О
11 к ^
Источник: ФАО.
Предполагается, что страна имеет право вмешаться в рыночный механизм, чтобы предотвратить значительный рост цен на внутреннем рынке. Шоковый рост цен на международных рынках может побудить страну вмешаться в рыночный механизм, чтобы ограничить влияние роста цен на внутренние цены, что способствует дальнейшему повышению международных цен и влечет за собой цепную реакцию, поскольку остальные страны также станут вмешиваться в функционирование рынка, чтобы защитить внут-
132
0
ренний рынок и т.д. Подобный «эффект домино» характеризует «дилемму заключенного», где большинство стран обнаруживают, что им приходится подстраиваться под условия защиты внутренних потребителей. Как импортеры, так и экспортеры будут находиться в лучших условиях, если совместно решат ограничивать вмешательство государства. Единственное решение для стран в случае «дилеммы заключенного» — не принимать индивидуальных решений, а участвовать в совместных, международно одобренных стратегических проектах. Это может быть достигнуто путем формального механизма кооперации или четко обозначенных правил и твердых обязательств.
Однако существует ряд факторов, которые необходимо принимать во внимание, оценивая влияние экспортных ограничений на внутренний рынок, чтобы ограничить подверженность внутреннего рынка непредвиденным инфляционным давлениям со стороны международного рынка. Меры чрезвычайного характера по своей краткосрочной природе ведут к росту потребления, в то время как производство реагирует в меньшей степени, так как производственные решения всегда принимаются заранее, до внедрения определенной политики. Но в среднесрочном периоде производители будут принимать во внимание негативное влияние экспортных ограничений на доходы, что может привести к снижению объемов национального производства сельскохозяйственных продуктов. Позитивное краткосрочное влияние на спрос на внутреннем рынке не является очевидным для стран с большой долей бедных фермерских домохозяйств, поскольку они одновременно и производители, и продавцы продовольствия. Соответственно экспортные ограничения приведут к резкому снижению покупательной способности населения. Чем больше доля бедняков в сельском хозяйстве, тем сложнее будет оценить влияние экспортных ограничений на продовольственную безопасность. Кроме того, чтобы получить полную оценку влияния ограничения экспорта на национальный рынок, необходимо проанализировать макроэкономические эффекты, включая связанные с изменениями в платежном балансе, обменном курсе и государственном бюджете. С более стратегической точки зрения ограничение экспорта уменьшает уверенность импортеров в международных рынках как в источниках продовольствия во время кризиса.
Есть ли у стран-экспортеров возможность перейти на менее искажающую рынок политику, чем торговые ограничения, чтобы защитить потребителей внутри страны? Наиболее эффективной и действенной краткосрочной политикой будет оказание реальной помощи несельскохозяйственным бедным сегментам населения, а также принятие мер с целью защиты их от роста цен на внутреннем рынке выше обычного уровня, например, посредством предоставления им денежных субсидий, бесплатного продовольствия из экстренных резервов, либо по субсидированным ценам или привлечения к реализации инфраструктурных проектов. Однако целевая помощь требует хорошо функционирующего государственного бюджета, доступности финансовых средств и развитой системы поставки и распределения товаров (логистики). Этого сложно достичь, особенно в развивающихся странах, что объясняет-
ся тем, что в них отдается предпочтение мерам, обеспечивающим поддержку всех потребителей путем снижения цен на внутреннем рынке.
2. Использование экспортных ограничений во время роста цен на продовольствие в 2007-2008 и 2010-2011 гг.
За последнее десятилетие международные цены на некоторые основные продукты питания пережили значительный рост, который затем сменился столь же значительным и быстрым снижением (рис. 2).
Вспышки роста цен в 2007-2008 и 2010-2011 гг. можно объяснить несколькими факторами, такими как рост цен на энергию (нефть), погодные условия в основных странах-экспортерах, низкий уровень переходящих запасов, повышение спроса на сельскохозяйственные продукты, используемые для производства биотоплива, ослабление доллара США, низкие процентные ставки, нетрадиционные инвестиции в финансовые рынки деривативов связанных с рынками сельскохозяйственных товаров и сокращение продовольственной помощи вследствие снижения избыточных запасов продовольствия.
С е
го
250
О <
© ^ 200
I 150
о
Ч
о
С
пз
100
01
01
50
Год
из от
из
СТ1
из
СТ1
0
СТ1
го
СТ1
из
СТ1
СТ1 СТ1
2
00 СТ1
5
00 СТ1
00 00 СТ1
СТ1 СТ1
СТ1 СТ1
СТ1 СТ1
0 0 0 2
ГО из СТ1 гН 0001 о о о о
ГЧ1 гч| гм гм
¡3 ®
« о >8 ^
Рис. 2. Повышение индекса цен на продовольствие: — индекс номинальных цен; — индекс реальных цен
Источник: ФАО.
0
В качестве способа уменьшения негативного воздействия нестабильности продовольственных цен на бедных потребителей многие страны боролись с растущими ценами с помощью экспортных ограничений и стимулирования импорта. Продовольственная и сельскохозяйственная организация
134 Торговая политика. Trade роНсу / 2015. № 2/2
ООН (ФАО) изучила политику 81 страны и сделала вывод, что 43 страны отреагировали на рост цен 2007-2008 гг. уменьшением импортного протекционизма, а 25 стран ограничили или запретили экспорт [2].
1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100
0
12.1999
Период
12.2007
а
Период
12.2005 12.2007 б
Рис. 3. Среднемесячные цены на пшеницу (США, декабрь 1999 г. — декабрь 2013 г) (а) и на рис (Таиланд, декабрь 1999 г. — декабрь 2013 г.) (б)
В 2010-2011 гг. рост цен происходил в рыночных условиях, совершенно отличающихся от 2007-2008 гг., реакция и импортеров, и экспортеров была более сдержанной [3]. Это особенно заметно в случае с рисом (рис. 3).
Самые значительные меры были приняты в августе 2010 г., когда Россия объявила о запрете экспорта, ставшем следствием сильнейшего неурожая. По поводу подобных кризисов имеется много публикаций, большинство из которых не рассматривают экспортные ограничения в качестве основной причины. Однако в них утверждатся, что экспортные ограничения являются фактором, способствующим ужесточению кризиса, так как оказывают дополнительное давление на цены.
Есть основание полагать, что страны, вводившие экспортные ограничения, добились того, что цены на их внутреннем рынке росли не так значительно, как в странах, не использовавших эту меру (рис. 4).
Доув и Тиммер описывают это следующим образом: «во время мирового рисового кризиса на мировом рынке риса в 2008 г. три страны (Китай, Индия и Индонезия — наиболее густонаселенные развивающиеся страны в мире) успешно оградили свои национальные рынки риса от нестабильности мирового рынка ... это была одна из причин, почему кризис стал причиной бедности и голода для меньшего числа людей, чем ожидалось».
%
120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0
Рис (07/08)
Пшеница (07/08)
Пшеница (10/11)
Кукуруза (07/08)
Кукуруза (10/11)
Рис. 4. Изменение внутренних цен по отношению к мировым ценам, %: среднее изменение в странах, вводивших ограничения; □ среднее изменение в странах, не вводивших ограничения
Источние: [5].
u S О
£
§ А
к»
w О
11 к ^
Однако, так как экспортные ограничения успешно снизили нестабильность цен в ряде стран, их применявших, эти страны приняли на себя ответственность за рост цен в других странах. Негативный эффект подобной политики «решения своих проблем за счет соседей» был неоднородным, и гораздо значительнее в менее развитых странах — нетто-импортерах продовольствия. Более того, протекционистская реакция стран нанесла значительный урон статусу мирового рынка в качестве надежного источника продовольствия: для того чтобы вернуть доверие, необходимо участие как экспортеров, так и импортеров, действующих в своих собственных интересах.
3. Экспортные ограничения и соглашения ВТО
Основной официальный документ по вопросам экспортных ограничений в рамках ВТО — ст. XI «Общая отмена количественных ограничений», ГАТТ-94. С экспортными ограничениями также связана ст. 12 «Правила
136 Торговая политика. Trade policy / 2015. № 2/2
в отношении запрещений и ограничений экспорта» Соглашения по сельскому хозяйству, 1994 г.
Статья XI ГАТТ устанавливает, что экспорт и импорт могут быть ограничены только посредством таможенных пошлин и налогов, а использование прочих инструментов, ограничивающих экспорт (таких как экспортные лицензии и квоты), запрещено, в то время как ст. 12 Соглашения по сельскому хозяйству больше касается консультирования и обязательств производить уведомления (нотификации). По мнению специалитстов, эти обязательства не являются особо сдерживающими для страны, пытающейся ограничить экспорт, по следующим причинам:
1) если запрет на использование экспортных ограничений, отличных от тарифов, принимает юридическую силу, то страна может принять решение ограничивать экспорт с помощью экспортных налогов. Если экспортные налоги не являются связанными обязательствами, страна может полностью запретить экспорт, установив достаточно высокие налоги, чтобы экспорт стал невыгодным и невозможным;
2) текст ст. XI настолько неоднозначен, что делает ее выполнение практически невозможным. Например, термины «временный», «предотвращать», «освобождать» или «критический дефицит» в § 2а не имеют точного определения. Аналогично фраза «продукция, имеющая существенное значение для экспортирующей договаривающейся стороны» по отношению к несельскохозяйственным продуктам не совсем понятна. Кроме того, в то время как группа «развивающиеся страны — чистые импортеры продовольствия» хорошо определена в ВТО в легальном контексте, фраза «развивающиеся страны — чистые экспортеры продовольствия» не определена четко в п. 2 ст. 12 Соглашения по сельскому хозяйству.
Для стран, игнорирующих положения ст. 12, не предусмотрено никаких санкций. На самом деле результаты консультационной и уведомительной деятельности ВТО относительно экспортных ограничений сильно разочаровывают. В период между 1995 г. и мартом 2013 г. только восемь членов ВТО представили уведомления о введении 14 мер по ограничению экспорта в соответствии со ст. 12 Соглашения по сельскому хозяйству, и только одна страна (Республика Киргизия) представила уведомление о введении экспортного ограничения в период роста цен в 2007-2008 г.
Положения ВТО об экспортных ограничениях — область явного «недорегу-лирования» или дефицита регулирования, так как они не определяют условия, при которых могут быть использованы количественные ограничения, и применения экспортных налогов. Это дает странам множество возможностей схитрить в процессе принятия решений об экспортных ограничениях, свободу, которой у них нет в случае с импортными ограничениями. Поэтому существует полнейшая асимметрия в том, как относится ВТО к политике ограничения экспорта и импорта в определенной стране. Экспортные ограничения считаются искажающими, и нет причин отказываться от их регулирования
Институт торговой политики НИУ ВШЭ 137
С е о
* £ « о
к ^
в рамках ВТО. Положения, существующие сейчас в области сельского хозяйства, показывают, что на данный момент имеет место склонность к защите тех стран-экспортеров, которые не искажают торговлю и могут учитывать интересы стран — чистых импортеров продовольствия.
Обеспокоенность тем, почему экспортным ограничениям не уделялось столько же внимания, сколько и импортному протекционизму в ходе Уругвайского раунда (по крайней мере, до настоящего времени), вполне понятна. Когда в 1986 г. начался Уругвайский раунд, цены на многие сырьевые товары оказались на рекордно низком уровне, а запасов было много. Развитые страны традиционно применяли экспортные субсидии для того, чтобы сбыть существовавшую в избытке продукцию. Недавние продовольственные кризисы, политика основных экспортеров продовольственного зерна, последствия их решений для продовольственной безопасности бедных в нескольких развивающихся странах, являющихся чистыми импортерами продовольствия, негативные последствия случившихся событий, повлиявших на репутацию международных рынков, которые являются надежным источником продовольствия в национальных стратегиях обеспечения продовольственной безопасности, требуют применения иной методики анализа, чем существовавшая во время переговоров Уругвайского раунда. Кроме того, изменение в позициях на переговорах между развивающимися и развитыми странами, а также между чистыми импортерами и экспортерами продовольствия предоставляет возможность реформировать действующее законодательство в отношении экспортных ограничений и сократить существующую на данный момент асимметрию в правилах ВТО.
Экспортные ограничения часто регулируются в рамках региональных торговых соглашений (РТС), включающих также двусторонние соглашения. Во многих случаях они выходят за рамки правил, предусмотренных ВТО. Обязательства в отношении экспортных ограничений в рамках РТС действуют в соответствии с правилами режима наибольшего благоприятствования (ст. 1, ГАТТ-94). Некоторые соглашения содержат положения об ограничении негативного воздействия на других членов одним из членов РТС вследствие ограничения экспорта. В целом можно отметить следующую закономерность: чем меньше стран принимают участие в переговорах, тем легче достичь договоренности. Однако региональные и двусторонние переговоры не были успешными в выработке более четких положений, чем экспортные ограничения, относящиеся к ВТО, когда в них участвуют такие крупные страны, использующие инструменты торговой политики, как Китай [4].
4. Многостороннее соглашение в отношении экспортных ограничений: каковы возможные варианты?
Когда растут цены на продовольствие, политика стран-экспортеров, направленная на ограничение экспорта, часто содействует в значительной степени поддержанию негативного воздействия на цены и усиливает негативный эффект на
138 Торговая политика. Trade роНсу / 2015. № 2/2
продовольственную безопасность значительной части населения с низкими доходами в развивающихся странах. Существуют веские причины для того, чтобы избежать дополнительного повышающего давления на цены, вызванного политикой стран-экспортеров во времена роста цен на продовольствие. Более строгие правила ВТО для экспортеров могут быть полезны по следующим причинам:
• они позволили бы устранить неопределенность, связанную с ограничительной политикой экспорта, с которой сталкиваются импортеры. Это важный шаг на пути к восстановлению доверия на рынке, чтобы обеспечить продовольственную безопасность;
• экспортеры могут получить дополнительную выгоду от более строгих правил ВТО, потому что большая транспарентность и повышение предсказуемости в результатах деятельности приведут к снижению неопределенности в решениях об инвестировании в сельское хозяйство как отечественными, так и иностранными участниками рынка;
• если страны будут осведомлены о действиях других стран, может быть достигнута согласованность действий, основанная на доверии, и ловушки «дилеммы заключенного» можно будет избежать.
Ниже приведены отдельные варианты, которые можно рассматривать в качестве методов, направленных на модификацию существующих на данный момент правил ВТО в отношении экспортных ограничений. Эти варианты представлены в порядке возрастания их амбициозности и не являются взаимно исключающими.
1. Обязательство воздерживаться от введения экспортных ограничений закупок продовольствия международными организациями, которое будет распределено в качестве продовольственной помощи. Ограничения на введение экспортных ограничений и чрезвычайных налогов на продовольствие, которое будет распределено в гуманитарных целях, были согласованы как в рамках Всемирного саммита ФАО по продовольственной безопасности в ноябре 2009 г., так и в рамках встречи Большой двадцатки (С20) в июне 2011 г. Чтобы определить, какие операции должны быть освобождены от введения экспортных ограничений, при каких условиях и какими международными организациями, в качестве основы можно использовать приложение L проекта модальностей Дохийского раунда, принятого в декабре 2008 г. с соответствующими поправками. Меры по ограничению экспорта даже при эффективном применении оказывали бы позитивное, но ограниченное воздействие на достижение продовольственной безопасности, так как они предотвратили бы дополнительные расходы на закупку и распределение продовольствия для гуманитарных целей, когда оно необходимо больше всего, но доступ к нему ограничен. Объем распределенной в качестве продовольственной помощи пшеницы и пшеничной муки в 2008 г. составлял только 53% объема распределенной в 2005 г., риса — 64%. Воздействие данного варианта на объем торговли и рыночную цену будет минимальным, поскольку объем продовольствия, закупаемый гуманитарными международными организациями, невелик по отношению к размеру международного товарного рынка.
2. Более эффективная имплементация действующих правил. Существует возможность приведения действующих правил в исполнение путем пояснения некоторых используемых терминов и уточнения формулировок. В рамках этого варианта экспортные налоги могут использоваться странами в качестве инструмента политики. Необходимо уточнить условия, позволяющие применять различные экспортные ограничения, а также ужесточить процедуры, которые нужно пройти для введения экспортных ограничений.
u S О
§ А
к»
w О
Ii
>s ^
Необходимо дать четкую формулировку терминологии, используемой в ст. Х1^ (временно, предотвращать, освобождать, острая нехватка продовольствия), чтобы можно было с юридической точки зрения разграничить сельскохозяйственные экспортные ограничения и обычные налоги на экспорт. Это позволит избегать обжалования таких ограничений в рамках системы урегулирования споров в ВТО как противоречащих ст. XI. Кроме того, требования ст. 12 Соглашения по сельскому хозяйству, включающих обязанности по проведению консультаций, а также обязательства по уведомлению о введении экспортных ограничений на сельскохозяйственную продукцию, остаются, как правило, без внимания. Ужесточения и эффективности этих правил можно достичь путем введения процедуры уведомления и осуществления, аналогичной той, что была предложена совместно Японией и Швейцарией в 2008 г. Страны должны быть обязаны заблаговременно уведомлять Комитет по сельскому хозяйству ВТО о своих намерениях ввести экспортные ограничения на продукты питания, предоставив при этом соответствующую информацию для введения ограничения, основанную на нормативно-правовой базе, а также об ожидаемом воздействии на продовольственную безопасность других членов, и указав дату, когда такое ограничение будет снято. Для устранения законной обеспокоенности стран, опасающихся, что процесс введения ограничения будет слишком долгим и препятствовать достижению целей введения временного ограничения, им будет позволено вводить экспортные ограничения в течение непродолжительного периода после уведомления о своем намерении. Это было бы значительным шагом вперед в деле повышения транспарентности и предсказуемости использования экспортных ограничений, а следовательно, уменьшило бы информационную асимметрию и трансакционные издержки для торговцев и инвесторов. В то время как влияние данного варианта на объемы торговли и цены очень мало, поскольку страны всегда могли выбрать и налог на экспорт, более высокие институциональные издержки введения экспортных ограничений могут удержать некоторые страны от их использования и снизить вероятность панической реакции.
3. Лимитирование прямого эффекта от воздействия налогов на экспорт и ограничений на мировые рынки вместо введения правил использования этих ограничений. Такой подход накладывает ограничения на влияние налогов на экспорт и количественных ограничений на мировые рынки. Действующие правила останутся без изменений, но их применение будет
140
поставлено в зависимость от страны-экспортера и особых ограничений, зависящих от объема экспортируемой продукции. Например, для того чтобы иметь возможность использовать инструменты, ограничивающие экспорт, страны не должны изменять долю внутреннего производства конкретного экспортируемого товара или же гарантировать сохранение удельного веса экспорта в производстве этого товара по сравнению с предыдущим периодом.
Данный вариант предоставит возможность ограничить рост внутренних цен, в то же время позволяя отечественным производителям воспользоваться, по крайней мере, отдельными преимуществами, появляющимися в результате высоких цен на мировом рынке. Наименее сложные инструменты, которые страны могут использовать, чтобы соблюдать эти ограничения, — это экспортная квота или налог на экспорт. Преимуществом этого варианта является то, что он не требует каких-либо переговоров о деталях, определяющих исключительные обстоятельства, при которых страна может использовать экспортные ограничения. Кроме того, он основан на четком признании того, что экспортеры имеют право ставить и достигать целей, направленные на защиту своих потребителей, препятствуя наводнению продуктами отечественного производства иностранных рынков, в период роста мировых цен. Основная проблема, связанная с этим вариантом, заключается в установлении конкретных ограничений для продуктов и стран, а также в осуществлении контроля за выполнением правил в связи с отсутствием или низким качеством данных, которые будут использоваться.
4. Запрет на использование экспортных ограничений для товаров, направленных в бедные страны, являющиеся чистыми импортерами продовольствия, кроме экспортного налога. За несколько недель до Министерской конференции ВТО в декабре 2011 г. развивающиеся страны — нетто-им-портеры продовольствия (РСНИП) и некоторые наименее развитые страны (НРС) совместно выступили с официальным предложением о разработке программы мер с тем, чтобы ослабить влияние волатильности международных цен на продовольствие на их страны, включая исследование «возможности разработки правил, направленных на освобождение закупок РСНИП и НРС от экспортных ограничений, которые применяются в соответствии со ст. Х1.2а ГАТТ-94 другими членами ВТО, являющимися крупными экспортерами определенных продуктов питания».
Несмотря на то что этот вариант предусматривает ограничения на экспорт в бедные страны — импортеры продовольствия, он не накладывает ограничения на применение налогов на экспорт. Действующее законодательство будет изменено с тем, чтобы сделать незаконным наложение экспортных ограничений на основные продовольственные продукты, являющиеся важными в потреблении беднейших слоев населения стран — нетто-импорте-ров продовольствия. Эти положения должны включать понятный и единый
перечень бедных стран — нетто-импортеров продовольствия, импорт которых не может подвергаться экспортным ограничениям.
5. Введение более строгих правил для экспортных ограничений, в том числе и для налогов на экспорт. Этот вариант определяет строгий порядок применения экспортных ограничений и предполагает применение тех же ограничений для налогов на экспорт. Однако в рамках этого варианта положения, ограничивающих экспортную политику, не выйдут за пределы тех правил, которые применяются в политике ограничения импорта. Согласно этому варианту экспортные ограничения и налоги на экспорт сначала признаются незаконными, а затем устанавливаются исключения, когда они могут применяться. Только развивающимся странам, действующим по соображениям продовольственной безопасности, будет разрешено на временной основе проводить политику, ограничивающую экспорт. Определение перечня стран, которым будет позволено проводить ограничивающую политику в отношении экспорта, может базироваться как на траспарентных критериях, так и на самоидентификации. При этом перечень продуктов, к которым могут применяться экспортные ограничения, должен содержать только социально значимые продукты питания. Воздействие этого варианта на объемы торговли и цены может быть значительным.
С е
го
¡3 ®
« о
к ^
6. Полная симметрия в регулировании импорта и экспортных ограничений. Распространение положения об импортных ограничениях (с соответствующими поправками) на экспортные ограничения является наиболее амбициозным вариантом. Несмотря на то что была предложена полная отмена экспортных ограничений и налогов, с точки зрения соглашений ВТО это является политически невозможным. Совместно с правилами по доступу на рынок, введенными Соглашением по сельскому хозяйству, данный вариант должен включить правило о переводе в налоговый эквивалент всех действующих экспортных ограничений, за исключением налогов на экспорт, т.е. их замену равнозначным «экспортным налогом», а также снижение как существующих налогов на экспорт, так и тех, которые возникнут в результате налогообложения. Кроме того, потребуется введение положений о специальных защитных мерах, а также специальном и дифференцированном режимах для развивающихся стран. Чтобы гарантировать минимальные объемы экспорта, должны быть установлены экспортные квоты по сниженным налоговым ставкам, в определенном процентном отношении к внутреннему производству в отчетном периоде для всех стран, ограничивающих экспорт. Квоты должны быть установлены на основе режима наибольшего благоприятствования (РНБ). Кроме того, если соглашение будет заключено в рамках Дохийского раунда, оно будет включать положения по пересмотренным правилам о доступе на рынок. В этом случае новые положения будут включены в общие договоренности с соответствующими изменениями.
Количественная оценка воздействия этих приведенных шести вариантов на объемы торговли и цены невозможна, потому что они будут зависеть от мелких деталей, содержащихся в существующих согласованных в правовых
142 Торговая политика. Trade policy / 2015. № 2/2
документах. Тем не менее выводы, эмпирически смоделировавшие рыночный эффект экспортных ограничений или их снятие, могут быть в этом отношении полезны.
Выводы
Борьба за обеспечение продовольственной безопасности является сложной проблемой, включающей многие факторы. Вмешательство стран с целью ограничить экспорт не может быть основным фактором для недостаточного потребления продуктов бедными слоями населения в развивающихся странах. Однако экспортные ограничения в значительной мере способствуют обострению негативных последствий в области продовольственной безопасности, когда происходит неожиданный быстрый рост цен на основные продукты питания и разгорается продовольственный кризис. Кроме того, нескоордини-рованные действия импортеров и экспортеров в период роста мировых цен частично компенсируют друг друга, что снижает эффективность применения инструментов, направленных на ограничение роста внутренних цен. Таким образом, у всех стран возникает потребность усовершенствовать положения об экспортных ограничениях и согласовать их на многосторонней основе.
Сельскохозяйственные экспортные ограничения недостаточно урегулированы в соглашениях Уругвайского раунда, существующие правила недостаточны и часто игнорируются. Переговоры по их улучшению не имели успеха. Эта публикация предлагает шесть возможных вариантов для соглашения ВТО об экспортных ограничениях с разным уровнем амбициозности, исходя из их способности ограничить использование временных экспортных ограничений, направленных на предотвращение перехода на внутренний рынок, когда мировые цены растут. Сегодня трудно предвидеть, что крупные развивающиеся страны откажутся от возможности ограничить экспорт основных продовольственных продуктов без получения значительных выгод в других областях. Все предложенные варианты политики были оценены с учетом вышесказанного.
Если Соглашение ВТО об экспортных ограничениях не будет выработано, страны могут принять свод правил по ним за пределами организации, скажем, в рамках ФАО или С20, региональных торговых соглашений или даже на основе добровольного соглашения между несколькими экспортерами. Тем не менее это не является эффективным вариантом, несмотря на его целесообразность. Основываясь на прошлом, любое соглашение, не имеющее юридических механизмов обеспечения исполнения (инфосмента), будет не очень полезным. Среди существующих международных организаций только ВТО имеет эффективный механизм, принуждающий соблюдать нормы. Любую альтернативу указанному Соглашению ВТО, вероятно, трудно будет найти, она не будет эффективным средством, чтобы сдерживать действия экспортеров, реагирующих на резкие скачки цен, ограничивая экспорт.
Институт торговой политики НИУ ВШЭ 143
: ■ ■ ■
Литература
[1] Dawe D., Timmer C. P. Why stable food prices are a good thing: Lessons from stabilizing rice prices in Asia // Global Food Security. 2012. No. 1. P. 127-133.
[2] Demeke M., Pangrazio G., Maetz M. Country responses to the food security crisis: Nature and preliminary implications of the policies pursued. FAO, Rome: Initiative on soaring prices, 2009.
[3] Howse R., Josling T. (no date, probably 2012). Agricultural Export Restrictions and International Trade Law: A Way Forward. International Food & Agricultural Trade Policy Council.
[4] Kim J. Recent Trends in Export Restrictions on Raw Materials // The Economic Impact of Export Restrictions on Raw Materials. Paris: OECD Publishing: 2010. No. 13. P. 57. URL: <http://dx.doi. org/10.1787/9789264096448-en>.
[5] Sharma R. Food Export Restrictions: Review of the 2007-2010 Experience and Considerations for Disciplining Restrictive Measures. FAO Commodity and Trade Policy Research Working Paper No. 32. May.
# [6] WTO, Committee on Agriculture. Export Prohibitions and Restrictions. #
Background paper by the Secretariat. (TN/AG/S/28). 2013. 20 March.
G s о
го
£
§ А
S к»
S 8
w О
11 к ^
Export restrictions on agricultural production, food security and WTO1
1 International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD), Geneva,
Switzerland (www.ictsd.org): ICTSD Programme on Agricultural Trade and Sustainable Development. This paper draws on the analysis by Prof. Giovanni Anania in "Agricultural Export Restrictions and the WTO: What Options do Policy-Makers Have for Promoting Food Security?".
144 Торговая политика. Trade policy / 2015. № 2/2
