CC BY
107
Вера Викторовна Борисова - доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры логистики и управления цепями поставок Санкт-Петербургского государственного экономического университета
ЭКОСИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Аннотация. В публикации рассмотрены вопросы применения цифровых технологий в российской контрактной системе и перспективы создания экосистемы государственных закупок; обобщён практический опыт применения цифровых технологий в государственной системе закупок. Выделен ракурс эко-системного подхода к повышению эффективности государственных закупок. Показано, что создание экосистемы государственных закупок в России связано с перестройкой ряда её структурных элементов, внедрением алгоритмов искусственного интеллекта, технологий блокчейн, смарт-контрактов, диалоговых интерфейсов, что сопряжено с рисками социального, экономического и структурного характера.
Ключевые слова. Государственные закупки, экосистема, цифровые технологии, смарт-конт-ракты, блокчейн, диалоговые интерфейсы, риски цифровизации.
Abstract. The publication discusses the application of digital technologies in the Russian contract system and the prospects for creating an ecosystem of public procurement; the practical experience of using digital technologies in the public procurement system is generalized. An ecosystem approach to improving the efficiency ofpublic procurement has been highlighted. It is shown that the creation of an ecosystem of state procurement in Russia is associated with the restructuring of several its structural elements, the introduction of artificial intelligence algorithms, blockchain technologies, smart-contracts, dialogue interfaces, which is associated with social, economic and structural risks.
Keywords. Government procurement, ecosystem, digital technologies, smart contracts, blockchain, dialogue interfaces, risks of digitalization.
Введение
Чтобы определить возможности применения экосистемного подхода к анализу сущности государственной системы закупок, потребуется рассмотреть само понятие «экосистема». Понятие «экоси-
ГРНТИ 06.56.21 © Борисова В.В., 2020
Контактные данные для связи с автором: 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 911 275 91 81. Е-mail: [email protected]. Статья поступила в редакцию 25.02.2020.
Borisova V.V.
PUBLIC PROCUREMENT ECOSYSTEM
стема» обычно ассоциируется с системой связей организмов в биологической среде. Экосистемный подход к анализу государственных закупок теоретически можно рассматривать как объединение разнообразных элементов и агентов (такими агентами могут быть люди, роботы или программы) в единое целое, сохраняя при этом их индивидуальность. Если рассматривать экосистемность государственных закупок, как единство во множестве, применительно к процессу цифровизации, то участников этой системы можно описать как специфическое сообщество смешанного типа, в котором объединены цифровые и человеческие ресурсы.
В литературе идею построения цифровой экосистемы трактуют как расширение ноосферы и человеческих возможностей за счёт построения информационных хранилищ и создания цифровых агентов-помощников. Мысль о том, что социально-экономические процессы в обществе можно сравнить с живым организмом высшего порядка, даже с «суперорганизмом», учёные высказывают достаточно давно [1, 2, 3, 4]. Именно в таком контексте мы будем рассматривать экосистему государственных закупок, объединяющую виртуальный и реальный миры в некую гибридную систему, в которой нет границ между государственными заказчиками и исполнителями заказов (поставщиками товаров, работ и услуг).
Экосистему государственных закупок можно представить и в более узком содержательном смысле, в виде совокупности программных устройств, технологий, 1Т-сервисов, где партнёры взаимодействуют в рамках единой цифровой инфраструктуры передачи, обработки и хранения данных. В таком случае речь идёт не о контрактной системе, использующей информационно-компьютерные технологии, а об информационной платформе, осуществляющей государственные закупки [5, с. 47-51].
Рынок государственных закупок - один из самых динамично развивающихся секторов российской экономики. За последние пять лет размер средств, обращающихся на этом рынке, увеличился на 40%. В 2019 году объём государственных закупок вырос на 15% по сравнению с 2018 годом и достиг 9,6 трлн руб. [6]. Сектор государственных закупок играет важную роль в поддержке конкурентной рыночной среды, способствует привлечению к выполнению государственных заказов предприятий малого и среднего бизнеса (около 20% объёма поставок для государственных нужд в России выполняют предприятия малого и среднего бизнеса), реализации политики импортозамещения, развивает инновационный потенциал страны [7].
Электронный формат государственных закупок
Сильной стороной государственных закупок стал перевод торгов в электронный формат. Современные цифровые разработки предоставляют возможность участникам рынка государственных закупок подключиться к торгам из любой точки мира. Электронные закупки оптимизируют издержки, сопровождающие торговые операции, повышая их эффективность в среднем более, чем на 25%. Электронизация государственных закупок сокращает трансакции и связанные с ними расходы, устраняет дублирование функций и препятствует коррупции. Спектр возможностей электронных торговых площадок охватывает: планирование закупок; конкурсный отбор участников; внесение обеспечения закупки (залога); заключение договора, взаимодействие партнёров при реализации договора и осуществлении расчётов. Электронные торговые площадки оснащены средствами защиты конфиденциальности закупочных процедур, содействуют интеграции интерфейсов партнёров. Это позволяет расширить реестры системы закупок; разрабатывать график размещения заказов и планов; формировать реестр недобросовестных поставщиков; поддерживать унификацию документооборота [8].
Современная российская система государственных закупок практически обрела электронный формат, а электронный вид государственных закупок стал обязательной процедурой. Создана Единая государственная информационная система государственных закупок, объединяющая всех участников рынка в единый информационный портал. Отметим, что порядок работы сайта российской контрактной системы http://www.zakupki.gov.ru позволяет в удобной для пользователей форме подавать заявки, оперативно реагировать на динамику рыночных цен и осуществлять обоснованное аналитическое сопровождение закупочных документов. Наблюдается переход «традиционных» государственных закупок в онлайн-закупки, неотъемлемой частью которых становятся мобильные устройства.
Область применения цифровых технологий в сфере государственных закупок существенно расширяется. Отныне технологии блокчейн и алгоритмы искусственного интеллекта всё активнее внедряются в государственную закупочную практику. Применение искусственного интеллекта позволяет
выбрать необходимый тип конкурса, ранжировать поставщиков в соответствии с установленными критериями, прогнозировать на основе аналитики Big Data конъюнктуру рынка и динамику цен. Отраслевые и региональные цифровые платформы перестали быть прерогативой компаний, специализирующихся в секторе информационно-компьютерных технологий. Ныне происходит консолидация инфраструктурных единиц хозяйствующих субъектов и объединение ранее разрозненных платформ в единые виртуальные площадки. Цепочки создания стоимости трансформируются в десятки экосистем. Запущен процесс создания глобальной экосистемы, интегрирующей отраслевые и региональные платформы. Сектор государственных закупок подключается к этому процессу, интегрируя электронные торговые площадки на основе экосистемного подхода.
Новым витком в развитии коммуникаций на рынке государственных закупок стали цифровые технологии передачи данных при помощи программно-конфигурируемой сети SDN - software-defined networking в сочетании с виртуальной реализацией сетевых функций NFV - network functions virtual-ization. По данным компании Markets&Markets, объём рынка программно-функционирующих платформ и дата-центров в 2019 году составил $ 51,7 млрд. Сетевая архитектура подобных систем позволяет объединить в единой коммуникационной цепочке множество составных элементов-звеньев. Создаются предпосылки для перехода к работе в гиперконвергентной инфраструктуре HCI - Hyper-convergence infrastructure) [7, с. 187]. Такой подход к виртуальному управлению данными, неограниченно масштабируемый облачными технологиями и возможностями аналитики Big Data, способствует повышению коэффициента использования ресурсов системы и оптимизации её эксплуатационных характеристик. Взаимодействие партнёров в режиме онлайн, манёвренность, гибкость, оперативная реакция на запросы пользователей - вот далеко не полный перечень преимуществ экосистемы государственных закупок.
Экосистемы государственных закупок
Практика работы экосистем (американских - Google, Facebook, Amazon и китайских - Alibaba, Ten-cent) свидетельствует, что построение сверхсложных систем такого масштаба связано с объединением разных по природе и структуре межотраслевых и межрегиональных комплексов. По экспертным оценкам, именно на подобные экосистемы в ближайшие 5-7 лет будет приходиться до 30% выручки и около 40% прибыли всех глобальных организаций в мире. В России над проектом «национальная экосистема» работает Сбербанк. На основе своей инфраструктуры банк предлагает объединить различные платформы с целью интеграции секторов экономики, включая и государственный сектор. По предварительным оценкам, к 2025 году стоимость такого проекта составит 65 трлн руб. или 27% выручки российских компаний [9].
При исследовании проблемы экосистемности мы не пытались экстраполировать тенденции, проявляющиеся в глобальных экосистемах на сектор государственных закупок. Не все программные продукты, сервисы и алгоритмы, используемые в глобальных организациях, в полной мере применимы к экосистеме государственных закупок. Тем не менее, проект «национальная экосистема» формирует предпосылки для взаимовыгодного сотрудничества государственного и частного секторов экономики в этом направлении и создаёт ряд преимуществ. Выделим некоторые из них:
• объединение и унификация закупочных процедур, позволяющих успешно решать весь спектр задач, связанных с кооперацией и унификацией данных, автоматизацией документооборота и интеграцией процессов;
• электронный документооборот, настройка и применение которого с учётом требований государственных закупок формализует составление и передачу в систему предписаний, заявок, протоколов, технических заданий и др.;
• повышение производительности труда за счёт рационализации управленческих функций и оптимизации трансакций, включая издержки, их сопровождающие;
• объективная информация для принятия решений на основе получения оперативных данных о ситуации на рынке государственных закупок, необходимых для участия в торгах, планирования, мониторинга и контроля цикла закупок;
• эффективность функционирования полного цикла государственных закупок, начиная от планирования потребности, до исполнения заказа.
• повышение эффективности контроля, конкуренции, справедливости и прозрачности государственных закупок;
• реализация принципа экономии средств за счёт масштаба.
Создание экосистемы государственных закупок сопряжено с рядом рисков социального, экономического и структурного характера. Риски могут повлечь за собой нарушение сроков выполнения государственного задания, недопоставку ресурсов, перерасход или нецелевое использование бюджетных средств. Для предотвращения подобных ситуаций, уполномоченные государственные органы жёстко регламентируют процедуру ранжирования поставщиков и использование государственными заказчиками бюджетных средств. Стандартные процедуры выполнения государственного заказа носят строго формализованный характер и исключают право на ошибку. Это связано с их регулированием Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 г.
Вместе с тем, риски, обусловленные внедрением цифровых технологий в практику государственных закупок, достаточно сложно предвидеть. Контролирующие органы требуют от участников государственных закупок обязательно выполнять превентивные меры по предотвращению коммерческих рисков. Им необходимо предварительно за свой счёт апробировать цифровые технологии и только после этого применять их в практике государственных закупок. Так было, например, с сервисом цифрового контроля выполнения государственных контрактов, базирующемся на краудсорсинге дронов.
Большинство исследователей отмечают, что государственный заказчик, как и менеджер по закупкам частной компании, заинтересован в эффективной организации закупочной деятельности. Это справедливо, поскольку по своему содержательному наполнению государственные закупки не отличаются от закупок, выполняемых отделами закупок частных предприятий, их задачи и функции вполне сопоставимы. Разница лишь в том, что государственный заказчик распоряжается средствами налогоплательщиков, а выполняемые им закупочные процедуры строго контролируются государством.
Интеллектуальная составляющая государственных закупок
Возьмём в качестве примера распределенную базу данных блокчейн и соответствующую ей автоматизированную систему управления, применение которых оптимизирует полный цикл закупок и рационализирует трансакции. Так, использование технологии блокчейн обеспечивает эффективное хранение результатов управленческих решений в распределённой сети, поддерживая целостность информационного потока между участниками; делает обобщение и анализ больших данных, предоставляет возможность теоретически обосновать стратегические цели. Но внедрение технологий блокчейн в сферу государственных закупок должно сопровождаться соответствующей нормативно-правовой документацией и требует ускорить процесс создания единого каталога товаров, работ и услуг.
Смарт-контракты позволяют перспективно использовать эту технологию при выборе поставщика, в том числе и при закупках у единственного поставщика. На основе алгоритмов система выбирает наиболее подходящий по описанию товар, работу, услугу и автоматически заключает контракт по заданным критериям. То есть, программа самостоятельно определяет выполнение заданных условий; если условия выполнены, то сделка автоматически оформляется [10]. Электронный алгоритм смарт-контракта полезен и для автоматического возврата обеспечения исполнения контракта (залога) поставщикам, и для зачисления средств на их счета по результатам установленных процедур. Применяемый компьютерный код позволяет записать с помощью блокчейн цепочку децентрализованных блоков, которая хранится на множестве компьютеров. Однако программа применения смарт-контракта содержит набор условий, выполнение которых порождает определённые рисковые события.
Повышается интеллектуальная составляющая закупочных процедур [11]. Это касается: автоматического формирования досье участника закупок, сбора информации о поставщиках и подрядчиках из различных источников и реестров; процедуры допуска участника к торгам, в том числе в случае наличия сведений о нём в реестре недобросовестных поставщиков; контроля привлечения субъектов малого предпринимательства к участию в государственных закупках; контроля выданных поставщикам и подрядчикам лицензий и наличия у них права на осуществление определенной деятельности; оценки наличия квалификационных требований к участникам закупок, включая подтверждение их опыта.
У технологий искусственного интеллекта в сфере государственных закупок есть большие перспективы для дальнейшего развития. С помощью алгоритмов искусственного интеллекта в практике государственных закупок находят применение виртуальные помощники, позволяющие осуществлять: поиск поставщиков, подрядчиков, предложений по закупкам; выявить недобросовестных поставщиков, разработать техническое задание, план закупок и др. [12]. В качестве примера можно назвать применение технологий биометрии - интеллектуального распознавания государственных заказчиков. Внедрение такой идентификации содействует развитию дистанционной работы в системе государственных закупок, снижает издержки за счёт возможности работать удалённо, позволяет сократить дублирующие функции при организации и выполнении государственного контракта, рационализирует полный цикл закупки.
Проблему синхронизации и гармонизации полного цикла государственных закупок целесообразно решать на уровне национального проекта экосистемы. Для этого российским правительством разработан и внедряется в практическую деятельность пакет унифицированных решений, программных продуктов и сервисов. В дискуссиях о выборе программного обеспечения для российской системы государственных закупок возникают вопросы относительно того, насколько в данном контексте самодостаточен реестр национальных разработок программных продуктов. Для государственных заказчиков реестр отечественного программного обеспечения становится инструментом поддержки и ориентиром в выборе цифровых продуктов.
В настоящее время не все зарубежные технологии могут быть заменены полноценными российскими аналогами. Во многом это связано с тем, что на российском рынке длительное время преобладали иностранные программные продукты и сервисы. Однако есть основание полагать, что российские компании-разработчики программных продуктов обладают достаточным потенциалом для удовлетворения спроса на цифровые решения в части планирования и исполнения бюджета государственного заказа, управления активами, принадлежащими государству, оказания других услуг.
Наметилась тенденция расширения массового производства и удешевления интеллектуальной операционной техники. При этом тысячи интеллектуальных объектов могут скоординировано работать и решать комплексные управленческие задачи. Объединение нескольких машин и оборудования в цифровом «интеллектуальном пакете» (платформе), позволяет им обмениваться информацией о целях, совместно вырабатывать стратегию действий, координировать функциональное взаимодействие. Интеллектуальные машины оснащаются «библиотекой целей» и системой распознавания лиц. Заключение
Итак, исследование возможностей применения экосистемного подхода в секторе государственных закупок показало, что проводимые в этом направлении преобразования требуют не только дополнительного ускорения, но и пристального внимания со стороны профессионального сообщества. Экоси-стемный подход к организации государственных закупок рассматривается нами как новый этап объединения разнообразных элементов и агентов, включая программные продукты, сервисы, робототехнику и др. в единое целое. Экосистемность государственных закупок затрагивает все стороны развития контрактной системы. Если представить экосистему государственных закупок, как единство во множестве, применительно к процессу цифровизации, то её участников можно описать как специфическое сообщество смешанного типа, в котором объединены цифровые и человеческие ресурсы.
До сих пор не в полной мере гармонизирован сам механизм государственных закупок с точки зрения его целостности и сохранения основных свойств, при изменении воздействий внешней среды. В первую очередь, следует обращать внимание на защиту информационной инфраструктуры страны, включая персональные данные граждан и другую конфиденциальную информацию. Поэтому в системе государственных закупок важен переход на отечественные программные продукты. А государственным торгам ещё предстоит пройти большой путь от создания единой информационной системы государственных закупок, до достижения того её качества, которое соответствует требованиям цифровой экосистемы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Богданов А.А. Тектология (всеобщая организационная наука). В 2-х кн., Кн. 1. М.: Экономика. 1989. 304 с.
2. Вернадский В.И. Биосфера и ноосфера. М.: Айрис-пресс, 2012. 576 с.
3. Хокинг С., Эллис Дж. Крупномасштабная структура пространства времени. М.: Мир, 1977. 432 с.
4. Хейлиген Ф. Мировой Суперорганизм: эволюционно-кибернетическая модель возникновения сетевого сообщества. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pespmc1.vub.ac.be/papers/Superorganism.pdf (дата обращения 12.02.2020).
5. Борисова В.В. Формирование цифровой экосистемы логистики // Цифровая революция в логистике: материалы международной научно-практической конференции. XIV Южно-Российский логистический форум. Ростов н/Д: Изд-во РГЭУ (РИНХ), 2018. С. 47-51.
6. Единая информационная система в сфере закупок. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.zakup-ki.gov.ru (дата обращения 10.02.2020).
7. Афанасенко И.Д., Борисова В.В. Цифровая логистика. СПб.: Питер, 2019. 272 с.
8. Борисова В.В. Международный прокьюремент. СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2017.
9. 40% глобальной прибыли к 2025 г. могут обеспечить экосистемы // Экономика и жизнь. 07.11.2016.
10. Симанович Л.Н. Искусственный интеллект: оценивать государственные закупки будут машины // Вестник Академии Следственного комитета Российской Федерации. 2017. № 2. С. 46-48.
11. ФАС и «Ростех» разработают интеллектуальную информсистему госзакупок. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.interfax.ru/russia/590537 (дата обращения 15.02.2020).
12. Borisova V.V., Tasueva T.S., Rakhimova B.K. The 21st Century from the Positions of Modern Science: Intellectual, Digital and Innovative Aspects State Support for Digital Logistics. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://link.springer.com/book/10.1007/978-3-030-32015-7 (дата обращения 10.02.2020).
