CC BY
77
Библиографический список
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от б окт. 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 7 мая 2009 г.) II СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2009. № 19. Ст. 2280.
2. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.: ана-лит. докл. I подгот. сотрудниками Ин-та совр. развития. URL: http:IIwww.riocenter.ru/ru/programs/ doc/3928
3. Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию РФ, 5 ноября 2008 г. URL: http:// www.kremlin.ru/textIappearsI2008I11I208749.shtml
4. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации (по сост. на 1 марта 2009 г.): аналит. зап. I подгот. членами Центральной избирательной комиссии РФ. URL: http:IIwww.cikrf.ru/newsiteInewsIactual/2009I07I20/book_dem.Jsp
5. Марксовский муниципальный район Саратовской области: [сайт Правительства Саратовской области]. URL: http:IIwww.saratov.gov.ru/region/municipal_areas/marks.php
6. Козырев В.М. Основы современной экономики: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. M., 2007.
E.V. Bakhanova Expert Methods in Estimation of Local Government Heads Activity
The main principles of and approaches to expert estimation of heads of municipal bodies activity are analyzed. On the basis of the conducted research the proposals on perfection of the estimation procedure are formed.
Key words and word-combinations: municipal body, expert poll, local government bodies heads administrative activity model.
Анализируются основные принципы и подходы к экспертной оценке деятельности руководителей муниципальных образований. На основе проведенного исследования формулируются предложения по совершенствованию процедуры оценки деятельности руководителей муниципальных образований.
Ключевые слова и словосочетания: муниципальное образование, экспертный опрос, модель управленческой деятельности руководителей органов местного самоуправления.
УДК 316.354:351.354 ББК 60.561.1
Е.В. Баханова
ЭКСПЕРТНЫЕ МЕТОДЫ В ОЦЕНКЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РУКОВОДИТЕЛЕЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
^Организация системы и разработка технологий местного самоуправления занимает значительное место в совершенствовании системы управления в субъектах РФ. Базовые принципы и нормативные основы деятельности местных сообществ закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] и региональных актах.
Претерпев с 2003 г. около тридцати поправок и дополнений, указанный Федеральный закон обобщил региональную специфику. Руководители органов муниципальной власти, сити-менеджеры получили достаточ-
но полномочий в самостоятельном социально-экономическом развитии муниципальных образований. Сформирован корпус муниципальных служащих, избраны представительные органы, определены муниципальная собственность, муниципальные земли, местные бюджеты. Население на местах получило возможность участвовать в управлении, распределять ресурсы и формировать стратегию развития.
Однако, анализируя результаты работы системы самоуправления, исследователи отмечают, что, предполагая реальное участие граждан в быстром и оперативном решении вопросов местного значения, новая система фактически используется для реализации планов, предложений региональных или федеральных программ, освоения субвенций. Кроме того, и со стороны населения выявлена не слишком положительная оценка результативности местного самоуправления в России. Так, социологические исследования ВЦИОМ 2008 г. показали, что лишь 11% опрошенных россиян считают, что от органов местного самоуправления зависит жизнь людей, а 23% отмечают дальнейшее ухудшение работы муниципальных образований по сравнению с 2006 г. [2].
Одним из инструментов повышения эффективности управленческой работы является оценка деятельности и выявление с ее помощью резервов повышения эффективности. Основные принципы и механизмы оценки работы органов местного самоуправления раскрываются в Указе Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [3].
В настоящее время в различных регионах Российской Федерации эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов с учетом городских и сельских поселений оценивается по системе из 60-233 объективно контролируемых показателей, конкретизирующих ответственность органа управления. Проводятся разнообразные региональные социологические исследования по темам информированности населения о функциях и деятельности органов местного самоуправления; оценки качества муниципальных услуг, взаимодействия с органами местного самоуправления; практики самоорганизации граждан и многим другим. Результаты оценки направлены преимущественно на повышение результативности деятельности муниципальных органов власти путем выработки совместных с региональными властями управленческих решений в социально-экономической сфере.
В настоящее время дискуссия вокруг показателей эффективности и критериев оценки продолжается. Это происходит путем конкретизации, стандартизации всех элементов управления и деятельности в муниципальных образованиях. Мировая практика свидетельствует, что одним из главных факторов эффективности деятельности является субъект управления, его профессиональные и личностные характеристики. Следовательно, данному субъекту необходимо уделить особое внимание в общей оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления.
В качестве одного из инструментов оценки можно предложить использование методов экспертного анализа. Экспертные методы совершенно обоснован-
но большинством исследователей считаются элитными [4]. Это связано с высоким качественным составом экспертов, трудоемкостью организации экспертизы, сочетанием качественных и количественных методов, доверием руководителей к решению экспертов и многими другими факторами.
Экспертный опрос - один из основных методов научно обоснованного управления, использующий изучение перспектив, построение прогноза возникновения или изменения явлений и процессов в слабоструктурированных системах, которые невозможно однозначно описать и формализовано исследовать. Однако, сохранив свои основные процедурные моменты, экспертная оценка все больше становится не только прогнозным методом, предназначенным для планирования и принятия решения определенным лицом с определенной целью, но в условиях открытых систем, какой является социум, используется также для реализации других функций управления - мотивации и контроля. В то же время разработанные и описанные конкретные методы экспертной оценки, требования к экспертам, методы оценки качества экспертизы и многие другие предназначены пока еще для реализации только одной функции управления -прогнозирования. Ликвидация пробела в более широком использовании методов экспертного анализа - актуальная задача в настоящий момент.
В Ульяновской области как одном из активных участников совершенствования муниципальной реформы было предложено составить рейтинг политической выживаемости руководителей органов местного самоуправления. Предполагалось использовать стандартные формы экспертного опроса и получить индивидуальные количественные оценки 11 параметров деятельности руководителей органов местного самоуправления методом непосредственного оценивания (по шкале 0-4) в письменной форме (ответ на вопросы специальных таблиц экспертных оценок) при условии уверенности в полной информированности экспертов об исследуемых свойствах объекта.
Проведенное исследование выявило ряд специфических аспектов использования экспертного анализа, требующих доработки и адаптации к изучению эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления:
1) следует проводить более тщательный отбор экспертов, способных дать полную, объективную оценку главам исполнительных органов муниципального образования;
2) при построении граф-модели объекта исследования важно использовать не только ретроспективный анализ, но и факторный, отражающий условия, наиболее значительно влияющие на политическую выживаемость руководителей муниципального образования: экономические, политические, социокультурные;
3) на основании единой граф-модели объекта необходимо проводить исследования на двух уровнях (экспертный опрос и массовый опрос населения), так как совмещение их результатов позволит получить более объективную оценку. И экспертный опрос, и опрос населения имеют единую граф-модель, верифицирующую тип и формы вопросов, шкалы;
4) стоит более тщательно анализировать полученные данные (в том числе методами экономического прогнозирования).
Одной из сложнейших проблем стал подбор квалифицированных экспертов: необходимо составить реестр экспертов и выбрать экспертную комиссию. Как правило, экспертами являются люди с глубокими и одновременно межпредметными знаниями, обладающие интуицией и опытом практической работы. Оказалось достаточно сложно под этот идеальный портрет подобрать конкретное лицо. Использование стандартных формальных показателей компетентности экспертов, разбирающихся в практических вопросах муниципальной реформы (должность, ученые степень, звание, стаж), привело к столкновению на практике со значительной ограниченностью количественного состава реестра экспертов в регионах, личными симпатиями экспертов к некоторым руководителям органов местного самоуправления, разным уровнем профессиональной подготовки и терминологическими неувязками экспертов и членов рабочей группы даже при применении метода морфологической структурализации.
По нашему мнению, оценка показателей компетентности экспертов должна быть представлена в количественном виде, проводиться по определенным квалификационным требованиям, предъявляемым к эксперту с учетом особенностей предполагаемого вида экспертизы, характеристик объекта и качества поставленной перед экспертами цели. Таким образом, в основу методики подбора экспертов легла система индикаторов, отражающих отдельные факторы характеристик эксперта.
Для оценки эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления предлагаются следующие группы факторов показателей компетентности экспертов:
1) личные качества:
уровень и профиль образования (согласно профилю анализа различными специалистами);
профиль работы (предметная область профессиональной деятельности); опыт работы по профилю (общий стаж работы по профилю, стаж работы непосредственно в своей предметной области, показатели успешности работы по профилю);
уровень решаемых проблем (соответствие должности эксперта характеру и уровню анализа);
коммуникативные навыки, но в то же время нонконформизм; способность к творчеству, креативность; гибкость ума и интуиция;
2) социальные качества:
социальная активность (знания эксперта должны охватывать широкую сферу общественных событий);
авторитетность мнения эксперта (он должен быть общественно признан и узнаваем);
3) практика экспертной работы: количество успешных прогнозов; вариативность оценки; независимость от оцениваемых субъектов; заинтересованность в объективности.
Каждому параметру присвоен удельный вес относительной значимости в общей характеристике эксперта, обусловленный разной степенью влияния отражаемых параметров на результаты экспертизы.
Другой задачей повышения качества экспертных оценок является предоставление экспертам информации для оценивания в наиболее корректной форме.
В основу составления граф-модели объекта и выделения параметров для оценивания были положены базовые принципы теории классификации Американского общества по информатике - полнота, детальность, структурированность [5], а комплексная архитектура оценки строилась по трем основным аспектам, включающим следующие комплексы показателей:
а) контролируемые показатели экономического развития территории, дающие формализованную оценку качества деятельности и ее соответствия заложенным нормативам и планам;
б) факторы, связанные с политической ситуаций на территории как целостном социополитическом объекте, расстановка политических сил, роль в них руководителя территории;
в) совокупность критериев, оценивающих социокультурную специфику территории и динамику развития демографических показателей.
В дальнейшей работе предполагается объединить составленный перечень параметров в модель управленческой деятельности руководителей органов местного самоуправления. Для определения конкретного перечня параметров, составляющих каждый показатель, можно использовать два способа: определение профиля предпочтений руководителей муниципальных образований и идентификацию ключевых компетенций стратегического управления муниципальным образованием. С помощью первого руководители муниципальных образований сами выделяют некоторый перечень параметров для оценки своей деятельности, которые затем структурируются методами классификационного анализа по критериям времени реализации задачи, класса параметра [6].
В проведенном исследовании использовался второй подход, опирающийся на идентификацию ключевых компетенций стратегического управления муниципальным образованием. На основании выделенных индикаторов роли руководителей в социально-экономическом положении территории, особенностей командно-управленческой работы и взаимодействия с населением, соответствующих описанным комплексам, получены 18 показателей. Данными показателями оценивались статистические параметры деятельности руководителей муниципального образования.
Для оценивания динамических процедурных аспектов деятельности использовался компетентностный подход. Понимание компетенций интерпретировалась как ресурс, включающий знания, навыки управления ресурсами и бизнес-процессами для достижения целей деятельности, что позволило исследовать парные отношения между критериями достижения цели, организации деятельности по управлению и использования ресурсов территории.
Далее для составления системы взаимосвязей и исключения оценки одного и того же фактора в разных комплексах показателей корреляционным
анализом определялись значимые и незначимые связи между параметрами оценки. Проверка непрерывности распределения признаков осуществлялась по формуле условных вероятностей Байеса. Для оценки меры влияния альтернативных признаков (индивидуально-психологические особенности, возраст, состояние здоровья) применялись коэффициенты расстояния Кавалли-Сфорца и Эдвардса.
Важным аспектом экспертной оценки руководителей органов местного самоуправления является учет внешних факторов, влияющих на эффективность деятельности, - экономических, политических, социокультурных. Подобный подход обосновывается теоретическими положениями современной политической науки, согласно которым текущая ситуация в обществе складывается под влиянием экономических изменений и произошедшего после них изменения в жизни широких масс населения - ее улучшения или ухудшения. На данном фоне случаются политические волнения, рост роли отдельных личностей, манипулирующих общественными настроениями, прочие политические события.
Если индикаторы роли руководителя органа местного самоуправления в экономической и политической ситуации в муниципальном образовании разработаны достаточно полно, то социальные факторы (в масштабах Российской Федерации целесообразно вести речь о социокультурных факторах) и их динамика еще не нашли своего отражения в оценке деятельности руководителей.
Наиболее распространенным вариантом оценки социокультурной ситуации на настоящий момент является анализ демографической ситуации, удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, организованных органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, объем культурно-досуговых мероприятий на душу населения, прочие показатели финансовой отчетности. Но качество этих мероприятий и общий культурный уровень населения, позволяющий активно участвовать в общественной жизни, в экспертных опросах не оцениваются. Необходимы другие варианты оценки социокультурной ситуации в муниципальном образовании. Данные факторы отражались в исследовании с помощью полной морфологической структуризации объекта исследования - деятельности руководителя органа местного самоуправления. Безусловно, это большая тема для обсуждения. Так, значительный опыт формирования социальных настроений с помощью социокультурных институтов накоплен в Самарской области.
Один из вариантов диагностики социокультурных аспектов деятельности руководителей органов местного самоуправления - проведение полевых массовых социологических опросов населения об удовлетворенности деятельностью муниципальной власти, социальных настроениях, выявление индекса социального самочувствия. Другим аспектом проведения экспертного опроса является анализ полученных данных.
Используемые чаще всего методы усреднения оценок экспертов различными способами (вычисление среднеквадратичного отклонения) можно рассматривать как не совсем корректные и, более того, манипуляционные - как по
отношению к экспертам, так и с точки зрения полученных результатов - экспертизы. Если рассматривать экспертные оценки как многомерное множество, то корректной будет постановка задачи применения методов экономического прогнозирования - более четких и формализованных для повышения достоверности и надежности экспертных оценок [7].
Наряду с натуральными показателями экспертного опроса в многофакторные модели также можно включить некоторое подмножество индексов, отражающих дополнительную информацию типа «объект - признак». Так, степень самостоятельности при принятии управленческих решений и использование собственных способностей и возможностей рассчитываются с помощью индексов влияния Банцафа, Ф.Т. Алескерова, Шепли - Шубика, Джонстона, мультимажоритарных правил принятия решений, индексов Дигена - Пакела и Холера - Пакела, индекса эффективности влияния [8]. В обозначенном исследовании в рамках оценки эффективности деятельности руководителей рассчитаны индексы влияния Ф.Т. Алескерова и индекс эффективности влияния [5; 9].
На наш взгляд, можно с уверенностью утверждать, что теоретическую и практическую работу по совершенствованию оценки деятельности руководителей органов местного самоуправления необходимо продолжать, так как полученные результаты могут служить дополнительным источником информации о ситуации в муниципальном образовании, своеобразным «рычагом воздействия» на руководителей органов местного самоуправления или одним из оснований для их ротации.
Библиографический список
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 7 мая 2009 г.) принят ГД ФС РФ 16 сент. 2003 г. // Рос. газ. 2009. 13 мая.
2. Бызов Л.Г. Представления россиян о местном самоуправлении и его роли в системе власти. М., 2009.
3. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28 апр. 2008 г. № 607 // С3 РФ. 2008. № 189.
4. Экспертные оценки в социологических исследованиях / отв. ред. С .Б. Крымский. Киев, 1990.
5. Сафарли И.И. Справочная модель потребительских свойств продуктов телекоммуникационных компаний // Материалы II Международной конференции «Применение информационно-коммуникационных технологий в науке и образовании», Баку, 1-3 ноября 2007 г. Баку, 2008. С. 163-165.
6. Дорофеюк А.А., Дорофеюк Ю.А. Методы структурно-классификационного прогнозирования многомерных динамических объектов // Искусственный интеллект. 2006. № 2. С. 138-141.
7. Статистическое измерение качественных характеристик / пер. с англ. М., 1972.
8. Соколова А.В. Количественные методы оценки влияния участников при принятии коллективных решений // IV Всероссийская школа-семинар молодых ученых Проблемы управления и информационные технологии» (ПУИТ’ 08): материалы конф. Казань, 23-28 июня 2008 г. Казань, 2008. С. 318-321.
9. Алескеров Ф.Т., Хабина ЭЛ., Шварц Д.А. Бинарные отношения, графы и коллективные решения. М., 2006.
