CC BY
147
Научные сообщения
Экспертные методы оценки деятельности руководителей органов местного самоуправления
Е.В. Баханова
Организация системы и разработка технологий местного самоуправления занимает значительное место в совершенствовании системы управления в субъектах РФ. Базовые принципы и нормативные основы деятельности местных сообществ закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и региональных актах1.
Претерпев с 2003 г. около 30 поправок и дополнений, указанный Федеральный закон обобщил региональную специфику. Руководители органов муниципальной власти получили достаточно полномочий, сформирован корпус муниципальных служащих, избраны представительные органы, определены муниципальная собственность, муниципальные земли, местные бюджеты. Население на местах получило возможность участвовать в управлении, распределять ресурсы и формировать стратегию развития.
Однако, анализируя результаты работы системы самоуправления, исследователи отмечают, что предполагая реальное участие граждан в оперативном решении вопросов местного значения, новая система фактически используется для реализации региональных или федеральных программ, освоения субвенций. Кроме того, и со стороны населения выявлена недостаточно положительная оценка результативности местного самоуправления в России. Так, социологические исследования ВЦИОМ 2008 г. показали: лишь 11% опрошенных россиян считают, что от органов местного самоуправления зависит жизнь людей и 23% отмечают дальнейшее ухудшение работы муниципальных образований по сравнению с 2006 г.2
Основные принципы и механизмы оценки работы органов местного самоуправления раскрываются в Указе Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»3.
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ (ред. от 07.05.2009) (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) // Российская газета. 2009. № 84. 13 мая.
2 Бызов Л.Г. Представления россиян о местном самоуправлении и его роли в системе власти. М., 2009. <www.wciom.ru/arkhiv/tematicheskiiarkhiv/item/single>.
3 Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собрание Законодательства РФ. 2008. № 189.
В настоящее время в различных регионах РФ эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов с учетом городских и сельских поселений оценивается по системе из 60-233 объективноконтролируемых показателей, конкретизирующих ответственность органа управления. Проводятся разнообразные региональные социологические исследования по темам информированности населения о функциях и деятельности органов местного самоуправления; оценки качества муниципальных услуг, взаимодействия с органами местного самоуправления; практики самоорганизации граждан и многого другого. Проведение оценки направлено преимущественно на повышение результативности деятельности муниципальных органов власти путем выработки совместных с региональными властями управленческих решений в социально-экономической сфере.
В настоящее время дискуссия вокруг показателей эффективности и критериев оценки продолжается. Мировая практика свидетельствует, что одним из главных факторов эффективности деятельности является субъект управления, его профессиональные и личностные характеристики. Соответственно, данному субъекту следует уделить особое внимание в общей оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Одним из инструментов оценки являются методы экспертного анализа. Экспертные методы совершенно обоснованно большинство исследователей считают элитными4. Это связано с высоким качественным составом экспертов, трудоемкостью организации экспертизы, сочетанием качественных и количественных методов, доверием руководителей к решению экспертов и многими другими факторами.
Экспертный опрос — один из основных методов научнообоснованного управления, использующий изучение перспектив, построение прогноза появления или изменения явлений и процессов в слабоструктурированных системах, которые невозможно однозначно описать и формализовать. Однако, сохранив свои основные процедурные моменты, экспертная оценка все больше становится не только прогнозным методом, предназначенным для планирования и принятия решения, но используется для реализации и других функций управления: мотивации и контроля. В то же время конкретные методы экспертной оценки, требования к экспертам, методы оценки качества экспертизы и прочее разработаны и описаны пока еще для реализации только одной функции управления — прогнозирования. Более широкое использование методов экспертного анализа является актуальной задачей на настоящей момент.
В Ульяновской области как в одном из активных участников совершенствования муниципальной реформы было предложено составить «Рейтинг политической выживаемости руководителей органов местного самоуправления». Предполагалось использовать стандартные формы экспертного опроса и получить индивидуальные количественные оценки 11 параметров деятельности руководителей органов местного самоуправления методом непосредственного оценивания (по шкале 0-4) в письменной форме (ответы на вопросы специальных таблиц экспертных оценок) при условии уверенности в полной информированности экспертов об исследуемых свойствах объекта.
4 Экспертные оценки в социологических исследованиях / Отв. ред. С.Б. Крымский. Киев, 1990.
Проведенное исследование выявило ряд специфических аспектов использования экспертного анализа, требующих доработки и адаптации к изучению эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления:
• следует проводить более тщательный отбор экспертов, способных дать полную, объективную оценку главам исполнительных органов муниципального образования;
• при построении граф-модели объекта исследования важно использовать не только ретроспективный анализ, но также и факторный, отражающий условия, наиболее значительно влияющие на политическую выживаемость руководителей: экономические, политические, социокультурные;
• на основании единой граф-модели объекта необходимо проведение исследования на двух уровнях — экспертный опрос и массовый опрос населения, так как совмещение их результатов позволит получить более объективную оценку. Соответственно и экспертный опрос, и опрос населения имеют единую граф-модель, верифицирующую тип и формы вопросов, шкалы;
• можно более тщательно анализировать полученные данные (в том числе методами экономического прогнозирования).
Одной из сложнейших проблем стал подбор квалифицированных экспертов: необходимо составить реестр экспертов и выбрать экспертную комиссию. Как правило, экспертами являются люди с глубокими и одновременно межпредметными знаниями, обладающие интуицией и опытом практической работы. Оказалось, достаточно сложно под этот идеальный портрет подобрать конкретное лицо. Использование стандартных формальных показателей компетентности экспертов, разбирающихся в практических вопросах муниципальной реформы (должность, ученая степень, звание, стаж), привело к тому, что на практике мы столкнулись со значительной ограниченностью количественного состава реестра экспертов в регионах, личными симпатиями экспертов к некоторым руководителям, разным уровнем профессиональной подготовки и терминологическими неувязками между экспертами и членами рабочей группы.
По нашему мнению, оценка показателей компетентности экспертов должна представляться в количественном виде, проводиться по определенным квалификационным требованиям к эксперту с учетом особенностей предполагаемого вида экспертизы, характеристик объекта и качества поставленной перед экспертами цели. Таким образом, в основу методики подбора экспертов легла система индикаторов, отражающих отдельные факторы характеристик эксперта:
1. Личные качества:
1.1. Уровень и профиль образования (согласно профилю анализа различными специалистами).
1.2. Профиль работы (предметная область профессиональной деятельности).
1.3. Опыт работы по профилю (общий стаж работы по профилю, стаж работы непосредственно в своей предметной области, показатели успешности работы по профилю).
1.4. Уровень решаемых проблем (соответствие должности эксперта характеру и уровню анализа).
1.5. Коммуникативные навыки, но, в то же время, нонконформизм.
1.6. Способность к творчеству, креативность.
1.7. Гибкость ума и интуиция.
2. Социальные качества:
2.1. Социальная активность: знания эксперта должны охватывать широкую сферу общественных событий.
2.2. Авторитетность мнения эксперта: он должен быть общественно признан и узнаваем.
3. Практика экспертной работы:
3.1. Количество успешных прогнозов.
3.2. Вариативность оценки.
3.3. Независимость от оцениваемых субъектов.
3.4. Заинтересованность в объективности.
Каждому параметру присвоен удельный вес относительной значимости в общей характеристике эксперта, обусловленный разной степенью влияния отражаемых параметров на результаты экспертизы.
Другой задачей повышения качества экспертных оценок является предоставление экспертам информации для оценивания в наиболее корректной форме.
При составлении граф-модели объекта и выделения параметров для оценивания мы опирались на базовые принципы теории классификации Американского общества по информатике — полнота, детальность, структурированность5, а комплексная архитектура оценки строилась по трем основным аспектам, включающим следующие комплексы показателей:
• контролируемые показатели экономического развития территории, дающие формализованную оценку качества деятельности и ее соответствия заложенным нормативам и планам;
• факторы, связанные с политической ситуацией на территории как целостном социополитическом объекте, расстановку политических сил, роль в них руководителя территории;
• совокупность критериев, оценивающих социокультурную специфику территории и динамику развития демографических показателей.
В дальнейшей работе мы предполагаем объединить составленный перечень параметров в «Модель управленческой деятельности руководителей органов местного самоуправления».
Для определения конкретного перечня параметров, составляющих каждый показатель, можно использовать два способа: определение профиля предпочтений руководителей муниципальных образований и идентификация ключевых компетенций стратегического управления муниципальным образованием. С помощью первого руководители муниципальных образований сами выделяют некоторый перечень параметров для оценки своей деятельности, которые затем структурируются методами классификационного анализа по критериям времени реализации задачи, класса параметра6.
5 Сафарли И.И. Справочная модель потребительских свойств продуктов телекоммуникационных компаний // Материалы II Международной конференции «Применение информационно-коммуникационных технологий в науке и образовании». Баку, 2007. С. 163-165.
6 Дорофеюк А.А., Дорофеюк Ю.А. Методы структурно-классификационного прогнозирования многомерных динамических объектов // Искусственный интеллект. 2006. № 2. С. 138-141.
В проведенном исследовании использовался второй подход, опирающийся на идентификацию ключевых компетенций стратегического управления муниципальным образованием. На основании выделенных индикаторов роли руководителей в социально-экономическом положении территории, особенностей командно-управленческой работы и взаимодействия с населением, соответствующих описанным выше комплексам, получены 18 показателей. Данные показатели использовались при оценке статистических параметров деятельности руководителей муниципального образования.
Для оценивания динамических процедурных аспектов деятельности использовался компетентностный подход. Понимание компетенций нами использовалось как ресурс, включающий знания, навыки управления ресурсами и бизнес-процессами для достижения целей деятельности, что позволило исследовать парные отношения между критериями достижения цели, организацией деятельности по управлению и использованию ресурсов территории.
Далее, для составления системы взаимосвязей и исключения оценки одного и того же фактора в разных комплексах показателей корреляционным анализом определялись значимые и незначимые связи между параметрами оценки. Для проверки непрерывности распределения признаков использовалась формула условных вероятностей Байеса. Для оценки меры влияния альтернативных признаков (индивидуально-психологических особенностей, возраста, состояния здоровья) применялись коэффициенты расстояния Кавалли-Сфорца и Эдвардса.
Важным аспектом экспертной оценки руководителей является учет внешних факторов, влияющих на эффективность деятельности, — экономического, политического, социокультурного. Подобный подход обосновывается тем, что теоретическими положениями современной политологической науки показано, что политическая ситуация в обществе складывается под влиянием экономических изменений и произошедших после них изменений в жизни широких масс населения — ее улучшения или ухудшения. На данном фоне происходят политические волнения, рост роли отдельных личностей, манипулирующих общественными настроениями, прочие политические события.
Если индикаторы роли руководителя органа местного самоуправления в экономической и политической ситуации в муниципальном образовании разработаны достаточно полно, то социальные факторы (в масштабах РФ более целесообразно говорить о социокультурных факторах) и их динамика еще не нашли своего отражения в оценке деятельности руководителей. Наиболее распространенным вариантом оценки социокультурной ситуации на настоящий момент является анализ демографической ситуации, удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, организованных органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, объем культурно-досуговых мероприятий на душу населения, прочие показатели финансовой отчетности.
Но каково качество этих мероприятий и общий культурный уровень населения, позволяющий активно участвовать в общественной жизни, — не оценивается в экспертных опросах. Необходимы другие варианты оценки социокультурной ситуации в муниципальном образовании.
В нашем исследовании данные факторы отражались с помощью полной морфологической структуризации объекта исследования — деятельности руководителя органа местного самоуправления. Безусловно, это большая тема для обсуждения. Так, значительный опыт формирования социальных настроений с помощью социокультурных институтов накоплен в Самарской области.
Одним из вариантов диагностики социокультурных аспектов деятельности руководителей органов местного самоуправления является проведение полевых массовых социологических опросов населения об удовлетворенности деятельностью муниципальной власти, социальных настроениях, определение индекса социального самочувствия. Другим аспектом проведения экспертного опроса является анализ полученных данных. Используемые чаще всего методы усреднения оценок экспертов различными способами (вычисления среднеквадратичного отклонения) можно рассматривать как не совсем корректные и более того — манипуляционные как по отношению к экспертам, так и к полученным результатам экспертизы. Если рассматривать экспертные оценки как многомерное множество, то корректной будет постановка задачи применения методов экономического прогнозирования — более четких и формализованных для повышения достоверности и надежности экспертных оценок7.
Наряду с натуральными показателями экспертного опроса в многофакторные модели также можно включить некоторое подмножество индексов, отражающих дополнительную информацию типа «объект-признак». Так, степень самостоятельности при принятии управленческих решений и использование своих потенциальных возможностей можно рассчитывать с помощью индексов влияния Банцафа, Ф.Т. Алескерова, Шепли-Шубика, Джонстона, мультимажо-ритарных правил принятия решений, индексов Дигена-Пакела и Холера-Па-кела, индекса эффективности влияния8. В нашем исследовании в рамках оценки эффективности деятельности руководителей рассчитаны индексы влияния Ф.Т. Алескерова и индекс эффективности влияния9.
В заключение хотелось бы отметить, что теоретическую и практическую работу по совершенствованию оценки деятельности руководителей органов местного самоуправления необходимо продолжать, так как полученные результаты могли бы служить дополнительным источником информации о ситуации в муниципальном образовании, своеобразным «рычагом воздействия» на руководителей органов местного самоуправления или одним из оснований для их ротации.
7 Статистическое измерение качественных характеристик: Пер. с англ. М., 1972.
8 Соколова А.В. Количественные методы оценки влияния участников при принятии коллективных решений // IV Всероссийская школа-семинар молодых ученых. Проблемы управления и информационные технологии (ПУИТ 08): Материалы конференции. Казань. 23-28 июня 2008 г. Казань: Изд-во Казан. гос. техн. ун-та Казань, 2008. С. 318-321.
9 Алескеров Ф.Т., Хабина Э.Л., Шварц Д.А. Бинарные отношения, графы и коллективные решения. М., 2006.; Сафарли И.И. Указ. соч.
