CC BY
10
МОДЕРНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНОЙ СИСТЕМЫ
В. СЕНЧАГОВ,
доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ, руководитель Центра финансовых исследований Института экономики РАН Е. ИВАНОВ, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ПРОГНОЗ КАК ОСНОВА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ*
Анализируются факторы, определяющие научную обоснованность и достоверность прогнозов социально-экономического развития РФ за последнее десятилетие; степень соответствия реальных и прогнозных индикаторов. Предлагаются механизмы повышения надежности прогнозов и их использования при разработке проектов федерального и региональных бюджетов.
Ключевые слова: достоверность прогнозов, индикаторы прогнозов, надежность прогнозов, оценка главных параметров бюджета.
Научная обоснованность, достоверность и научность прогнозов
В странах с рыночной экономикой главнейшей информационной базой для принятия производственных и финансовых решений на всех уровнях хозяйственной системы всегда были данные экономических прогнозов. Ориентируясь на экономические прогнозы, корпорации формировали свою производственную программу и финансовую политику, а государство - бюджетную, таможенную и процентную политику.
Такую же огромную роль начали играть прогнозы социально-экономического развития страны и в России после демонтажа централизованной плановой системы. Прогноз социально-экономического развития, подготовленный Минэкономразвития РФ на предстоящие 3 года, является важнейшей составной частью документов, разрабатываемых правительством РФ и представляемых им на утверждение в Федеральное Собрание Российской Федерации в составе проекта Федерального бюджета.
* Работа выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект №10-02-00681а/б.
Этот прогноз содержит в себе весьма обширный круг индикаторов, включающих объемы и темпы роста ВВП, важнейших видов экономической деятельности, в стоимостном выражении, и производства отдельных видов продукции, в том числе подакцизных, в натуральном выражении, и потребительского и инвестиционного платежеспособных спросов, денежные доходы и расходы населения, развитие отраслей социальной сферы.
Безусловно, прогнозные данные служат ориентиром для крупных корпораций, особенно в части наиболее вероятного спроса на их продукцию. И все же главное значение этих прогнозных данных в том, что они представляют собой налоговую базу для определения доходной части государственного бюджета. Эти данные, с учетом действующей или принятой к действию на предстоящий период налоговой системы, определяют масштабы доходов государственного федерального бюджета и бюджетов других уровней. Исходя из выработанной социально-экономической политики, государство определяет рациональные с позиции этой политики размеры профицита или дефицита бюджета и объем бюджетных расходов, а значит и возможности государственного финансирования решения важнейших стоящих на данном этапе перед страной экономических и социальных задач.
Таким образом, экономический прогноз, являясь предвидением наиболее вероятного социально-экономического развития при принятых также наиболее вероятных сценарных условиях, практически определяет финансовые возможности государства выполнять свои функции по решению наиболее приоритетных социальных и экономических задач, а значит - определять будущий облик экономики страны.
Естественно возникают вопросы: насколько достоверны экономические прогнозы, насколько адекватны посылаемые ими сигналы государству и бизнесу и, с другой стороны, насколько умело государство и бизнес используют эти сигналы?
Конечно, в предкризисный период для ответа на эти вопросы, казалось бы, целесообразно обратиться к опыту зарубежных стран, где экономическое прогнозирование давно стало важной сферой деятельности как государственных, так и негосударственных структур, научных коллективов, где имеется обширная литература по методологии прогнозирования с огромным математическим аппаратом. Там-то, с их опытом, наверное, экономические прогнозы позволяют достоверно предвидеть все или, по крайней мере, главные изменения экономической ситуации и заблаговременно подготовиться к ним.
Наверное, если бы были убедительные заблаговременные прогнозы о наступлении кризиса, то и его последствия могли быть предотвращены или, по крайней мере, не были бы такими разрушительными. А ведь все признаки его наступления были достаточно очевидны: раздувались размеры ипотечного
кредитования, рос оборот таких спекулятивных финансовых инструментов, как деривативы, достигший фантастических размеров в 600 трлн. долл. Кстати, гуру американских финансистов, бывший глава ФРС, господин А. Гринспен, признал потом свою вину в допущении деривативов к обороту на фондовом рынке. Он еще в феврале 2007 г. высказался о возможности (только возможности) рецессии. Но высказанное им мнение в такой общей форме о возможности рецессии никого не убедило и не насторожило106.
В СМИ прошло интересное сообщение о том, что глава одного государства, а именно английская королева, в ноябре 2008 г., посещая Лондонскую школу экономистов, спросила у них, как они «проглядели» возможность кризиса. Крайне интересен письменный ответ экономистов на этот вопрос, подписанный членом комитета по монетарной политике Банка Англии, профессором Тимом Беси и исследователем правительственной политики Питером Хеннесси. «Неспособность предсказать сроки, масштаб и серьезность кризиса и предотвратить его имеет под собой много причин, однако главная -это нехватка коллективного воображения ярчайших умов, как в Великобритании, так по всему миру, которое бы помогло понять риски существующей системы в целом»107. Очень характерный ответ. Помешали предсказать кризис не несовершенство методик прогнозирования и математического аппарата для расчетов, не ограниченность информации, а -нехватка воображения.
Что касается количественных, цифровых прогнозов, то их в период начала кризиса было достаточно. Но все они были малодостоверны, а в большинстве случаев - до смешного нелепы. Приведем только некоторые примеры. Так, в середине 2008 г., когда цена на нефть превысила 140 долл./бар., практически все зарубежные аналитики прогнозировали, что эта цена поднимется к концу 2008 г. до 200 долл./бар.. Когда же цена на нефть упала до 35-40 долл./бар., то прогнозы резко качнулись в другую сторону. В декабре 2008 г. консалтинговая компания Глобаль Инсайд и датского банка Сахо Банк заявили, что в 2009 г. цена на нефть снизится до 30-25 долл./барр., а она поднялась более чем до 70 долл./барр. Естественно, что также колебались и прогнозы динамики экономики.
Таким образом, зарубежный опыт не дал положительных примеров достоверности экономического прогнозирования. У России значительно меньший опыт в этой сфере. Однако все сказанное выше в отношении зарубежных экономических прогнозов применительно к предкризисному и кризисному периоду в равной мере относится и к российской практике. Уже в
106 «Известия» от 16.01.08, статья «Американская экономика пошла на попятную».
107 «Известия» 27.07.09, статья «Экономисты LSE не смогли предсказать кризис. Воображения не хватило».
первой половине 2008 г. существовали явные знаки нарастания кризисных явлений в российской экономике. Во втором квартале 2008 г. обозначился спад ввода в действие жилья, что всегда и везде означало неблагополучие в экономике. Уже в марте 2008 г. банки начали свертывать наиболее популярные программы ипотечного кредитования. В январе произошел спад индекса РТС и ММВБ на фондовом рынке, который был временно преодолен, но с середины 2008 г. резко и стабильно пошел вниз. В августе-сентябре практически замер рынок межбанковских кредитов. К середине 2008 г. резко - до 460 млрд. долл. возрос внешний корпоративный долг, что должно было серьезно насторожить экономические власти страны.
Среди российских экономистов были и такие, которые уже в первом квартале 2008 г. предупреждали о возможности перенесения американского кризиса в Россию. Однако это были единичные случаи. А после того как со стороны крупных правительственных чиновников прозвучали слова о «тихой гавани» и «острове стабильности» и эти предупреждения практически прекратились. И только в ноябре 2008 г. правительство назвало вещи своими именами, а экономическую ситуацию в стране кризисом. Это было сделано на съезде партии «Единая Россия», где В. Путин сказал, что «кризис, начавшийся как финансовый, перерос в экономический», а А. Кудрин - что пик «не только финансового, но и экономического кризиса» придется на 2009 г.
И все же надо отдать должное тем ученым, которые предвидели кризис, но не были услышаны властью. И это типично для всех стран и времен. Власть слышит обычно то, что ей приятно слышать. И вызывает удивление заявление А. Кудрина на Первом российском экономическом конгрессе в декабре 2009 г., когда он обвинил российских ученых-экономистов в том, что они «проспали кризис». Правильно возразил ему директор Института экономики РАН Р. Гринберг, что этот упрек можно вернуть руководителям экономического блока правительства108.
На протяжении всего предкризисного 2008 г. и кризисного 2009 г. российскими экономистами и, что особенно важно, руководителями экономических ведомств правительства РФ делалось огромное количество прогнозов по темпам роста или снижения ВВП, инфляции, обменному курсу рубля, мировым ценам на нефть и многим другим индикаторами развития экономики. И надо прямо сказать, что эти прогнозы практически никогда не сбывались.
Так, в марте 2008 г. Минфин РФ подтвердил ранее принятый прогноз в бюджете на 2008 г. по инфляции в 8,5%, в то время как по итогам января -февраля уже было ясно, что инфляция будет заметно выше, о чем и заявил Центробанк. Но в этом же месяце, но несколько позже, Минэкономразвития
108 «Российская газета» от 8.12.09, статья «Кто проспал кризис?» 169
дал прогноз инфляции в 2008 г. в 9,5%. В июле 2008 г. Центробанк назвал прогнозную оценку в 10,5%, и только в октябре повысил этот прогноз до 13%, т.е. уже близко к факту (13,3%). Таким образом, прогноз этого индикатора менялся по мере фактического изменения и, естественно, в конце года приближался к факту. Также недостоверными были прогнозы экономического блока правительства по темпам роста в 2008 г. экономики и мировым ценам на нефть. Уже в марте 2008 г. МЭР повысил ранее намеченный прирост ВВП в 2008 г. с 6,7 до 7,1%, а затем до 7,5%, цену на нефть - с 74 долл./бар. до 86 долл./бар. и даже до 95 долл./бар.
Сильно менялись прогнозы по этим индикаторам и в 2009 г. Понятно, что совершенно нереальным был первоначальный прогноз социально-экономического развития страны и бюджет на 2009 г., разрабатываемые в середине 2008 г., когда еще считалось, что в России никакого кризиса нет, и не будет. Но утверждался этот бюджет в конце 2008 г., когда кризис был признан, а эти бюджет и прогноз были явно нереальными. Однако этот бюджет в ноябре 2008 г. был утвержден. В этом прогнозе цена на нефть была принята в размере 95 долл./бар., темп прироста ВВП - 6,7%, инфляция - 7 - 8,5%.
Уже в июле 2009 г. был разработан новый прогноз социально-экономического развития Российской Федерации. В нем предусматривалась мировая цена на нефть в размере 41 долл./бар., снижение - ВВП - на 2,2% и инфляция 13 - 14%. На основе этого прогноза был разработан новый федеральный бюджет, в котором доходы были уменьшены на 4,2 трлн. руб., а расходы даже увеличены на 0,6 трлн. руб. Этот бюджет был утвержден в мае 2009 г.
Еще до утверждения уточненного бюджета некоторые российские экономисты, а так же ОЭРС и Всемирный банк стали предрекать значительно больший спад ВВП России, чем предусмотренный прогнозом 2,2%. При этом назывались различные цифры спада - от 4,5% до 8,3%. О нереальности спада всего на 2,2% в апреле заявил и А. Кудрин. Но вот в мае стало ясно, что цена на нефть будет значительно выше 41 долл./бар. Казалось бы, что должны появиться и более оптимистичные прогнозы по изменению ВВП. Однако глава МЭРа заявила в мае о возможном падении ВВП на 8%, а в июле - на 8,5%. Были и более пессимистичные прогнозы. А вот по инфляции МЭР уже в июле, вслед за крайне ее низким ростом в мае и июне, снизил прогноз до 11,6%. В августе прогноз инфляции снизился до 11%.
Во второй половине года уже полным ходом шла работа над прогнозом социально-экономического развития страны и бюджетом на 2010 г. Уточнялась и оценка 2009 г. Эти документы были представлены правительством в Госдуму в сентябре 2009 год. На 2009 г. этими документами давалась следующая оценка главных параметров бюджета: мировая цена на нефть - 57 долл./бар., спад ВВП - 8,5% и инфляция - 11-12%. Фактически же цена на нефть была существенно выше, спад ВВП меньше (7,9%), а инфляция - намного меньше (8,8%). Таким образом, за 3 месяца до окончания года еще не было возможности дать более
достоверный прогноз, особенно по цене на нефть и инфляции. Только в конце ноября Центробанк заявил, что инфляция будет ближе к 9%, т.е. опять прогноз шел за фактом.
Во второй половине декабря 2009 г., уже после опубликования бюджета на 2010 г., появился ряд прогнозов, как со стороны экономической науки, так и чиновников, отличных от официально принятого прогноза. В качестве основного для разработки бюджета принят вариант прогноза с приростом ВВП в 1,6%. При этом были разработаны еще два варианта с приростом ВВП в 1,3% и 3,5%. Разброс по вариантам весьма значительный. Однако в конце декабря вице-премьер Кудрин прогнозировал прирост ВВП в 2010 г. в 5%, а глава ЦБ Сергей Игнатьев - выше 5%. Независимые же экономисты из Центра развития наоборот считали, что в 2010 г. продолжится спад с темпом от минус 0,9 до минус 1,9% ВВП, т.е. опять не было никакой уверенности в достоверности какого-либо прогноза. Такой разброс различных прогнозов продолжался всю первую половину 2010 г.
Конечно, по поводу приведенных примеров недостоверности зарубежных отечественных прогнозов в 2008 - 2010 гг. можно возразить, что это кризисные форс-мажорные годы, когда действительно невозможно приблизиться к фактическому положению. Однако и спокойные, благополучные периоды не дают убедительных примеров действительно достоверных прогнозов.
Известно, например, как востребованы, поначалу, были прогнозные расчеты методом межотраслевого баланса, предложенного В. Леонтьевым. Казалось, вот, наконец, можно точно знать будущий спрос на продукцию всех отраслей и на основании этого смело развивать те отрасли, спрос на продукцию которых будет расти, вкладывать в них инвестиции. И достаточно быстро пришло разочарование в межотраслевом балансе. Им давно уже нигде не пользуются. Кстати, расчеты межотраслевого баланса В. Леонтьева не смогли предсказать топливный кризис, охвативший западные страны в 70-ые годы прошлого столетия. Можно вспомнить и то, как дружно проваливались все прогнозы Римского Клуба. А ведь там занимались прогнозированием действительно умные головы.
Российский опыт прогнозирования в спокойные, стабильные годы невелик, но он тоже есть. Это 2000-2007 гг. Вот как складывалось, например, соотношение прогнозируемых и фактических параметров экономического развития за период 2004-2007 гг. (табл. 1).
Таблица 1
Прогнозные и фактические показатели экономического развития России в 2004 - 2007 гг.
(прирост в %)
2004г. 2005г. 2006г. 2007
Прог Фак Про Фак Про Фак Прог Фак
ноз т гноз т гноз т ноз т
ВВП 5,2 7,2 6,0 6,4 5,8 7,7 6,0 8,1
Продукция 4,7 8,0 5,2 5,1 4,6 6,3 4,2 6,3
промышленнос
ти
Продукция 4,0 3,0 3,0 2,3 1,6 3,6 3,2 3,4
сельского
хозяйства
Инвестиции в 8,0 13,7 9,0 10,9 11,1 16,7 10,4 22,7
основной
капитал
Оборот 8,3 13,3 7,9 12,8 9,0 14,1 10,5 16,1
розничной
торговли
Инфляция 8-10 11,7 7,58,5 10,9 7,08,5 9,0 6,5-8,0 11,9
Реальные 8,1 10,4 8,8 12,4 8,9 13,5 10,2 12,1
располагаемые
денежные
доходы
Источники: Прогноз МЭРта за соответствующие годы, принятый в качестве основы для бюджета; Россия в цифрах. 2009. Крат. стат. сб. Росстат. - М. 2009. С. 35, 36.
Было бы наивным требовать, чтобы прогнозные и фактические показатели полностью совпадали. Прогноз можно считать достоверным, если эти отличия не меняют характера, структуры, главных факторов экономического развития, если экономика в результате этого развития приобрела тот облик, который предусматривался прогнозом. Даже в 2005 г., когда прогнозные и фактические темпы прироста ВВП и промышленной продукции были очень близки, резко расходились темпы прироста розничной торговли и доходов населения. Это означает, что действовали в основном не те факторы экономического роста, которые предусматривались прогнозом. По другим годам различия вообще колоссальные. При этом весьма часто сильно отличались от прогнозных не только величина, но и направленность изменения тех или иных индикаторов. Например, в 2007 г. прогнозировалось снижение, причем весьма существенное, против фактических в 2006 г. темпов прироста инвестиций, розничного товарооборота и инфляции. Экономика страны развивалась совсем не так, как это прогнозировалось.
Соответствие реальных и прогнозных индикаторов
при проектировании бюджета
Тенденция недостоверности прогнозных параметров возможно имеет некоторую субъективную причину. Дело в том, что государственные финансовые органы во все времена заинтересованы в занижении прогнозных параметров налоговой базы. Если в стране нет структуры, способной активно противостоять этой заинтересованности Министерства финансов, то принимается бюджет с заниженными доходами, который легче исполнить. Но это, конечно, только теоретическая возможность. Доказательств в умышленном занижении прогнозной налоговой базы, безусловно, нет.
Итак, ежегодно в основу разрабатываемого и принимаемого государственного бюджета РФ закладывались весьма недостоверные прогнозные параметры. Конечно, это сказывалось и на достоверности самого бюджета, что видно из данных таблицы 2 за годы успешного и стабильного развития, не затронутых кризисом. Практически для всех лет стабильного развития российской экономики (кроме 2002 г.) характерно перевыполнение бюджета по доходной части и невыполнения - по расходной. Это отражает как недостоверность прогнозных параметров налоговой базы, так и, возможно, стремление Минфина РФ иметь заниженные обязательства перед бюджетополучателями, а также принципиальную позицию минимизации бюджетных расходов ради сдерживания инфляции.
Таблица 2
Исполнение главных параметров федерального бюджета _в 2000 - 2007 годы_
Фактическое исполнение
Утвержденный в % к
бюджет млрд. руб. утвержденному бюджету
2000 г.
Доходы 1103,2 1127,6 102,2
Расходы 1014,2 954,1 94,1
Профицит 89,0 173,5 194,9
2001 г.
Доходы 1193,5 1590,7 133,3
Расходы 1193,5 1325,7 111,1
Профицит - 265,0 -
2002 г.
Доходы 2125,7 2202,2 103,6
Расходы 1947,4 2046,0 105,1
Профицит 178,3 156,2 87,8
2003 г.
Доходы 2562,6 2583,1 100,8
Расходы 2414,4 2354,9 97,5
Профицит 148,3 228,2 153,9
2004 г.
Доходы 3273,8 3426,3 104,7
Расходы 2768,1 2695,6 97,4
Профицит 505,8 730,7 144,5
2005 г.
Доходы 4979,8 5125,1 102,9
Расходы 3539,5 3512,2 99,2
Профицит 1440,3 1612,9 112,0
2006 г.
Доходы 6170,3 6276,3 101,7
Расходы 4431,1 4281,3 96,6
Профицит 1739,4 1995,0 114,7
2007г.
Доходы 7443,9 7779,1 104,5
Расходы 6531,4 5983,0 91,6
Профицит 912,5 1796,1 196,8
Источники: Статистические справочники. Россия в цифрах. М.: Росстат, 2001. С. 288; М.: Росстат, 2002. С. 294; М.: Росстат, 2003. С. 292; М.: Росстат, 2004. С. 324; М.: Росстат, 2005. С. 319; М.: Росстат, 2006. С. 331; М.: Росстат, 2007 С. 350; М.: Росстат, 2008 С. 367.
Особо обращает на себя внимание перевыполнение подчас в 1,5-2,0 раза бюджетных назначений по величине профицита. В целом, за рассматриваемые 8 лет профицит бюджета составил около 7 трлн. рублей, в том числе за счет превышения утвержденной в бюджете его величины в результате перевыполнения доходов и недовыполнения расходов - почти 2 трлн. рублей. В 2008 г., который уже был затронут кризисом, профицит бюджета составил 1,7 трлн. руб.
Эти огромные средства, заработанные российской экономикой, не были использованы для ее дальнейшего развития, а были зарезервированы, то есть изъяты из хозяйственного оборота ради создания резерва в случае неблагоприятной внешнеэкономической ситуации и сдерживания инфляции. Накопленный Резервный фонд, конечно, помог не допустить полный крах банковской системы и фондового рынка, но не смог избавить страну от сильного спада производства.
За годы высокой профицитности бюджета многое можно было бы сделать, если бы не ждать кризиса в бездействии с мешком денег. Занижение
расходной части бюджета привело к недофинансированию многих функций государства. При этом по многим статьям бюджетных расходов отклонение факта от назначений утвержденного бюджета было крайне сильным, что видно на примере наиболее благополучного 2007 г. из данных таблицы 3.
Таблица 3
Исполнение Федерального бюджета за 2007 год_
Принято Фактическое
Федеральным исполнение
законом о млрд. в % к
Федеральном руб. утвержденному
бюджете бюджету
(млрд. руб.)
Доходы из них 7443,9 7779,1 104,5
Налог на прибыль организаций 635,6 641,3 100,9
Единый социальный налог 389,1 405,0 104,1
Налог на добавленную
стоимость:
- на товары (работы, услуги),
реализуемые на территории 1381,9 1390,4 100,6
Российской Федерации
- на товары, ввозимые на
территорию Российской 848,8 871,1 102,6
Федерации
Акцизы по подакцизным
товарам (продукции):
- производимые на территории Российской Федерации 107,4 108,8 101,4
- ввозимым на территорию РФ 25,5 26,2 102,8
Налоги, сборы и регулярные
платежи за пользование природными ресурсами 1114,7 1157,4 103,8
Доходы от
внешнеэкономической 2364,3 2408,3 101,9
деятельности
Доходы от использования
имущества, находящегося в
государственной и 88,2 265,4 в 3,0 раза
муниципальной собственности
Принято Федеральным законом о Федеральном бюджете (млрд. руб.) Фактическое исполнение
млрд. руб. в % к утвержденному бюджету
Платежи при пользовании природными ресурсами 46,6 61,3 131,7
Расходы из них на: 6531,4 5983,0 91,6
Общегосударственные вопросы: из них на: 1122,1 812,1 72,4
-обслуживание государственного и муниципального долга 149,1 143,1 96,0
Национальную оборону 839,1 831,9 99,1
Национальную безопасность и правоохранительную деятельность 674,8 667,0 98,8
Национальную экономику из них на: 730,2 692,6 94,8
топливо и энергетику 12,7 8,3 65,8
сельское хозяйство и рыболовство 27,1 27,8 102,8
транспорт 218,6 172,6 78,9
связь и информатику 28,7 14,1 49,3
прикладные научные исследования в области национальной экономики 60,9 60,7 99,7
другие вопросы в области национальной экономики 323,5 348,3 107,7
Жилищно-коммунальное хозяйство 296,2 294,9 99,6
Социально-культурные мероприятия 920,9 776,1 84,3
Межбюджетные трансферты 1939,7 1900,1 98,0
Профицит 912,5 1796,1 196,8
Источники: Стат. справочник «Социально-экономическое положение России», Росстат. - 01.2008 г.. С. 203 - 204, «Россия в цифрах». Росстат, 2008 г. С.267.
Налицо довольно значительное (на 4,5% или на 335,2 млрд. руб.) превышение доходов федерального бюджета и ещё более значительное (на 8,4% или на 548,4 млрд. руб.) недовыполнение расходов федерального бюджета, почти в 2 раза или на 883,6 млрд. руб. перевыполнение задания по профициту бюджета. Складывалось явно ненормальное положение: при разработке бюджета не были удовлетворены многие обоснованные запросы бюджетополучателей, откладывалось решение весьма важных вопросов, недофинансировалось даже то, что было предусмотрено в бюджете. В итоге экономика не получила крупную сумму для необходимого развития. Ведь сэкономлено было больше, чем истрачено за год из федерального бюджета на социально-культурные мероприятия.
Перевыполнение бюджетных назначений по доходам бюджета и недовыполнение по расходам ради снижения дефицита продолжалось даже на пике кризиса в 2009 г., когда в наибольшей мере требовалась финансовая поддержка реального сектора. На этот год в утвержденном бюджете был предусмотрен дефицит бюджета в сумме 3217,6 млрд. руб. Однако в ходе исполнения бюджета было получено доходов на 623 млрд. руб. больше, чем это было предусмотрено в утвержденном бюджете. Можно было бы более активно поддержать реальный сектор. Но вместо этого были уменьшены расходы бюджета на 294,6 млрд. руб. и дефицит на 917,5 млрд. руб.
Следует особо подчеркнуть, что выше приведено много примеров недостоверности прогнозных количественных параметров не в укор прогнозистам, не для того, чтобы бросить тень на их профессионализм, а для того, чтобы подчеркнуть объективную невозможность полной достоверности прогнозов. На динамику каждого экономического параметра влияет огромное число факторов, разных для разных стран и периодов.
Хорошо физикам и астрономам. Они могут оперировать многими постоянными величинами. Скорость звука и света, сила тяготения и много других параметров неизменны во всей вселенной и во все времена. Вот они и могут с огромной точностью на десятки и сотни лет рассчитывать траектории далёких планет и комет. Экономисты же лишены каких-либо постоянных параметров экономического развития. Вот почему они затрудняются спрогнозировать любой экономический параметр у себя в стране, регионе, городе на месяц вперёд. Недостоверность прогнозирования количественных экономических параметров следует принимать как неизбежную данность и исходить из этой неизбежности в ходе бюджетного планирования.
Успехи ученых в естественных науках по прогнозированию с применением математического аппарата в этой области породили попытки соединения опыта физиков и экономистов. В 2000 г. лауреатом Нобелевской премии по экономике стал физик Дэниел Макфадден, а в 2003 г. - его коллега Роберт Энгл. Начиная с конца 90-х годов прочно вошел в обиход термин
«эконофизика», призванная на основе математической теории хаоса достаточно достоверно предсказывать экономическое будущее. Однако эконофизике оказалось также не под силу предугадать наступление глобального финансового кризиса.
Конечно, это не означает, что надо прекратить работы по поиску более надёжных методов прогнозирования. Но западные экономисты уже многие десятки лет этим занимаются с неизменным неуспехом. На современном этапе главным должно быть совершенствование процедур бюджетного планирования, позволяющих элиминировать, смягчить неизбежную недостоверность прогнозов.
Частично это уже делается путём узаконивания уточнения бюджетных назначений в течение года в ходе его исполнения. Бюджет 2009 г. уточнялся не один раз. При утверждении бюджета 2010 г. предусмотрено его уточнение по результатам исполнения в течение года. Однако путь уточнения бюджета в ходе его исполнения не представляется лучшим решением проблемы. Это опять вынужденное следование за фактическим исполнением. Выходит, что при динамичном изменении показателей социально-экономического развития страны и доходов бюджета придётся пересматривать бюджет не один раз. Это практически исключает прогнозирование из числа важных инструментов экономической деятельности. Бюджет же перестаёт быть документом, определяющим развитие, а наоборот становится документом, идущим вслед за развитием.
Пути укрепления взаимодействия прогноза и бюджета
Надо искать пути такого взаимодействия прогноза и бюджета, при котором недостоверность прогнозных параметров не влекла бы за собой значительную недостоверность бюджетных назначений. Это возможно, по нашему мнению, при максимальном преодолении некоторого противоречия между прогнозом как чистым предвидением, за выполнение которого никто не отвечает, и разработанным на основе этого предвидения бюджетом как планом, директивным документом, на выполнение которого ориентированы все государственные службы.
Преодоление этого противоречия возможно путём выделения из прогноза в качестве его составной части разделов, включающих сферы, не носящие чисто прогнозного характера. А таких сфер немало. Это, например, Федеральные целевые программы (ФЦП), которые представляют собой документ, содержащий прямые задания по строительству и вводу в действие объектов и производственных мощностей, выпуску продукции, инвестициям и многим другим индикаторам. Другими такими документами являются приоритетные национальные проекты. Они также выходят за рамки чистого прогноза и представляют собой постановку конкретных задач и меры по их решению.
Государство является пока собственником крупнейших госкорпораций, на развитие которых выделяет крупные бюджетные средства. Безусловно, государство вправе рассматривать развитие этих госкорпораций не как чисто прогнозное, но тоже как в известной мере задания.
Крупнейшим инструментом далеко не прогнозного развития экономики страны является выпуск продукции и выполнение всех видов работ по госзаказу. Госзаказ - это практически прямое задание государства производству, независимо от того государственное оно или частное. И здесь также необходимы строгие санкции за невыполнение. Кстати даже если в будущем госкорпорации будут акционерными, всё равно их развитие будет в значительной мере определяться госзаказом, то есть также не перейдет в разряд чистого прогнозирования.
Наконец, решение задач, ставящихся руководством страны, и в наиболее концентрированном виде поставленных в послании Президента России Федеральному собранию: модернизация экономики, диверсификация производства, инновации, преодоление технической отсталости. Эти задачи руководство страны повторяет на всех многочисленных совещаниях. Какой статус имеют многочисленные изложения этих задач - призывы или задания? Видимо, в данном случае, нельзя ограничиться только призывами. Необходимо найти форму выделения мер по реализации этих задач в прогнозе и в бюджете.
В связи с этим представляется целесообразным изменить некоторые процедуры разработки и рассмотрения бюджета и прогноза, характер взаимодействия между ними, состав разрабатываемых материалов и очерёдность их обсуждения.
Представляется, например, неверным, что в Госдуме широко и публично не обсуждаются на специальной сессии или на парламентских слушаниях, до рассмотрения главных параметров бюджета, материалы прогноза социально-экономического развития страны и требования к бюджету по финансированию реализации ФЦП, приоритетных национальных проектов, госзаказ, развитие госкорпораций, решения важнейших экономических и социальных задач. Крайне нелогично, что до рассмотрения этих первостепенных вопросов на первом чтении бюджета Госдума принимает главные его параметры - доходы, расходы, дефицит или профицит.
Целесообразно, чтобы до завершения Минфином разработки бюджета и представления его в Федеральное Собрание Госдума рассмотрела прогноз социально-экономического развития страны с выделением в нем следующих специальных разделов, явно не прогнозного, а, в известной мере, планового характера:
- ход реализации ФЦП и приоритетных национальных проектов с указанием главных их параметров (объёмов производства, строительство и
ввод в действие объектов и мощностей, инвестиции за счёт всех источников финансирования - федеральный бюджет, бюджеты других уровней, корпоративный капитал, себестоимость, прибыль и др.) за весь срок действия ФЦП;
- госзаказ с указанием объёма производства продукции и выполненных работ в стоимостном и натуральном измерении, возможной прибыли и зарплаты работникам, выполняющим госзаказ;
- проектировки развития госкорпораций, включающие инвестиции за счёт всех источников финансирования, объёмы производства продукции в стоимостном и натуральном измерении, себестоимость, прибыль, зарплату работникам;
- меры по решению задач по модернизации экономики, диверсификации производства, инновационной деятельности, преодолению технической отсталости (перечень строительных и реконструируемых проектов, обеспечивающих решение указанных задач, внедрение новой техники и технологии, объёмы производства в стоимостном и натуральном измерении, себестоимость, прибыль, заработная плата работникам) с указанием необходимого финансирования из федерального бюджета и возможностями привлечения средств бюджетов других уровней, а также корпоративного капитала.
Параметры уточненного прогноза по указанным разделам станут основой определения Минфином доходной части бюджета. Было бы наивным надеяться, что наличие в прогнозе значительной части, в известной мере носящей плановый характер обеспечит полную идентичность будущих фактических доходов с утверждёнными. Но некоторое приближение к достоверности, несомненно, будет. Ведь будут ведомства и отдельные руководители ответственные за выполнение соответствующих параметров развития. Значит, будет проводиться целенаправленная повседневная работа по выполнению намеченных проектировок.
Ещё большее значение указанные четыре раздела будут иметь для формирования объёма и структуры расходной части бюджета. Ведь по сути дела в этих разделах содержится заказ по бюджетному финансированию важнейших экономических и социальных задач. Конечно, следует помнить, что основные инвестиции, особенно на решение экономических задач, осуществляет бизнес, а бюджетное финансирование должно быть минимальным, но оно обязательно должно быть. Если модернизация экономики, диверсификация производства, усиление инновационной активности являются важнейшими общегосударственными задачами, то государство не может устраняться от финансирования их решения. Только бюджетное финансирование в решении этих задач должно направляться таким образом и в такие объекты, чтобы максимально привлечь
корпоративный капитал. Тем более, бюджетное финансирование необходимо для решения социальных проблем и развития отраслей социальной сферы.
При этом порядке Минфин РФ ещё до завершения разработки бюджета получит одобренную Госдумой и четко обоснованную налоговую базу для определения объёма доходов и заказ экономики по объёму и структуре бюджетных расходов.
Конечно, при определённых таким образом бюджетных доходах и запрашиваемых в прогнозе расходах возникнет, либо большой дефицит бюджета, либо недостаточный для формирования минимально необходимых резервов профицит. Безусловно, Минфин в этом случае будет настаивать на сокращении расходов. Он обязательно должен это делать. Это работа будет проводиться Минфином РФ вместе с Минэкономразвития РФ. Вполне вероятно, что придётся отказаться от каких-либо проектов решения экономических и социальных проблем или пойти на удлинение сроков их решения. Но в результате этого согласования будет сформирована ясная позиция - какие проблемы решаются в полной мере, какие частично, от решения каких проблем на данном этапе отказались. В этом случае Госдума будет утверждать бюджет при ясном понимании объемов затрат на решение важнейших экономических и социальных задач, четкой оценке роли государства в решении этих задач и определении ответственных за обеспечение их решения.
Объёмы и структура бюджетных расходов на решение важнейших экономических и социальных проблем должны определяться Минфином РФ совместно с Минэкономразвития РФ с участием заинтересованных министерств и ведомств на основе прогноза социально-экономического развития страны и, прежде всего, указанных четырёх разделов. Тем самым проблема достоверности прогноза как основы бюджетного планирования перерастает в проблему эффективности государственного воздействия на решение важнейших экономических и социальных задач.
