CC BY
193
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ политики
Экономико-социальные аспекты кадастрового производства в России
А.А. Варламов
член-корреспондент Российской академии сельскохозяйственных наук, доктор экономических наук, профессор федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет по землеустройству (г. Москва)
Т.В. Обыночная
начальник отдела предоставления сведений № 4 филиала государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Московской области, соискатель федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет по землеустройству» (г. Москва)
Анатолий Александрович Варламов, kaf@zemcad.ru
Давно известно, что богатое государство создают богатые регионы, которые, в свою очередь, формируют богатые и обеспеченные граждане. Богатство граждан формируется за счет наличия у них объектов недвижимости, зарегистрированных в законодательно установленном порядке.
Так, стоимость зарегистрированных объектов недвижимости (например дачных участков, квартир) на 15-40 процентов превышает стоимость аналогичных, но не зарегистрированных объектов недвижимости. Это свидетельствует о том, что в России по мере развития процессов приватизации объектов недвижимости регистрационный процесс таких объектов должен проходить более интенсивно. Вместе с тем анализ данных о деятельности органов кадастрового учета (далее также -ОКУ) за период с 2008 по 2011 год, которыми располагает Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), свидетельствует о снижении количества подготовленных документов из государственного кадастра недвижимости (далее - ГКН; до 1 марта 2008 года - государственный земельный кадастр). Так, в 2009 году ОКУ было подготовлено документов в 1,5 раза больше, чем в 2008 году, а уже в 2010 году
отмечено снижение количества подготовленных документов на 8,97 процента по отношению к 2009 году. В 2011 году отмечено существенное снижение количества подготовленных документов (на 36,63 процента) по отношению к 2010 году, в 2012 году эта тенденция сохранилась [2].
Таким образом, за четыре года (2008201 1 ) органами кадастрового учета было подготовлено 52 миллиона документов, содержащих кадастровые сведения об объектах недвижимости.
В нашей стране процедура учетнорегистрационных действий в сфере недвижимости основана на двух действиях:
• государственный кадастровый учет объектов недвижимости;
• государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ГРП).
И если процедура регистрации прав на объекты недвижимости, как правило, не создает для граждан проблем, то государственный кадастровый учет таких объектов в большинстве случаев осуществляется с большими затруднениями из-за наличия организационных проблем, включая процедуры выявления и исправления кадастровых и технических ошибок.
Ошибками в ГКН являются:
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 4 (151) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
1) техническая ошибка (описка, опечатка, грамматическая или арифметическая ошибка либо подобная ошибка), допущенная ОКУ при ведении ГКН и приведшая к несоответствию сведений, внесенных в ГКН, сведениям в документах, на основании которых вносились сведения в ГКН;
2) воспроизведенная в ГКН ошибка в документе, на основании которого вносились сведения в ГКН [1, ст. 28].
Проанализируем основные технические ошибки.
Причинами технических ошибок могут быть как субъективные факторы (невнимательность операторов, кадастровых инженеров, специалистов Росреестра, БТИ и т. д.), так и объективные факторы (технические возможности применяемой техники и технологии измерения). Эффективность ведения ГКУ во многом зависит от наличия критичных и некритичных технических ошибок, содержащихся в ГКН.
К критичным ошибкам (которые нельзя исправить) можно отнести отсутствие атрибутов населенных пунктов в адресах земельных участков или других объектов недвижимости, отсутствие или некорректное указание данных о местоположении (адресе) земельного участка, отсутствие или некорректное указание кода КЛАДР 1, ОКАТО 2 земельного участка, отсутствие сведений о категории земель, виде разрешенного использования земельного участка, некорректное указание кадастровой стоимости или площади земельного участка и т. п.
К некритичным техническим ошибкам (которые можно исправить) относятся: отсутствие даты присвоения кадастрового номера, даты внесения кадастровой стоимости, расхождение статуса земельного участка и даты внесения его кадастрового номера, наличие недостоверных (или дублирующих) сведений о правообладателях и т. п.
По объектам капитального строительства перечень технических ошибок не меньше и требует отдельного специального рассмотрения.
Исходя из графика работ по исправлению технических и кадастровых ошибок, отмеченных в ГКН Московского областного кадастрового округа [2], количество критичных технических ошибок распределяется следующим образом:
• 335,8 тысячи касаются земельных участков, наибольшее количество из которых составляет ошибка «не указаны атрибуты «город», «населенный пункт» в адресе земельного участка;
• 4 438,5 тысячи касаются объектов капитального строительства, наибольшее количество из которых составляет ошибка «отсутствуют или некорректно указаны данные о местоположении (адресе) объекта».
Эти ошибки должны быть устранены ручным способом в первую очередь в течение 2013 года.
В ноябре 2005 года федеральное государственное унитарное предприятие «Главный научно-исследовательский вычислительный центр Федеральной налоговой службы» в целях приведения в соответствие структуры классификатора адресов России и в результате реорганизации налоговых органов утвердило структуру и обновленное описание семиуровневого ведомственного классификатора адресов Российской Федерации (КЛАДР) [6], в котором впервые, помимо всего прочего, был предложен состав и установлены типы адресных объектов, включая их сокращенные наименования (см. табл. 1).
В базе данных классификатора также содержались сведения об актуальных наименованиях адресных объектов и об их старых наименованиях, а также сведения об их прежней административной подчиненности (если производилось их переподчинение).
1 КЛАДР - классификатор адресов Российской Федерации.
2 ОКАТО - Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ политики
Таблица 1
Характеристика уровней классификации КЛАДР
Номер уровня КЛАДР Уровень значения объектов КЛАДР Наименование элементов КЛАДР
Первый федеральный (региональный) • республики • края • области • города федерального значения • автономные области • автономные округа, входящие в состав Российской Федерации
Второй федеральный и областной районы (улусы): • республик • краев • областей • автономных областей • автономных округов
Третий областной и муниципальный • города и поселки городского типа, регионального и районного подчинения • сельские советы (сельские округа, сельские администрации, волости и т. п.)
Четвертый • города и поселки городского типа, подчиненные администрациям городов третьего уровня • сельские населенные пункты
Пятый муниципальный улицы: • городов и поселков городского типа • сельских населенных пунктов
Шестой • дома в городах и поселках городского типа (третьего уровня) • объекты и места их расположения, описания которых не могут быть представлены с помощью перечисленных адресных элементов
Седьмой квартиры (офисы)
В апреле 2006 года в целях обеспечения единства структуры и состава адресной информации, используемой Федеральной налоговой службой (далее - ФНС России) и Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (далее - Роснедвижи-мость) при информационном обмене, был утвержден порядок совместного ведения КЛАДР управлениями по субъектам Российской Федерации ФНС России и Роснед-вижимости [7]. За время действия этого приказа в классификатор КЛАДР было внесено более 700 000 изменений, уточняющих
адресную информацию.
Вместе с тем проведенный авторами статьи анализ работы ФНС России и Роснедви-жимости по совместному ведению КЛАДР позволил сделать вывод о том, что эти ведомства не в полной мере использовали свои возможности.
Особое значение единство структуры и состава адресной информации приобрело в связи с утверждением в 2007 году нового Порядка обмена сведениями на федеральном и региональном уровнях в электронном виде (через почту или носители) о земель-
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 4 (151) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
ных участках, признаваемых объектом налогообложения, между Роснедвижимостью и ФНС России [8] (далее - Порядок). Для этого были установлены:
• перечень передаваемых справочников и классификаторов;
• порядок обмена;
• требования к структуре и форматам передаваемых файлов.
Все эти условия диктуют необходимость соблюдения единства технологий всех справочников, классификаторов и других реестров.
С 2009 года начался новый этап развития информационных технологий в России - переход федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде 3.
В последующем развитие информационных технологий в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии было основано на реализации основных положений Концепции создания единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости [10] (далее - ЕФИСН).
ЕФИСН как новая система включила упорядоченное множество подсистем (элементов), находящихся во взаимосвязи, зависимости и взаимодействии друг с другом и на этой основе образующих целостное единство технологии.
В настоящее время одной из основных подсистем ЕФИСН является Федеральная информационная адресная система (далее - ФИАС, адресная система), созданная для унификации структуры адресной информации, не содержащей персональных данных и единообразного наименования входящих в нее элементов, а также для обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг [3]. Оператором
адресной системы была утверждена ФНС России.
Для развития адресной системы органам исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано было предоставлять в ФНС России адресную информацию, необходимую для ведения адресной системы [11]. Структура информационного адресного реестра (далее - ИАР), содержащего адресную информацию, обеспечивает возможность параллельного ведения двух вариантов адресации:
• на основе административно-территориального деления субъектов Российской Федерации с учетом положений Конституции Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации (далее -Вариант 1);
• на основе территориальных принципов организации местного самоуправления и с учетом положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодательства субъектов Российской Федерации (далее - Вариант 2)
[3].
Требования к составу элементов адреса, представления адресных сведений в электронном виде учитывают особенности представления адресных сведений как на основе административно-территориального деления Российской Федерации, так и на основе территориальных принципов организации местного самоуправления (см. табл. 2) [4].
При этом необходимо отметить, что до настоящего времени 40 процентов границ муниципальных образований не сформированы и сведения о них не внесены в ГКН, а
3 План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 октября 2009 года № 1555р.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
Таблица 2
Состав элементов адреса информационного адресного реестра
Уровень элемента Элемент адреса
на основе административно-территориального деления Российской Федерации на основе территориальных принципов организации местного самоуправления
ОСНОВНЫЕ АДРЕСООБРАЗУЮЩИЕ ЭЛЕМЕНТЫ
1 Субъект Российской Федерации Субъект Российской Федерации
2 Округ (административно-территориальное образование с особым статусом на территории субъекта Российской Федерации) Округ (административно-территориальное образование с особым статусом на территории субъекта Российской Федерации)
3 Административные районы Муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
4 Не используются Городские, сельские поселения
5 Города или поселки городского типа Города, населенные пункты
6 Внутригородские районы, округа города республиканского, краевого, областного подчинения Не используются
7 Населенные пункты Не используются
8 Элементы планировочной структуры и улично-дорожной сети города, населенного пункта Элементы планировочной структуры и улично-дорожной сети города, населенного пункта
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ АДРЕСООБРАЗУЮЩИЕ ЭЛЕМЕНТЫ
9 Наименования (названия) садовых товариществ, гаражностроительных кооперативов, промышленных зон, объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, пространственнопротяженных объектов и прочих адресных элементов Наименования (названия) садовых товариществ, гаражно-строительных кооперативов, промышленных зон, объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, пространственно-протяженных объектов и прочих адресных элементов
СПРАВОЧНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ
10 Код по ОКАТО административно-территориального образования объекта адресации Код по ОКТМО муниципального образования по принадлежности объекта адресации
ЭЛЕМЕНТЫ АДРЕСА. ИДЕНТИФИШРУЮШИЕ АДРЕСУЕМЫЕ ОБЪЕКТЫ
11 Номер или литера объекта (номер дома, владения, домовладения, корпуса, строения, сооружения, участка и т. д.) Номер или литера объекта (номер дома, владения, домовладения, корпуса, строения, сооружения, участка и т. д.)
11.1 Номер помещения (при адресации помещений) Номер помещения (при адресации помещений)
ЭЛЕМЕНТЫ АДРЕСА. УТОЧНЯЮЩИЕ МЕСТОПОЛОЖЕНИЕ АДРЕСУЕМОГО ОБЪЕКТА
12 Индекс отделения почтовой связи, координаты адресной точки, местоположение объекта недвижимости Индекс отделения почтовой связи, координаты адресной точки, местоположение объекта недвижимости
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ политики
№ 4 (151) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
сформированные границы муниципальных образований часто не совпадают с административными границами районов, городов областного подчинения и населенных пунктов, что привело к путанице учета объектов недвижимости в учетной системе ГКН в части административной подчиненности, в том числе межселенных территорий. В связи с этим, по нашему мнению, для ведения и актуализации адресной информации в ведомственных информационных системах наиболее целесообразно использовать административно-территориальное деление страны (утвержденное Конституцией Российской Федерации). Это суждение основывается на следующих положениях:
• файлы КЛАДР создаются на основе базы данных ФИАС и обновляются еженедельно;
• КЛАДР доступен для свободного скачивания налогоплательщиками на сайте ФНС России и может использоваться для автоматизации деятельности и ускорения ввода данных;
• КЛАДР является ведомственным классификатором ФНС России, созданным для распределения территорий между налоговыми инспекциями и автоматизированной рассылки корреспонденции;
• в КЛАДР отсутствуют адреса, имеющие какую-либо степень секретности.
Таким образом, основное внимание при ведении ГКУ должно быть направлено на организацию взаимосвязи КЛАДР ФНС России с КЛАДР ГКН и данных Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее -ЕГРП).
Адресная информация представляется в ФИАС в соответствии с соглашениями об организации информационного взаимодействия между органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и ФНС России (далее - Соглашения об организации информационного взаимодействия).
Подписка в любое время по минимальной цене (495) :
Данные из ФИАС доступны для использования в федеральных, региональных, муниципальных и ведомственных автоматизированных системах, формирующих документы, содержащие адресные данные
[11].
Понятно, что успешность деятельности ФНС России по ежегодному налогообложению объектов недвижимости напрямую зависит от гармонизации сведений баз данных (далее - БД) ФНС России, ЕГРП и ГКН. Так, в целях реализации положений распоряжения Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии о повышении качества сопоставимости данных ЕГРП и ГКН [12] филиал федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Московской области (далее - ФГБУ «ФКП Росреестра») осуществляет работы по повышению качества данных ЕГРП и ГКН посредством территориального информационного ресурса (далее - ТИР), являющегося консолидированным на уровне территориального органа Росреестра базой данных, содержащей сведения из ГКН и ЕГРП [12].
Гармонизация данных (сведений) - это работы по повышению качества (целостности, непротиворечивости, взаимоувязан-ности) данных в ЕГРП и ГКН в отношении сведений об объектах недвижимости - земельных участках [12]. Гармонизация данных проводится посредством ТИР, обеспечивающего возможность проведения сопоставления основных характеристик (а именно кадастрового номера, категории земель, вида разрешенного использования, адреса (местоположения), площади) соответствующих земельных участков. При этом гармонизация баз данных ЕГРП и ГКН по-прежнему осуществляется специалистами Росреестра и управлений субъектов Российской Федерации штатными средствами автоматизированных систем, в ручном режиме - специалистами территориальных
-9789, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ политики
отделов Росреестра и ФГБУ «ФКП Росрее-стра» субъекта Российской Федерации.
Проведем анализ сопоставимости данных БД ГКН в Московской области только по одному признаку «адрес земельного участка».
Московская область площадью 44 474,65 квадратных километра согласно административно-территориальному делению подразделяется на 36 административных районов, 33 города областного подчинения и 5 закрытых административнотерриториальных образований [4].
По кадастровому делению Московская область входит в кадастровый округ «Московский областной», в составе которого находится 63 кадастровых района, более 35 тысяч кадастровых кварталов и около
3,5 миллиона земельных участков.
Анализ сведений ТИР показал, что одной из основных причин несопоставимости БД ЕГРП и ГКН является несопоставимость адресной информации, в том числе по причине кадастровых и технических ошибок (см. [2]), а также из-за различий в структурах построения адресного плана с количеством непривязанных адресов модуля, использования элементов муниципального деления и формирования адресного плана автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (далее - АИС ГКН) с нарушением принципов и иерархии ведения адресной информации в ИАР (например включение элементов муниципального деления в административное деление, не включая города областного подчинения и закрытые административно-территориальные образования, включение понятия «населенный пункт» без установления его статуса и многие другие недочеты).
Смешение двух адресных систем фактически создает предпосылки для срыва государственного кадастрового учета объектов недвижимости.
В таблице 3 наглядно показан формат адресного плана, соответствующий существующему законодательству, и приведены
примеры фактических недостатков существующего адресного плана модуля АИС ГКН. Способы адресации ИАР приведены в двух вариантах, до четвертого уровня.
Количество непривязанных к КЛАДР адресов земельных участков в модуле АИС ГКН в 95 процентов случаев увеличивается, что означает, что классификатор КЛАДР на федеральном, областном и муниципальном уровнях не приведен в соответствие с существующим законодательством. Кроме того, из данных, представленных в таблице 4, видно, что в модуле АИС ГКН количество не привязанных к КЛАДР адресов земельных участков, как правило, больше или равно количеству земельных участков в районе.
При этом в БД ГКН увеличивается количество не привязанных к КЛАДР адресов земельных участков.
По состоянию на 7 октября 2013 года количество таких адресов превысило число самих земельных участков в 40 процентах административно-территориальных единиц. Таким образом, в Московской области в целом количество не привязанных к КЛАДР адресов составило 3 876 963 единицы против 3 486 685 существующих земельных участков.
В связи с этим возникает целый ряд негативных тенденций в землепользовании Московской области, а именно:
• растет социальная напряженность, вызванная нежеланием физических лиц (иногда и юридических) ставить на кадастровый учет изменения своих земельных участков (дорого, долго и сложно);
• увеличивается процент земельных участков и других объектов недвижимости, не охваченных государственным кадастровым учетом и государственной регистрацией прав на них в установленном законодательством порядке;
• работает вхолостую (или пробуксовывает) учетная система территориальных органов Росреестра и ФГБУ
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
Таблица 3
Недостатки адресного плана (модуля «Ведение адресного классификатора»), выявленные при верификации земельных
участков в АИС ГКН
Формат адресного плана, соответствующего законодательству
1. Административно-территориальное деление до четвертого уровня КЛАДР
Субъект Федерации - Московская область
1.1 Административный территориальный район
• Волоколамский
• Воскресенский и т. д.
1.2 Город областного подчинения
• г. Балашиха
• г. Домодедово и т. д.
1.3 Закрытое административно-территориальное образование
• п. Власиха
• п. Молодежный и т. д.
2. Деление по принципу организации местного самоуправления до четвертого уровня КЛАДР
Субъект Федерации - Московская область
2.1. Муниципальный район
• Волоколамский
• Воскресенский и т. д.
2.2. Городской округ
• Балашиха
• Домодедово
2.3. Закрытое административно-территориальное образование
• п. Власиха
• п. Молодежный и т. д.
Примеры недостатков адресного плана по фактическому состоянию 1. Неправильно введены обозначения объектов:
• в строке «административный район» указано Балашиха, однако с 2008 года это город областного подчинения или городской округ
• в строке «административный район» указано Домодедово, однако с 2008 года это город областного подчинения или городской округ
Всего должно быть 36 административных районов, а в АИС ГКН указано 38
2. Все города Московской области областного подчинения введены как муниципальные образования (МО) и города областного подчинения одновременно, например:
• городской округ Черноголовка, город;
• МО Бронницы, город;
• МО Домодедово, город и т. д.
Всего должен быть 31 город областного подчинения, а в АИС ГКН указано 31 муниципальное образование
3. Все закрытые административно-территориальные образования не введены или введены неправильно как населенный пункт (НП):
• НП Звездный городок, п.
• НП Власиха, п. и т. д.
Всего должно быть 5 закрытых административно-территориальных образований, а в АИС ГКН они вообще не указаны
№4(151)2014 ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ политики
«ФКП Росреестра» субъекта Российской Федерации;
• усиливается недоверие граждан к земельной политике государства, которое подкрепляется целым рядом коррупционных скандалов в системе Росреестра и подведомственных ему организаций;
• увеличиваются финансовые и временные затраты государства, ведомств и собственников на ведение ГКУ и ЕГРП, не принося должной отдачи;
• ухудшается (или не меняется в лучшую сторону) качество оказания государственных и муниципальных услуг, не выполняются требования к эффективному межведомственному информационному взаимодействию, о минимизации затрат бюджета Российской Федерации на ведение государственных информационных систем и т. д.
При этом каждая из перечисленных позиций является архиважной при создании единого информационного пространства, федеральных и ведомственных информационных систем.
Сложившаяся ситуация позволяет сделать вывод о необходимости изменения существующей организационной структуры ведения БД ГКН И БД ЕГРП. Для этого необходимо изменить порядок формирования адресной информации, расширить перечень структур и увеличить меру их ответственности за свои действия. Это связано с тем, что информация от операторов данных поступает в ФИАС при формировании только новых земельных участков с одновременным присвоением им адреса, но вместе с этим не используются данные государственного фонда адресной системы, в которой хранятся сведения о земельных участках, имеющих статусы «ранее учтенный», «учтенный» и даже «временный». Формирование таких земельных участков началось в 1991 году и продолжается в настоящее время, каждому из них присвоен
конкретный адрес. Однако адреса не были введены в ФИАС по Московской области, хотя они имеются и в БД ЕГРП, и БД ГКН, причем зачастую адреса в базах не совпадают. В связи с этим количество непривязанных адресов КЛАДР в базах увеличивается, и возникают все сопутствующие проблемы. Так, в базах данных единого государственного реестра земель и ГКН (по состоянию на 1 июня 2013 года не были указаны атрибут города (или другого населенного пункта) в адресе земельного участка (соответственно 197,7 и 57,4 тысячи участков), отсутствовал адрес земельного участка (соответственно 5,0 и 0,1 тысячи участков), отсутствовали элементы и коды КЛАДР или ОКАТО (соответственно 9,6 и
1,0 тысячи участков).
Для устранения этого недостатка необходимо следующее:
1) наделить специалистов филиалов и территориальных органов Росреестра и ФГБУ «ФКП Росреестра» полномочиями по воспроизведению адресов земельных участков из государственного фонда данных адресной информации в рамках выполнения кадастровых и регистрационных процедур и внесения их в ИАР. При проведении кадастровых и регистрационных процедур такие специалисты должны иметь право проверять и систематизировать адресную информацию на соответствие требованиям КЛАДР. В этом случае адресная информация будет обновляться примерно на 25 процентов в год, и, соответственно, на 25 процентов уменьшится количество жалоб и обращений граждан в федеральные и региональные органы Рос-реестра;
2) обеспечить при ведении АИС ГКН решение двух проблем, связанных с упорядочением адресной информации:
• осуществление постоянной верификации адресов земельных участков;
• создание механизма привязки к КЛАДР существующих адресов, содержащихся в государственном фонде адресной информации ГКН.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 4 (151) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Проведенный анализ показал, что количество ошибок, обусловленных непривязанной адресной информацией, содержащейся в ГКН, более чем в десять раз превышает количество ошибок, выявленных в процессе верификации адресов земельных участков (соответственно 2,8 и 0,3 миллиона единиц). Таким образом, затраты, понесенные государством и субъектами Российской Федерации на формирование БД ГКН и БД ЕГРП с 1991 года, оказались ненужными.
Анализ процедур ГКН выявил, что наибольшее количество ошибок адресной привязки допускается при проведении следующих процедур:
• гармонизация данных, которая проводится посредством программного обеспечения (ТИР) - 7,7 процента ошибок;
• привязка существующих адресов земельных участков (государственный фонд адресной информации ГКН) к КЛАДР - 111 процентов ошибок (табл. 4) (то есть по одному адресу имеется несколько возвратов).
Таким образом, можно сделать вывод о целесообразности использования в кадастровом производстве только одного варианта ведения адресной информации - на основе административно-территориального деления (Российская Федерация - субъект Российской Федерации - административный район (город) областного подчинения - населенные пункты), в автоматическом режиме.
Кроме того, применение только ручного способа исправления выявленных ошибок влечет за собой большие трудозатраты, потери времени заказчиков и исполнителей, финансовые потери государства, ведомств и заинтересованных лиц.
Наличие двух систем территориального деления Российской Федерации (административно-территориальное и деление по муниципальным образованиям) породило определенную сумятицу как при формировании адресов, так и в систе-
Подписка в любое время по минимальной цене (495) :
ме актуализации адресной информации. Отметим, что существуют два типа ошибок: исправляемые и неисправляемые (табл. 5). «Работа над ошибками» влечет новые затраты времени и средств. Так, временные издержки формируются за счет ранее затраченного времени (от 4-х месяцев до 1 года) на создание бывшего адреса в БД ГКН и затрат времени (от 30 минут и более) на устранение выявленной в базе данных исправляемой ошибки. В результате государство и ведомства несут неоправданные издержки, а заинтересованное лицо - новые затраты на повторные обращения в органы местного самоуправления, ОКУ и кадастровые органы технической инвентаризации (от 2,5 тысячи рублей и от 4-х месяцев «хождения по мукам»).
В результате совместных усилий всех служб и структур, участвующих в формировании и учете изменений адресной информации, расчетный временной эффект от минимизации государственных затрат на актуализацию адресной информации в Московской области (при невключении всей адресной информации в БД ГКН вследствие неустранимости ошибки) будет составлять ориентировочно 1 год, а стоимость устранения одной ошибки для заинтересованных физических лиц - 25 тысяч рублей, для юридических лиц - от 50 тысяч рублей. Следовательно, надо переходить от технологии последовательно-линейного осуществления операций по исправлению ошибок и внесению данных в БД к технологии параллельного внесения данных в БД всеми участниками этого процесса (ведомствами и специалистами), получившими на это соответствующие полномочия от ФНС России.
ЛИТЕРАТУРА
1. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ : в редакции от 23 июля 2013 года // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 31, ст. 4017.
-9789, iovrf@mail.ru
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
Ошибки, содержащиеся в сведениях ГКН, и процедуры, при которых они выявлены
Таблица 4
Процедура Ошибки, содержащиеся в сведениях ГКН, не соответствующих КЛАДР Способ исправления (ручной, автоматизированный) Общее количество ошибок в БД ГКН от общего количества ЗУ Московской области, %
Гармонизация данных, проводимая посредством программного обеспечения ТИР, предоставляющего возможность сопоставления основных характеристик земельных участков (далее - ЗУ) Не указаны атрибуты «город», «населенный пункт» в адресе ЗУ Отсутствуют или некорректно указаны данные о местоположении (адресе) ЗУ Отсутствуют или некорректно указаны коды КЛАДР, ОКАТО ЗУ ручной 7,7
Привязка существующих адресов ЗУ (в том числе адресов ЗУ в составе государственного фонда адресной информации ГКН) к КЛАДР Неправильно указана административно-территориальная единица «район» или «город областного подчинения» При формировании адресной информации на основе административно-территориального деления субъектов Российской Федерации (Вариант 1) в составе адреса используются атрибуты «муниципальный район», «городской округ» Не указаны атрибуты «город», «населенный пункт» в адресе ЗУ В адресном плане БД ГКН отсутствуют ранее учтенные адреса Отсутствуют или некорректно указаны данные о местоположении (адресе) ЗУ, в том числе улица, номер дома и участка и т. д. Отсутствуют или некорректно указаны коды КЛАДР, ОКАТО ЗУ ручной 111
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ политики
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
Этапы и эффективность устранения ошибок в сведениях ГКН
Таблица 5
Орган (лицо), принимающее участие в устранении ошибки, содержащейся в сведениях ГКН Ошибки, содержащиеся в сведениях ГКН, не соответствующих КПАДР Время, необходимое для устранения ошибки/возможность ее устранения
ПЕРВЫЙ ЭТАП. ОБНАРУЖЕНИЕ ОШИБКИ В АДРЕСЕ ЗУ В БД ГКН НА ЭТАПЕ РАССМОТРЕНИЯ ЗАЯВЛЕНИЯ (ЗАПРОСА) ЗАИНТЕРЕСОВАННОГО ЛИЦА И ПОСРЕДСТВОМ ТИР
Неправильно выбран признак адресации. Адресная информация согласно существующему законодательству формируется: • на основе административно-территориального деления субъектов Российской Федерации (Вариант 1); • на основе территориальных принципов организации местного самоуправления (Вариант 2) Исправить нельзя (так как у ОКУ отсутствуют полномочия на изменение структуры адресного плана)
Неправильно указана единица административно-территориального деления (далее - АТЕ) «район» или «город областного подчинения» 30 минут (так как необходима дополнительная процедура «исправление ошибки конвертации»)
ОКУ В АТЕ в составе адреса ошибочно употребляются атрибуты «муниципальный район», «городской округ» Исправить нельзя (так как отсутствуют полномочия на изменение структуры адресного плана)
Не указаны атрибуты «город», «населенный пункт» в адресе ЗУ 30 минут (так как необходима дополнительная процедура «исправление ошибки конвертации»)
В адресном плане БД ГКН отсутствуют ранее учтенные адреса (государственный фонд адресов) Исправить нельзя (так как отсутствуют полномочия на внесение ранее учтенных адресов)
Отсутствуют или некорректно указаны данные о местоположении (адресе) ЗУ, в том числе об улице, номере дома, участка и т. д. Исправить нельзя (так как отсутствуют полномочия на внесение изменений в адрес)
Отсутствует или некорректно указаны коды КЛАДР, ОКАТО ЗУ 30 минут (так как необходима дополнительная процедура «исправление ошибки конвертации»)
№4(151)2014 ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
Продолжение таблицы 5
В РЕЗУЛЬТАТЕ либо на обработку в индивидуальном порядке одного земельного участка (на исправление адреса этого земельного участка) специалисту ОКУ потребуется около 30 минут, либо ОКУ не имеет полномочий на изменение структуры адресного плана и внесение изменений в адресную информацию
ВТОРОЙ ЭТАП. ОБНАРУЖЕНИЕ НЕСООТВЕТСТВИЯ СВЕДЕНИЙ ОБ АДРЕСЕ В БД ГКН ПРАВОУСТАНАВЛИВАЮЩИМ ДОКУМЕНТАМ
ЗАЯВИТЕЛЯ И КЛАДР
Заинтересованное лицо -собственник земельного участка (ЗУ) При обнаружении разночтений в документах на ЗУ в части адреса обращается в орган местного самоуправления (далее также - ОМС) для получения акта о присвоении адреса 4 месяца: • 1 месяц - рассмотрение заявления в ОКУ (отказ) • 1 месяц - рассмотрение и присвоение нового адреса в ОМС • 1 месяц - повторное рассмотрение заявления о присвоении адреса в ОКУ • 1 месяц - перерегистрация ЗУ
4 месяца:
При обнаружении в адресе земельного участка признака «устаревания • 1 месяц - рассмотрение заявления в ОКУ (отказ) • 1 месяц - рассмотрение и
адресной информации» (например «с/о», стал «с/п»; «с/т» стал «СНТ», «район» стал «городом областного подчинения» и т. д.) обращается в орган местного самоуправления для получения акта о присвоении адреса присвоение нового адреса в ОМС • 1 месяц - повторное
рассмотрение заявления о присвоении адреса в ОКУ • 1 месяц - перерегистрация ЗУ
В РЕЗУЛЬТАТЕ для обработки в индивидуальном порядке одного земельного участка (исправление адреса земельного участка) заинтересованное лицо самостоятельно приводит в соответствие с существующим законодательством «устаревший» адрес путем повторного обращения в ОМС, ОКУ и органы регистрации за счет собственных средств
ТРЕТИЙ ЭТАП. ИЗМЕНЕНИЕ АДРЕСА ОБЪЕКТА ПРИ ОПУБЛИКОВАНИИ РАСПОРЯЖЕНИЯ ГУБЕРНАТОРА О ПРИСВОЕНИИ, ИЗМЕНЕНИИ ИЛИ
ПРЕКРАЩЕНИИ АДРЕСА ТОГО ИЛИ ИНОГО ОБЪЕКТА НЕДВИЖИМОСТИ
ОКУ и субъект Российской Учет изменений адресного плана в модуле ведения адресного Федерации классификатора не производится
Исправить нельзя
(не установлено информационное взаимодействие по изменению адресного плана ни в автоматическом, ни в ручном режимах)
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ политики
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
Продолжение таблицы 5
ФКЦ «Земля» Учет изменений адресного плана в модуле ведения адресного классификатора Сроки и затраты устранения недостатков требуют отдельного рассмотрения (поскольку требуется разработка автоматизированных информационных подсистем ведения ЕГРП и ГКН в части актуализации адресной информации субъекта Российской Федерации)
В РЕЗУЛЬТАТЕ приведения адресного плана в соответствие требованиям ИАР (КПАДР) и последующего заключения соглашения между УФНС России и ОКУ о внесении адресной информации в ФИАС станет возможным непрерывная актуализация адресной информации (в том числе из государственного фонда адресов)
ЧЕТВЕРТЫЙ ЭТАП. СПОСОБ Субъект Российской Федерации >Ы АКТУАЛИЗАЦИИ РАНЕЕ УЧТЕННОЙ АДРЕСНОЙ ИНФОРМАЦИИ (TOCV СОДЕРЖАЩЕЙСЯ В БД Организация электронного межведомственного информационного взаимодействия ДАРСТВЕННОГО ФОНДА ДАННЫХ), Субъект должен максимально быстро организовать взаимодействие с ОКУ, органами регистрации, МОБ БТИ и Управлением ФНС России
Орган местного самоуправления Организация электронного межведомственного информационного взаимодействия Организация обеспечения внесения всех адресов, учет их изменений, прекращений и т. д. в течение 10 дней с момента формирования объекта недвижимости 10 дней (половина срока рассмотрения заявлений в ОКУ, органах регистрации, МОБ БТИ и т. д.)
Управление ФНС России Заключение соглашения об организации информационного взаимодействия о предоставлении адресной информации из государственного фонда адресной информации с ОКУ, органами регистрации, МОВ БТИ 1 месяц
ФКЦ «Земля» Приведение в соответствие с существующим законодательством адресного плана в модуле ведения адресного классификатора по двум вариантам с КЛАДР Согласовать с разработчиком программы
№4(151)2014 ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
Окончание таблицы 5
ОКУ, органы регистрации и МОБ БТИ В целях актуализации адресной информации после приведения в соответствие модуля адресного классификатора адресного плана параметрам КЛАДР: • заключить соглашения об организации информационного взаимодействия в части предоставления адресной информации в ФИАС • воспроизводить в БД ГКН, БД ЕГРП и других базах адресную информацию в соответствии с КЛАДР в рамках кадастровых процедур и предоставления сведений об объектах недвижимости • воспроизводить в БД ГКН, БД ЕГРП и других базах адресную информацию в соответствии с КЛАДР в плановом порядке 1 ГОД
В РЕЗУЛЬТАТЕ совместных усилий всех управлений, участвующих в формировании и учете изменений адресной информации, ожидаемый экономический эффект от минимизации государственных затрат на актуализацию адресной информации в Московской области можно рассчитать приблизительно так: • 3 500 ООО ЗУ делится на 40 ООО ежедневных обращений (в среднем) заявителей по всем процедурам = 8,5 дня (скорость актуализации БД) • 87,5 дня умножается на коэффициент повторяемости запросов на один и тот же объект • 365 дней делится на 87,5 дня = 4 (количество оборотов, или 400 процентов, актуализации адресной информации всех БД при обязательности внесения изменений в адресную информацию в течение одного года)
Примечание:
с/о - сельский округ (устаревшее название); с/п - сельское поселение (новое название); с/т - садоводческое товарищество;
СНТ - садоводческое некоммерческое товарищество.
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ политики
№ 4 (151) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
2. План-график мероприятий по исправлению технических и кадастровых ошибок, содержащихся в государственном кадастре недвижимости Московского областного кадастрового округа : утвержден 14 января 2013 года директором филиала федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Московской области.
3. О федеральной информационной адресной системе : распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 года № 1011-р // Российская газета.
2011. № 130.
4. Об административно-территориальном устройстве Московской области : Закон Московской области от 17 января 2001 года № 12/2001-ОЗ // Ежедневные новости «Помосковья». 2013. № 24.
5. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
6. Об изменении структуры ведомственного классификатора адресов Российской Федерации (КЛАДР) : приказ Федеральной налоговой службы от 1 7 ноября 2005 года № САЭ-3-13/594@.
7. О совместном ведении Классификатора адресов России : приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной налоговой службы от 5 апреля 2006 года № П/0068/САЭ-3-13/201@.
8. Об утверждении Порядка обмена сведениями в электронном виде о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения по земельному налогу, между Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и Федеральной налоговой службой : приказ Федеральной налоговой службы от 13 сентября 2007 года № П-0235/
ММ-3-13/529@.
9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 9 октября 2009 года № 1555р.
10. Об утверждении Концепции создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, плана подготовки проектов нормативных актов, обеспечивающих создание и развитие единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости и плана реализации мероприятий по созданию единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 18 декабря 2009 года № 534.
11. Об утверждении Единых требований к описанию адресов при ведении ведомственных информационных ресурсов : приказ Федеральной налоговой службы от 31 августа 2011 года № ММВ-7-1/525@. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Об утверждении Порядка ведения адресной системы и предоставления содержащейся в ней адресной информации : приказ Федеральной налоговой службы от 31 августа 2011 года № ММВ-7-6/529@ // Российская газета. 2011. № 231.
13. О повышении качества сопоставля-емости данных Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости о зданиях, сооружениях, объектах незавершенного строительства и помещениях : распоряжение Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 22 января 2013 года № Р/А. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
