CC BY
54
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ «И
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УЩЕРБ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ КАК ФОРМА ОЦЕНКИ ВНЕШНИХ ЭФФЕКТОВ
И. Ю. Ховавко
ECONOMIC DAMAGE FROM POLLUTION AS A FORM OF ASSESSING EXTERNAL
Hovavko I. J.
In the article methodological and methodical aspects of damage from pollution are considered. The author showed that legislative base for estimation of environmental damage costs in RF is not sufficient and this prevents from internalization of environmental damage costs.
Key words: environmental damage costs, environmental regulation, internalization of externalities.
В статье рассмотрены методологические и методические аспекты определения экономического ущерба от загрязнения. Показана его тождественность понятию внешних эффектов. Недостаточная разработанность нормативно - правовой базы определения экономического ущерба в РФ препятствует созданию механизмов его интернализации.
Ключевые слова: экономический ущерб от загрязнения, экологическое регулирование, интернализация внешних эффектов.
УДК 338.14:553.042
Как известно, интернализация отрицательных внешних эффектов от загрязнения ведет к минимизации экологических издержек и обеспечивает обратную связь для устойчивого функционирования всей эколого-экономической системы.
Покажем: а) что понятие внешних эффектов от загрязнения, принятое в западной экономической науке, тождественно понятию экономического ущерба от загрязнения, принятому в советской/российской экономической науке; б) что нерешенность методических вопросов определения экономического ущерба от загрязнения в значительной мере препятствует его интернализации.
В научной литературе по экономике природопользования первые работы по проблемам расчета экономического ущерба от загрязнения окружающей среды появились в советской экономической литературе в середине 70-х годов 20 века. Исследования способов включения экологических факторов в социалистический хозяйственный механизм предполагали те или иные способы установления зависимости между экономическим ущербом, с одной стороны, и технико-экономическими показателями предприятия - с другой. Большой вклад в развитие этого направления науки внесли академики Хачатуров Т. С. и Н. П. Федоренко, а также ученые Балацкий О. Ф, Гофман К. Г., Голуб А. А., Гусев А. А., Мельник Л. Г., Рей-мерс Н. Ф., Рюмина Е. В. и др. На рубеже веков исследования по проблемам оценки экономического ущерба от загрязнения по-
лучили новый толчок, поскольку рыночные отношения значительно расширили поле для экономических оценок при регулировании отношений между различными собственниками.
Основные положения российской экономики природопользования в области оценок экономического ущерба от загрязнения можно суммировать следующим образом:
1. Понятие «ущерба» экономическое и относится к сфере хозяйственной деятельности. То есть «экономический ущерб» характеризует то, что происходит в экономике, а не в окружающей среде (5). Для обозначения негативных изменений в окружающей природной среде многие авторы предлагают использовать понятие «вред». Выбросы загрязняющих веществ приводят к изменению параметров окружающей среды, а это, в свою очередь, является причиной убытков, ущерба, потерь, дополнительных затрат в самых разных сферах человеческой деятельности. Можно сказать, что это те издержки, которые проистекают из-за того, что экономика функционирует в загрязненной среде.
2. Экономический ущерб, причиняемый народному хозяйству загрязнением окружающей среды, складывается из затрат на предупреждение воздействия нарушенной среды на реципиентов и затрат, вызываемых воздействием на них нарушенной среды. В такой трактовке он соответствует понятию экстерналий, принятому в западной экономической литературе.
3. Экологические издержки общества - это сумма природоохранных затрат (затрат на предотвращение загрязнения) и экономического ущерба от загрязнения окружающей среды. Связь между составляющими экологических издержек обратная: чем ниже природоохранные затраты, тем выше экономический ущерб и наоборот. Поясним составляющие экологических издержек на примере лесных пожаров летом 2010 года в европейской части России. Природоохранные затраты - затраты на обводнение болот, уход за лесом и т. д. Экономический ущерб от загрязнения - это: 1) затраты на предупреждение вредного воздействия (покупка кондиционера, марлевых повязок) и 2) за-
траты на реабилитацию после воздействия загрязненной среды (все последствия смога для здоровья людей).
4. Надежные оценки экономического ущерба отсутствуют. Ориентировочная оценка величины экономического ущерба от загрязнения составляет около 10 % ВВП.
Рассмотрим, как отражено понятие экономического ущерба от загрязнения в нормативно-правовых документах, поскольку именно это определяет способ его включения в хозяйственный механизм.
В официальной литературе наблюдается неустойчивость применяемой терминологии: существуют разночтения как в самих терминах (ущерб от загрязнения окружающей среды, экономический ущерб от загрязнения, эколого-экономический ущерб, экологический ущерб, вред окружающей среде и т. д.), так и в понимания сути этих понятий.
Конституция РФ гласит: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц» (ст. 36). Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не содержит понятия ущерба. Закон дает определение вреда окружающей среде: «Вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов» (ст. 1) Закон также гласит, что «каждый гражданин имеет право... на возмещение вреда окружающей среде» (ст. 11.1) и что «вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме» (ст. 79.1).
При желании узнать, как это сделать, закон отсылает нас к другим нормативным актам: «Определение объема и размера возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется в соответст-
вии с законодательством» (79.2). Определенным подспорьем тут может служить толкование понятия «вред» Гражданским кодексом РФ. Под вредом в ГК РФ понимается «материальный ущерб, который выражается в уменьшении имущества потерпевшего в результате нарушения принадлежащего ему материального права и (или) умалении нематериального блага (жизнь, здоровье и т. п.)». Объем возмещения должен включать как реальный ущерб, относящийся к нарушению имущественных прав, так и упущенную выгоду (ст. 15 и 393). Ущерб и упущенная выгода вместе составляют убытки. Согласно Гражданскому кодексу РФ (ст. 15) убытки по своей экономической структуре представляют собой расходы по восстановлению нарушенного права, расходы по компенсации утраченного или поврежденного имущества и упущенную выгоду.
В российском природоохранном законодательстве оценка вреда окружающей среде должна проводиться:
- при установлении компенсационных платежей в возмещении вреда окружающей среде и природным ресурсам при получении разрешений на осуществление хозяйственной деятельности;
- при определении размера взысканий в возмещении вреда окружающей среде, причиненного нарушением природоохранного законодательства и предъявлении исков и претензий;
- при расчете страховых платежей при страховании ответственности за риск потенциального загрязнения природной среды в результате хозяйственной деятельности.
Отметим, что в гражданско-правовом смысле вред может быть правомерным (компенсации при реализации проектов хозяйственного развития), допускаемым государством как вынужденный, и неправомерным (являться результатом нарушения законодательства). Возмещению подлежит не только неправомерный вред, но и в определенной мере вред, причиненный правомерными действиями (1).
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» уточняет, что «вред окружающей среде, причиненный субъектом хо-
зяйственной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии, исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды» (ст. 77.3). Обоснование размера убытков при экологических правонарушениях содержится в «Методических указаниях по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений» (1998 г.). Данные методические указания содержат рекомендации по оценке вреда, порядку организации и проведения работ по расчету и обоснованию размеров убытков территориальными органами Госкомэкологии России, а также по порядку предъявления исков по вопросам возмещения нанесенного вреда. В документе убытками признаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (6).
Во «Временной типовой методике определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиненного народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды» (1986 г.) содержится самое близкое к научной трактовке определение экономического ущерба от загрязнения. Под экономическим ущербом, причиняемом народному хозяйству загрязнением окружающей среды, понимается «сумма затрат на предупреждение воздействия загрязненной среды на реципиентов (когда такое предупреждение, частичное или полное, технически возможно) и затрат, вызванных воздействием на них загрязненной среды». Однако практическую значимость данной методики снижают оценки удельных ущербов, принятые еще в плановой эконо-
мике и не отражающие современной картины убытков и потерь.
В целом отличительной особенностью действующих методик оценки экологического ущерба/вреда является покомпонентный нормативный подход. Покомпонентный подход состоит в том, что оценка ущерба ведется по отдельным элементам окружающей среды (отдельным средам) (2, 3, 7).
Нормативный подход к оценке экологического ущерба выражается в том, что практически все действующие методики оценки ущерба построены на использовании установленных законодательством стоимостных параметров (удельные ущербы, МРОТ и др.). До настоящего времени при расчете ущерба от загрязнения применяются подходы, ориентированные на цели определения экономической эффективности природоохранных мероприятий в системе плановой экономики. Использование удельных величин ущербов от конкретных видов воздействия на окружающую среду в рыночных условиях искажает оценку ущерба из-за изменения ценовых пропорций. Практика показывает, что «оценки подобного рода дают недостоверные результаты с точки зрения их соответствия размеру реального ущерба, понесенного третьими лицами или государством в связи с причинением ущерба окружающей природной среде» (2).
В качестве методической основы для расчета ущерба используется множество многоуровневых нормативных актов в форме такс, методик, руководств, правил и т. д. Документы разработаны и утверждены в разные годы и различными по своей компетенции государственными органами. Действующие методики оценки ущерба построены на использовании установленных законодательством стоимостных параметров (удель-
ных ущербов от загрязнения, МРОТ и др.) (8). Использование в расчетах величин удельных ущербов, рассчитанных еще при социализме, искажает реальную величину ущерба из-за изменения ценовых пропорций. Все это делает оценки ущерба крайне субъективными. Показателен пример расчета ущерба, нанесенного окружающей среде в результате крушения нескольких судов в ноябре 2000 года в Керченском проливе, проведенных двумя государственными органами. По данным Госприроднадзора ущерб составил 6,5 млрд. рублей, что в 46(!) раз меньше того, который рассчитали представители Азово-Черноморского территориального управления Росрыболовства (10). Таким образом, неопределенность в оценках ущерба от загрязнения делает их достаточно трудно доказуемыми в суде, и дела по возмещению ущерба от загрязнения имеют плохую судебную перспективу.
Как следствие отмечается устойчивая тенденция к росту экологических преступлений. Ежегодный прирост экологических преступлений за период с 2000 по 2006 год в среднем составляет 16,4 % (9). Наибольшее количество нарушений выявляется прокуратурой в сфере охраны земли, вод и атмосферного воздуха.
Таким образом, уже этот обзор правовых актов позволяет сделать ряд выводов. Термины ущерб и вред используются в законодательных актах, регулирующих природопользование, и как равнозначные (синонимы), и как имеющие различное правовое содержание. То есть понятийная и методическая путаница создает неопределенность и не позволяет дать надежную оценку той величины, которую мы собираемся ин-тернализировать.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бабина Ю. В. Нормативно-правовые основы возмещения вреда природным ресурсам и окружающей среде // Экология производства. — 2009. — № 7.
2. Возмещение экологического ущерба (правовые и экономические аспекты проблемы
прошлого экологического ущерба) / Центр подготовки и реализации международных проектов технического содействия. — М., 2001. — С. 116.
3. Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и
4.
5.
6. 7.
оценки экономического ущерба, причиненного народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды. — М.: Экономика, 1986.
Гражданский кодекс РФ.
Жукова И. Ю. Стимулирование повышения эффективности затрат на охрану окружающей среды от загрязнения: дис. ... кандидата экономических наук. — М., 1977. — С. 10-11.
Конституция РФ.
Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утвержденные приказом
Госкомэкологии России № 295 от 14.05.1998 года.
8. МПР РФ «О состоянии и об охране окружающей среды РФ в 2007 году».
9. Рюмина Е. В. Ущерб от экологических нарушений. - Рига: Рижский технический университет, 2007.
10. Федеральный закон № 7- ФЗ от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды».
Об авторе
Ховавко Ирина Юрьевна, МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат экономических наук, ст. науч. сотрудник, доцент, экономический факультет, кафедра экономики природопользования экономического факультета. irina.hov@rambler.ru
