CC BY
3ЭКОНОМИЧЕСКИМ МЕХАНИЗМ КАК ОСНОВНОЙ ЭЛЕМЕНТ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА В АГРАРНОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ
СЕЛИВАНОВА Ксения Алексеевна,
преподаватель кафедры земельного и трудового права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета. E-mail: selivanova_ksenia86@mail.ru
Краткая аннотация: в настоящей статье автор обосновывает необходимость экологизации аграрного законодательства. Автор предлагает также развивать органическое сельское хозяйство.
The article explored the concept, significance and legal essence of economic mechanism as a key element of ecological and legal mechanism in the agricultural sector of the economy.
Ключевые слова: экономический механизм, аграрное право, охрана окружающей среды, сельское хозяйство.
Economic mechanism, agricultural law, environmental protection, agriculture.
В настоящее время экономическое направление реализации эколого-правового механизма, которое также можно назвать экономическим механизмом, становится одним из наиболее востребованных и актуальных. Под экономическим механизмом, который С.А. Боголюбов считает мощным регулятором экологических отношений, понимается, согласно определению, предложенному Т.В. Петровой, опосредованный правом механизм регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды с использованием таких экономических инструментов как платежи, налоги, льготы, цены, субсидии и т.п.1. При этом ученый выделяет определенные характеристики мер экономического регулирования, среди которых можно назвать значимость в отношении аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов, возможность поддерживать экономический интерес субъектов экологических отношений, свобода выбора и др.2. Все эти характеристики имеют важное значение, как в реализации поиска источников финансирования экологических преобразований, так и в стимулировании субъектов предпринимательства к минимизации негативного воздействия и активизации позитивного воздействия на окружающую среду.
О.И. Крассов разделяет понятия экономического механизма в области охраны окружающей среды и экономического механизма в сфере природопользования. К первому ученый относит финансиро-
1 Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С. 17.
2 Там же. С. 11-12.
вание природоохранных мероприятий, регулирование платы за негативные эффекты, экономическое стимулирование и др.3. И.А. Игнатьева к мерам экономического регулирования относит экономическое стимулирование, финансирования экологических мероприятий, правовое закрепление особого статуса
4 | г
экологического предпринимательства . К экономическому регулированию в научной литературе также относится экологическое страхование и экологический аудит5. Нельзя не согласиться с С.А. Боголюбовым в том, что существует необходимость совершенствования законодательства для увеличения результативности экономического механизма охраны окружающей среды6. Таким образом, экономический механизм охраны окружающей среды находится в центре внимания ученых, которые считают его перспективным при решении экологических проблем в различных отраслях экономики.
Основной проблемой, которую необходимо решить в аграрном секторе экономики, в том числе в
3 Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. М., 2008. С. 204.
4 Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 179-184.
5 Бажайкин А.Л. Экологическое страхование: теория, практика правового регулирования: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 1992; Игнатьева И.А. Экологическое страхование: содержание и возможности правового регулирования // Государство и право. 2005. № 11. С. 52-61; Кичигин Н.В., Марьин Е.В. Правовое регулирование экологического аудита: Научно-практическое пособие. М., 2010. Следует заметить, что ряд авторов экологический аудит не рассматривают в рамках экономического механизма охраны окружающей среды. См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М., 2009. С. 225-231, 233-234; Крассов О.И. Указ. соч. С. 290-301.
6 Боголюбов С. А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 193.
аспекте экологии, является проблема недофинансирования сельского хозяйства, которая ведет к проблеме использования самых дешевых, а не самых экологически безопасных инструментов в достижении целей государственной аграрной политики. Проблема недофинансирования является общей проблемой для многих направлений развития отечественной экономики, но в аграрном секторе она непосредственно угрожает состоянию продовольственной безопасности, а значит интересам общества и каждого его члена в отдельности.
Проблема недофинансирования касается также природоохранной деятельности, которая является дорогостоящей, а природопользователи, по справедливому замечанию Н.И. Хлуденевой, не заинтересованы в ее осуществлении1. В этой связи, П.И. Лысухо подчеркивает, что важно поддерживать экономическую заинтересованность субъектов предпринимательской деятельности, чтобы они сами были заинтересованы в защите окружающей среды2. Е.С. Клейменова полагает, что для обеспечения баланса частного и публичного интереса в аграрном секторе экономики с учетом решения экологических задач необходимо, чтобы интересы общества воспринимались правообладателем земельного участка без отрыва от его собственных интересов3. И это должно стать одним из основных направлений развития законодательства. Представляется, что в нашей стране для аграрного предпринимательства существуют все возможности, как в географическом и климатическом плане, так и в экономическом и правовом аспекте. В частности, субъект предпринимательской деятельности может выбрать для себя любую организационно-правовую форму как традиционных юридических лиц (хозяйственных обществ и хозяйственных товариществ), так и форму крестьянского (фермерского хозяйства) в соответствии с Федеральным законом от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ (в ред. от 23 июня 2014 г.) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»4 и форму сельскохозяйственной кооперации в соответствии с Федеральным законом
1 Хлуденева Н.И. Правовое обеспечение экономического стимулирования в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2013. № 2. С. 5-13.
2 Лысухо П.И. Правовое обеспечение экологической безопасности граждан в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... на со-иск. канд. юрид. наук. М., 2002. 23 с.
3 Клейменова Е. С. Соотношение частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах // Юридический мир. 2010. № 11. С. 30-33.
4 СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.
от 8 декабря 1995 г. № 193-Ф3 (в ред. от 28 ноября 2015 г.) «О сельскохозяйственной кооперации»5. Отметим, что осуществление деятельности в форме крестьянских (фермерских) хозяйств и форме сельских кооперативов пользуется государственной поддержкой в соответствии с Указом Президента РФ от 27 июля 1993 г. № 1139 «О некоторых мерах по поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов»6, Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2014 г. № 1605 (в ред. от 26 декабря 2015 г.) «О предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства в 2015 году»7.
М.И. Васильева отмечает, что существует острая необходимость в создании действенных механизмов экономического стимулирования субъектов хозяйственной деятельности к сокращению их негативного воздействия на окружающую среду и рациональному ресурсо- и энергопотреблению. В числе таких механизмов - платность негативного воздействия на окружающую среду, льготное налогообложение, субсидирование процентных ставок по кредитам, предоставление инвестиционных кредитов, введение залоговой стоимости упаковки, установление акцизов на экологически «грязные» виды топлива, ускоренная амортизация основных фондов, создание конкурентных преимуществ соответствующим инвесторам и другие меры8.
Таким образом, в процессе реализации эко-лого-правового механизма в сельском хозяйстве необходимо решить две задачи: во-первых, упорядочить традиционные и найти новые источники финансирования мероприятий по охране окружающей среды, а, во-вторых, стимулировать субъекты, в том числе, частных форм предпринимательства, к минимизации негативного воздействия на окружающую среду и осуществлению активных действий в отношении сохранения аграрных экосистем.
Для решения указанных задач могут быть использованы средства государственного бюджета, а
5 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870.
6 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 31. Ст. 2928.
7 СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 508.
8 Васильева М.И. Правовое обеспечение экологической политики. Приоритетные направления. М.: Институт устойчивого развития Общественной палаты Российской Федерации/Центр экологической политики России, 2011. С. 7, 8.
также государственные финансовые средства, переданные частным институтам, например, банкам развития. Так, Н.Д. Вершило, Т.А. Вершило отмечают, что средства государственного бюджета в виде целевых программ или средства специальных бюджетных фондов, созданных для охраны окружающей
среды, могут быть эффективным источником финан-
1
сирования для решения экологических задач .
Такой источник в виде субсидий предусмотрен, например, в Постановлении Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 1042 «Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономически значимых региональных программ развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации»2 и Постановлении Правительства РФ от 7 июля 2015 г. № 678 «Об утверждении Правил предоставления грантов в форме субсидий... на реализацию перспективных инновационных проектов в агропромышленном комплексе.»3 и др.
Вместе с тем, приведенных мер явно недостаточно с учетом новой экономической и политической ситуации. М.И. Васильева отмечает неготовность России к «зелёному росту», которую она показывает на примере отсутствия экологической составляющей при распределении средств бюджета. Ученый подчеркивает декларативность норм экологического законодательства и указывает, что нужны понятные и конкретные меры и мероприятия, в частности, по экономическому стимулированию экологического предпринимательства или возмещению вреда, причиненного окружающей среде4.
Что касается внебюджетных источников, то имеет смысл посмотреть на правовое регулирование
1 Вершило Н. Д., Вершило Т. А. Целевые экологические программы и экологические фонды как инструменты планирования и финансирования в области охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. № 1. С. 18-24.
2 СЗ РФ. 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7102.
3 Постановление Правительства РФ от 7 июля 2015 г. № 678 «Об утверждении Правил предоставления грантов в форме субсидий из федерального бюджета на реализацию перспективных инновационных проектов в агропромышленном комплексе в рамках подпрограммы «Техническая и технологическая модернизация, инновационное развитие» государственной программы Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» // СЗ РФ. 2015. № 28. Ст. 4242.
4 Васильева М.И. Правовое обеспечение экологической политики. Приоритетные направления. М.: Институт устойчивого развития Общественной палаты Российской Федерации/Центр экологической политики России, 2011. С. 14.
государственных корпораций в нашей стране и лиц публичного права в зарубежных странах. В настоящее время приобрело актуальность создание «зеленых офисов» банков развития, которые хорошо зарекомендовали себя за рубежом. Так, в обобщающем докладе для представителей властных структур ЮНЕП «Навстречу «зеленой» экономике: пути к устойчивому развитию и искоренению бедности» институты развития называются базовыми игроками по поддержке «зеленой» экономики. К числу таких банков относятся, например, Всемирный банк, региональные и субрегиональные банки развития, двусторонние агентства по содействию развитию, такие, как KFW в Германии и Caisse des Depots и AFD во Франции, а также национальные банки развития, например, BNDES в Бразилии, DBSA в ЮАР и CDB в КНР5.
В нашей стране банком развития является Внешэкономбанк, осуществляющий свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2015 г.) «О банке развития»6 (ст. 3), где указано, что Внешэкономбанк действует в целях осуществления проектов, в том числе и направленных на защиту окружающей среды.
В настоящее время банки развития уже не разделяют политику невмешательства в экологические вопросы и теперь возложили на себя солидарную ответственность с обществом в области рационального природопользования и охраны окружающей среды. Это произошло в момент подписания «Принципов Экватора», которые предполагают различные стандарты, установленные Международной финансовой корпорацией. Банки развития используют эти принципы для анализа и оценки экологических и социальных рисков, которые учитываются при принятии решения о предоставлении финансирования7. В этой связи, нельзя не согласиться с А. Штайнерой, что ключ к решению проблем изменения климата, утрат экосистем и содействие «зеленому» росту лежит не в сфере охраны окружающей среды, а в финансировании8.
5 Навстречу «зеленой» экономике: пути к устойчивому развитию и искоренению бедности. Обобщающий доклад для представителей властных структур // http://www.unep.org/greeneconomy/ Portals/88/documents/ger/GER_synthesis_ru.pdf
6 СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.
7 Ясинский В.А., Мироненков А.П. Международные подходы к интегрированию экологических стандартов в инвестиционную политику финансовых институтов // Евразийская Экономическая Интеграция. 2009. Вып. № 3(4).
8 Принципы устойчивого развития в деятельности финансовых институтов развития и международных организаций http://www.veb.ru/common/upload/files/veb/analytics/sd/2015q1.pdf
Экономическая обеспеченность дорогостоящего эколого-правового механизма не может быть достигнута исключительно за счет средств государственного бюджета и иных источников государственного финансирования. Она требует привлечения дополнительного финансирования, в том числе за счет средств частных предпринимателей, и в этой связи перспективным направлением экономического решения экологической проблемы выступает применение инструментов государственно-частного партнерства.
В Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2015 г.) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о государственно-частном партнерстве, муниципаль-но-частном партнерстве) государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство понимается как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров на основании соглашения о государственно-частном партнерстве в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. То есть Закон о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве сводит формы государственно-частного партнерства к соглашению о государственно-частном партнерстве, соглашению о муниципально-частном партнерстве, которые, согласно названному Закону являются гражданско-правовыми по своей правовой природе договорами между публичным партнером и частным партнером, заключенными на не менее чем трехлетний срок (ст. 3). Указанные определения не позволяют использовать соглашение о государственно-частном партнерстве для решения экологических задач, между тем, государственно-частное партнерство предполагает возможность как осуществления финансирования из государственного бюджета, так и из внебюджетных источников, что однозначно требуется в сфере экологии.
Полагаем, что необходимо дополнить названный Закон такой возможностью, так как использование инструментов государственно-частного партнерства в области защиты окружающей среды
однозначно перспективно. Кроме того, нельзя не согласиться с теми учеными, которые считают, что предложенное в Законе о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве определение самого понятия слишком узко и не отвечает потребностям российской экономики.
В настоящее время о возможностях использования такого механизма как государственно-частное партнерство для решения экологических проблем в России говорят на самых высших уровнях. Между тем, глубокой проработки указанного механизма с участием ученых специалистов по экологическому праву практически не проводилось.
Проблемами государственно-частного партнерства занимаются специалисты в области международного права и предпринимательского права. В частности, А.В. Белицкая считает государственно-частное партнерство видом инвестиционной деятельности, которая выражается в сотрудничестве государства и частного предпринимательства в решении публичных задач2.
В теории экологического права государственно-частное партнерство понимается шире, чем в науке предпринимательского права. Так, Т.В. Петрова утверждает, что любые формы государственной поддержки предпринимательства можно признать государственно-частным партнерством, если они направлены на решение экологических задач3. Однако, классическое понимание государственно-частного партнерства, которое предполагает помимо различных форм государственной поддержки активное участие частного предпринимателя в проектах, более предпочтительно. Именно соединение государственного и частного финансирования для реализации проектов в сельском хозяйстве и экологии будет представлять собой перспективный способ решения экологических проблем в аграрном секторе экономики.
Отметим, что в зарубежных странах инструменты государственно-частного партнерства широко используются для решения экологических задач, в том числе в сельском хозяйстве. В качестве примера успешно реализуемого проекта государственно-частного партнерства в международной практике решения экологических проблем в сельском хозяйстве можно привести проект в отношении выращивания
1 СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4350.
2 Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М.: Статут. 2012. 191 с.
3 Петрова Т.В. Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы // Экологическое право. 2010. № 6. С. 28-33.
кофе в регионе Сан-Мартин, Перу. Партнерство предполагает взаимодействие с местными фермерами для обеспечения экологически и экономически устойчивого производства кофе в регионе, страдающем от чрезмерной вырубки лесов. Для того, чтобы инструменты государственно-частного партнерства могли быть применены для решения экологических проблем предлагаю внести в законодательство о государственно-частном партнерстве некоторые изменения.
В частности, в определение государственно-частного партнерства, где перечисляются цели его создания, предлагаем указать необходимость охраны окружающей среды. То есть в определении государственно-частного партнерства (ст. 3) после слов «... в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» добавить слова «с учетом необходимости охраны окружающей среды».
Представляется, что проекты государственно-частного партнерства, которые не отвечают экологическим интересам государства, не могут получить поддержку государства, а соответственно не могут быть реализованы.
Одним из направлений экономического механизма решения экологических задач в сфере сельского хозяйства может быть государственная поддержка экологического бизнеса. М.И. Васильева понимает под экологическим бизнесом вид деятельности, которому оказывается государственная поддержка и в который включается предпринимательская деятельность без учета отраслевой характеристики, направленная на охрану окружающей среды
1
или снижающая негативное воздействие на нее . Н.Г. Жаворонкова предлагает использовать термин «экологическое предпринимательство», под которым она понимает любую деятельность, непосредственно связанную с экологией и направленную на решение тех или иных экологических проблем2. Б.А. Воронин говорит о необходимости закрепления таких принципов аграрного права как экологическая направленность предпринимательства в аграрной сфе-
1 Васильева М. И. Правовое обеспечение экологической политики. Приоритетные направления. М.: Институт устойчивого развития Общественной палаты Российской Федерации/Центр экологической политики России, 2011. С. 7, 8.
2 Даниленко О.В., Рюмина Р.Б., Бакунина Т.С. Научная конференция «Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики» // Государство и право. 1993. № 11. С. 33.
ре, материальная заинтересованность и ответственность сельскохозяйственных коммерческих организаций за результаты предпринимательской деятельности с учетом необходимости охраны окружающей среды3.
В настоящее время в мировой практике выработано значительное количество инструментов экологического бизнеса, как экономического, так и правового характера, которые могут использоваться в российском сельском хозяйстве и обеспечить эффективность экономического механизма в экологии. Одним из инструментов государственной поддержки экологического бизнеса могут стать налоговые льготы, которые будут предоставлены законодателю, ведущему бизнес экологично.
Помимо экологического бизнеса можно также поддержать концепцию экологического финансирования. Так как практически ни один бизнес не обходится без кредитных средств, которые обычно предоставляют банки, важно мотивировать именно банки к финансированию экологически безопасных проектов. При этом обязанность по предоставлению документов о соблюдении всех экологических требований должны предоставляться самим получателем кредитных средств, чтобы не возлагать на банки дополнительной функции экспертизы экологичности проектов для предоставления финансирования. При этом банк должен убедиться по формальным признакам в соответствии проекта экологическому законодательству.
Отметим, что в мировой практике уже полностью доказала свою состоятельность концепция «зеленого банкинга», которая берет свое начало еще с 2003 г.4 и дискуссия о которой не утихает до сих пор5. В октябре 2008 г. в рамках Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) был запущен проект «Зеленая экономическая инициатива»6. В 2010 г. с целью популяризации вышеуказанных инициатив в банковском секторе ЮНЕП была создана Банковская комиссия. В 2011 г. ЮНЕП подготовила Руководство по ус-
3 Воронин Б. А. Становление аграрно-правовой науки и актуальные проблемы ее развития: Автореф. дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук. Уфа, 2000. 38 с.
4 Raad Mozib Lalon Green banking: Going green International Journal of Economics, Finance and Management Sciences 2015; 3(1): 34-42 http://www.greengrowthknowledge.org/sites/default/files/downloads/re source/going_green.pdf
5 Adeboye Oyegunle and Olaf Weber Development of sustainability and green banking regulations - existing codes and practices Copyright © 2015 by the Centre for International Governance Innovation https://www.cigionline.org/sites/default/files/cigi_paper_no.65_4.pdf
6 http://www.unep.org/greeneconomy/
тойчивому развитию банковской отрасли1.
Таким образом, концепция экологического финансирования наряду с экологическим бизнесом должны стать основой эколого-правового механизма решения экологических проблем посредством экономических инструментов. «Зеленые офисы» институтов развития и «зеленые банки» заслуживают всесторонней поддержки и должны активно поддерживаться в государственной экологической политике.
В заключении можно сделать вывод о том, что необходимость реализации публичного интереса обусловливает актуальность использования государственно-частного партнерства в сфере сельского хозяйства и экологии в Российской Федерации как важного элемента эколого-правового механизма, а также подчеркивает важность государственной поддержки экологического бизнеса и экологического финансирования, которые также могут строиться на принципах государственно-частного партнерства в его широком понимании. Такое партнерство позволяет достичь общественно-значимых целей за счет объединения усилий, знаний и умений, а также фи-
нансов его сторон, что имеет особую важность ввиду недостаточности бюджетных средств для восстановления отечественного аграрного сектора экономики.
«Зеленые офисы» банков развития и «зеленые банки» позволяют такое государственно-частное партнерство реализовать с точки зрения организации привлечения, как частных, так и государственных средств на реализацию экологических задач, в том числе в аграрном секторе экономики, а экологический бизнес позволит сократить уровень загрязнения окружающей среды, более рационально отнестись к использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве.
Таким образом, государственно-частное партнерство представляет собой элемент эколого-правого механизма и относится к экономическому регулированию охраны окружающей среды в сельском хозяйстве, в связи с чем предлагаем дополнить Закон о государственно-частном партнерстве, муниципально-част-ном партнерстве нормой, которая бы позволила использовать инструменты государственно-частного партнерства для решения задач в сфере экологии.
1http://www.unepfi.org/fileadmin/documents/guide_banking_statemen ts.pdf
