CC BY
60
JURISPRUDENCE
Научная статья УДК 347.1
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-1-315-319 NIION: 2003-0059-1/22-192 MOSURED: 77/27-003-2022-01-391
Экспериментальные правовые режимы как способ нормотворчества
Людмила Алексеевна Чеговадзе
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия, chegov@mail.ru
Аннотация. Анализ законодательства РФ об экспериментальных правовых режимах показывает, что адаптация нормативных актов к отношениям цифровизации должна проводиться с использованием системных инструментов совершенствования права, а не заменой действующих норм принципиально новыми пра-воположениями, апробированными в ограниченном (по времени и месту) правовом пространстве эксперимента и относительно узкого круга его субъектов.
Ключевые слова: цифровые инновации, экспериментальный правовой режим, правовые средства, общее правовое регулирование, специальное правовое регулирование, нормотворчество
Для цитирования: Чеговадзе Л. А. Экспериментальные правовые режимы как способ нормотворчества // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 1. С. 315-319. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-1-315-319.
Original article
Experimental legal regimes as a way of rulemaking
Ludmila A. Chegovadze,
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V. Ya. Kikot', Moscow, Russia, chegov@mail.ru
Abstract. The analysis of the legislation of the Russian Federation on experimental legal regimes shows that the adaptation of normative acts to the relations of digitalization should be carried out using system tools for improving the law, and not replacing the existing norms with fundamentally new legal provisions tested in the limited (in time and place) legal space of the experiment and a relatively narrow circle of its subjects.
Keywords: digital innovations, experimental legal regime, legal means, general legal regulation, special legal regulation, rulemaking
For citation: Chegovadze L. A. Experimental legal regimes as a way of rulemaking. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(1):315-319. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-1-315-319.
Цифровые технологии изменили подходы к управлению социально-экономическими процессами и настоятельно требуют корректировки форм и средств правового регулирования этих процессов. После того, как значимость цифровых инноваций для экономики страны была подчеркнута на высшем уровне, их внедрение стало ускоряться (см. Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»; Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Так,
© Чеговадзе Л. А., 2022
28 января 2021 г. вступил в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (далее — Закон № 258-ФЗ, Закон). Закон определяет цели, принципы, круг участников ЭПР в сфере цифровых инноваций, а также регулирует порядок установления и реализации ЭПР. Главная задача, которую ставит перед собой законодатель — это ускорение разработки и внедрения новых цифровых технологий, а также обеспечение процесса адекватными правовыми средствами. И если действующие нормативные положения общего характера препятствуют внедрению цифровых инноваций,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Закон разрешает их не соблюдать и применять специальное правовое регулирование.
Возникает вопрос: обеспечит ли данный Закон адаптацию законодательства к изменяющимся общественным отношениям. В Пояснительной записке указывалось, что Закон создаст правовые условия для ускоренного появления и внедрения новых продуктов и услуг в сферах применения цифровых инноваций, придаст гибкость механизму правового регулирования указанной сферы, закрепит механизм апробирования нового нормативного правового регулирования в рамках экспериментального правового режима с целью его оценки на предмет возможности имплемен-тации в законодательство Российской Федерации (текст пояснительной записки см.: URL://https://sozd.du-ma.gov.ru/bill/922869-7).
Цифровые инновации Закон определяет как новые или существенно улучшенные продукты (товары, работы, услуги, охраняемые результаты интеллектуальной деятельности) или как новые процессы и методы продаж или организационные методы в деловой практике, в организации рабочих мест или во внешних связях. Экспериментальный правовой режим в сфере цифровых инноваций Закон понимает как применение в течение определенного периода специального регулирования отношений участников ЭПР.
Специальное правовое регулирование в рамках программы ЭПР можно вводить по направлениям, перечисленным в п. 2 ст. 1 Закона, а именно: медицинская (в том числе с применением телемедицинских технологий) и фармацевтическая деятельность; проектирование, производство и эксплуатация транспортных средств; сельское хозяйство; финансовый рынок; продажа товаров, работ, услуг дистанционным способом; архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция, снос объектов капитального строительства, эксплуатация зданий, сооружений; предоставление государственных и муниципальных услуг и осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; промышленное производство (промышленность).
Перечень направлений для внедрения цифровых технологий неисчерпывающий и Правительству РФ предоставлено право определять и иные направления разработки, апробации и внедрения цифровых инноваций (см. постановление Правительства РФ от 18 декабря 2020 г. № 2149 «Об установлении направления разработки, апробации и внедрения цифровых инноваций, по которому может устанавливаться экспериментальный правовой режим в сфере цифровых иннова-
ций»). Также Правительство РФ наделено правом определения особенностей применения положений Закона к отдельным видам возникающих правоотношений. Так, в 2020 г. Правительством приняты соответствующие постановления, одно по направлению «предоставление государственных и муниципальных услуг и осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (см. постановление Правительства РФ от 1 декабря 2020 г. № 1978 «Об установлении особенностей применения положений Федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» к правоотношениям, возникающим в связи с установлением и реализацией экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по направлению «предоставление государственных и муниципальных услуг и осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»), а второе по направлению «финансовый рынок» (см. постановление Правительства РФ от 15 декабря 2020 г. № 2115 «Об утверждении Положения об особенностях применения положений Федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» к правоотношениям, возникающим в связи с установлением и реализацией экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по направлению «Финансовый рынок»). Также Правительство РФ определило, что федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативному правовому регулированию и полномочия, предусмотренные Законом № 258-ФЗ по вопросам экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций, является Министерство экономического развития Российской Федерации, а в сфере финансового рынка — Банк России.
Специальное правовое регулирование в рамках ЭПР становится замещающим по отношению к общему регулированию, которое Закон определяет как нормативное правовое регулирование, содержащее общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение, и действующее в Российской Федерации по состоянию на дату начала срока действия ЭПР. В числе нормативных актов общего регулирования называются нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе федеральные законы, акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, государственных корпо-
jjÉiSk.
-^pr-
JURISPRUDENCE
JJIÉL..
раций, а также нормативные акты Банка России. Одним из условий введения ЭПР является такое положение дел, когда установлено, что требования, предписания, запреты, ограничения общего регулирования в сфере цифровых инноваций затрудняют, а то и просто делают невозможным их внедрение. И тогда нормативные акты общего регулирование разрешено не применять, руководствуясь в рамках Программы ЭПР нормативными актами специального регулирования.
Специальное регулирование характеризуется отличиями от общего регулирования и понимается в Законе как нормативное правовое регулирование, устанавливаемое программой ЭПР. Из Закона неясно, каков уровень нормотворчества в рамках Программы ЭПР, особенно учитывая, что программу разрабатывает сам инициатор ЭПР. Правом инициативы установления ЭПР Закон наделяет юридические лица и ИП, если они удовлетворяют установленным Законом требованиям: 1) отсутствует недоимка по налогам, сборам, задолженность по иным обязательным платежам в бюджет за прошедший календарный год, размер которых превышает 25 % балансовой стоимости активов инициатора, по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период; 2) у ИП, а если это организация, то у лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа, либо членов коллегиального исполнительного органа или совета директоров юридического лица, отсутствует судимость; 3) инициатор не находится в процессе реорганизации, ликвидации, банкротства, не является иностранным юрлицом, а также российской организацией, в уставном (складочном) капитале которой доля участия иностранных партнеров в совокупности составляет 50 % и более; 4) а также всем тем требованиям, которые сам инициатор предлагает установить к субъектам ЭПР в программе. Требований относительно способности и правомочий частных физических и юридических лиц к включению в программу ЭПР положений специального правового регулирования Закон не предъявляет. И получается, что частные лица наделяются правом выработки положений специального правового регулирования, замещающих общее, поскольку Программа ЭПР должна содержать не только сведения о сроке действия ЭПР, о территории ЭПР, но и о положениях (требованиях, предписаниях, запретах, ограничениях) отдельных актов общего правового регулирования, которые не подлежат применению, а также специальные регулятивные положения, соблюдение которых является обязательным в соответствии с программой ЭПР,
если такие положения не предусмотрены актами общего регулирования или отличаются от них.
Более того, в первом варианте ст. 5 Закона указано, что в течение 15 рабочих дней со дня внесения инициативного предложения уполномоченный орган должен оценить его на соответствие установленным требованиям и либо направить инициатору мотивированный отказ в установлении ЭПР либо (если представленные документы соответствуют Закону) направить инициативное предложение в организацию предпринимательского сообщества, регулирующий орган и в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, на территории которого предполагается установить ЭПР, для подготовки заключений о возможности или невозможности установления указанного режима. Однако, в июле 2021 г. в норму ст. 5 Закона внесли изменения, указав, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет подготовку заключения с учетом позиции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (см. Федеральный закон от 2 июля 2021 г. № 331-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»).
ЭПР вводится в отношении либо одного субъекта либо круга субъектов. Субъекты ЭПР осуществляют программную деятельность на определенной территории в течение установленного срока. Срок действия ЭПР определяется его программой и не может превышать три года. Программа ЭПР может предусматривать различные сроки участия для разных субъектов режима. Общий трехгодичный срок (исчисляется с 20-го рабочего дня после дня утверждения Программы ЭПР актом Правительства РФ или актом ЦБР) при определенных обстоятельствах может продлеваться в том же порядке (п. 2 ч. 7 ст. 18 ФЗ № 258-ФЗ). Если ЭПР вводится с внесением изменений в общее регулирование, срок его действия продлевается на период до вступления в силу нормативных правовых актов, вносящих изменения в общее регулирование, но не более чем на один год.
Правом инициативы установления ЭПР наделены как юридические лица, так и ИП; свое предложение инициатор ЭПР вносит либо в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ на осуществление функций по нормативному правовому регулированию, либо (если это деятельность в сфере финансового рынка) — в Банк России.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
К проекту Программы ЭПР должны быть приложены документы по перечню, утвержденному Правительством (Банком России). Также делается оценка рисков причинения вреда жизни, здоровью или имуществу человека либо имуществу юридического лица, ущерба обороне и безопасности государства, иным охраняемым федеральным законом ценностям, меры, направленные на минимизацию таких рисков и обязательные для осуществления субъектами ЭПР. В Программе дается перечень субъектов ЭПР и дополнительные требования, которым они должны соответствовать, раскрывается возможность присоединения иных субъектов к ЭР, определяется порядок их присоединения; способы информирования субъектом ЭПР тех лиц, которые выражают намерение вступить с ним в правоотношения в рамках ЭПР, о наличии и содержании ЭПР, в том числе об отличиях от общего регулирования специального регулирования по программе ЭПР, подлежащего применению к правоотношениям в рамках ЭПР; определяются основания и сроки приостановления статуса субъекта ЭПР; даются критерии нарушения положений программы ЭПР, в том числе их грубого нарушения. Программа должна содержать требования к оценке эффективности и результативности ЭПР, в том числе показатели, в соответствии с которыми проводится данная оценка; порядок использования продукции, произведенной и апробируемой в условиях ЭПР; орган или органы, осуществляющие контрольные (надзорные) функции в рамках ЭПР, а также порядок осуществления этих функций.
Информация о внесенном инициативном предложении размещается в открытом доступе на официальном сайте уполномоченного органа в Интернете.
Регулирующий орган, организация предпринимательского сообщества и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ должны в течение 25 рабочих дней со дня получения инициативного предложения дать его оценку и направить в уполномоченный орган свои заключения либо (1) о возможности установления экспериментального правового режима в соответствии с этим инициативным предложением; либо (2) о возможности установления экспериментального правового режима в случае учета замечаний по этому инициативному предложению; либо (3) о невозможности установления экспериментального правового режима с указанием причин, по которым его установление является невозможным. При наличии заключения о возможности установления ЭПР уполномоченный орган вносит инициативное предложение в Правительство РФ в течение 30 рабочих дней.
Статус субъекта ЭПР получает лицо, являющееся инициатором, в случае установления ЭПР и включения инициатора в качестве такого субъекта в соответствующую программу ЭПР. Иные организации и ИП приобретают статус субъекта ЭПР путем присоединения к данному режиму. Субъект ЭПР (1) ведет в порядке, установленном уполномоченным органом, реестр лиц, вступивших с ним в правоотношения в рамках ЭПР; (2) информирует лиц, выражающих намерение вступить с ним в правоотношения в рамках ЭПР, о наличии и содержании ЭПР; (3) рассматривает в порядке, предусмотренном уполномоченным органом, поступающие в его адрес жалобы лиц, права и законные интересы которых нарушены в связи с установлением и реализацией ЭПР. Статус субъекта ЭПР может быть приостановлен и прекращен (ст. 12 Закона), например, по истечении срока участия субъекта ЭПР в данном правовом режиме; при досрочном прекращении действия ЭПР; в случае принятия уполномоченным органом решения о прекращении участия субъекта ЭПР (при совершении им грубых нарушений положений программы ЭПР; при предоставлении заведомо недостоверных сведений при приобретении статуса субъекта ЭПР; при ликвидации, реорганизации, банкротстве). Права и охраняемые законом интересы субъектов ЭПР гарантирует запрет прекращения действия ЭПР в порядке ином, чем по основаниям, установленным ст. 17 ФЗ № 258-ФЗ.
С одной стороны, специальное правовое регулирование применимо лишь в отношении участников ЭПР, оно устанавливается на определенный срок и, если иное не предусмотрено программой экспериментального правового режима, на определенной территории. Также если нормативный акт общего регулирования принят на уровне федерального закона, то замещающие его нормы специального регулирования устанавливаются соответствующими федеральными законами. Но, с другой стороны, Закон принят для достижения двух основополагающих целей: 1) чтобы по результатам реализации ЭПР создавались новые виды, формы и способы осуществления экономической деятельности; 2) чтобы реализация ЭПР вела к изменению общего нормативного регулирования. Представляется, что такое возможно только на основе тщательного анализа результатов правоприменительной деятельности в рамках ЭПР, поскольку апробированные в рамках ЭПР нормативные правовые акты специального регулирования будут служить основой изменения той или иной сферы отечественного законодательства в сфере цифровых технологий. Именно по-
JURISPRUDENCE
этому Закон базируется на двух основоплагающих принципах: 1) определенность специального регулирования по времени, кругу лиц и, если иное не вытекает из существа экспериментального правового режима, ограничение специального регулирования в пространстве (действует на определенной территории); 2) второе — это минимизация отступлений от общего регулирования.
Закон также предусматривает мониторинг ЭПР как систему наблюдений, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации о выполнении программы экспериментального правового режима. Подобного рода мониторинг означает становление государственного цифрового финансового контроля, поскольку осуществлять его должен уполномоченный орган, регулирующий орган и организация предпринимательского сообщества. Для утверждения Правил проведения мониторинга приняты постановление Правительства РФ и Указание Банка РФ (см. постановление Правительства РФ от 3 декабря 2020 г. № 2011 «Об утверждении Правил мониторинга экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, оценки эффективности и результативности реализации экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, общественного обсуждения вопросов эффективности и результативности реализации экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций», Указание Банка России от 25 декабря 2020 г. № 5680-У «О порядке мониторинга экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций на финансовом рынке, оценки эффективности и результативности реализации такого экспериментального правового режима»).
По итогам мониторинга ЭПР и оценки эффективности и результативности его реализации в сводном аналитическом отчете излагаются выводы уполномо-
ченного органа, регулирующего органа и организации предпринимательского сообщества: 1) о допустимости придания специальному регулированию свойства общего регулирования; 2) о допустимости придания специальному регулированию свойства общего регулирования в случае внесения изменений в специальное регулирование; о недопустимости придания специальному регулированию свойства общего регулирования. Если вывод уполномоченного органа не совпадает с выводами регулирующего органа или организации предпринимательского сообщества, то соответствующие разногласия в течение 15 рабочих дней выносятся уполномоченным органом на рассмотрение координационного органа, который принимает решение о допустимости или недопустимости придания специальному регулированию свойства общего регулирования.
По итогам рассмотрения предложения уполномоченного органа о внесении изменений в общее регулирование Правительство РФ принимает одно из следующих решений: 1) о необходимости внесения изменений в общее регулирование; 2) о продлении срока действия ЭПР на один год для субъекта (субъектов) ЭПР, выполнившего (выполнивших) программу ЭПР (в случае их согласия). И получается, в силу принципа правовой определенности, ЭПР будет содействовать инкорпорации правоположений его Программы в действующее законодательство посредством вытеснения ранее принятых норм в силу их несоответствия новой разновидности сложившихся отношений гражданского оборота. И все же более предпочтительно пользоваться системными инструментами, посредством которых можно адаптировать действующие правовые нормы к изменившимся отношениям, а не заменять их принципиально новыми правоположе-ниями, апробированными в ограниченном (по времени и месту) правовом пространстве и относительно узкого круга лиц.
Информация об авторе
Л. А. Чеговадзе — профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор.
Information about the author L. A. Chegovadze — Professor of the Department of Civil and Labor Law, Civil Procedure of the Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V. Ya. Kikot', Doctor of Legal Sciences, Professor.
Статья поступила в редакцию 16.12.2021; одобрена после рецензирования 24.01.2022; принята к публикации 07.02.2022.
The article was submitted 16.12.2021; approved after reviewing 24.01.2022; accepted for publication 07.02.2022.
