CC BY-NC-ND
51
Подколзина Е.А., Бальсевич А.А.
ЭКОНОМИЧЕСКИМ АНАЛИЗ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСАКЦИЯМИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ НА ПРИМЕРЕ МИНЭКОНОМРАЗВИТИЯ РФ1
Аннотация
Во многих странах структура управления в органах государственной исполнительной власти не всегда обеспечивает оптимальное исполнение принимаемых решений. Одна из целей проводимой в России административной реформы - внедрение элементов корпоративного управления в структуру управления в органах исполнительной власти. Соответственно, встает вопрос, какие элементы присутствуют в структуре управления органов исполнительной власти на данный момент. Основная цель работы - выявить характеристики, описывающие такие структуры управления трансакциями, как иерархия, корпорация и сеть, и оценить распространенность данных характеристик в органах исполнительной власти России, чтобы выделить преобладающую структуру. Теоретическая часть статьи основывается на инструментарии теории трансакционных издержек, а эмпирический анализ построен на проведенных по заказу Лаборатории институционального анализа ГУ - ВШЭ формализованных интервью государственных служащих Минэкономразвития РФ. Проведенное исследование показало, что поведение большинства служащих горизонтальных служб Минэкономразвития демонстрирует наличие характеристик, соответствующих иерархической структуре управления, в то время как в вертикальных службах поведение служащих свидетельствует и о наличии элементов сетей и кор-
144
Подколзина Е.А., Балъсевич А.А. Экономический анализ структур управления...
порации. Поведение государственных служащих на разных ступенях служебной лестницы демонстрирует характеристики, соответствующие различным структурам управления: на нижнем уровне преобладает корпорация, на среднем - иерархия, а на верхнем уровне - корпорация и сети.
Ключевые слова: управление по результатам, качество государственных услуг, иерархическая структура управления.
Введение
Актуальность как теоретических, так и эмпирических исследований, посвященных анализу форм управления в организациях государственного сектора, связана с рядом факторов. На протяжении долгого времени в подавляющем большинстве стран преобладает иерархическое устройство органов государственного управления. Однако в последнее время эффективность иерархической формы организации в государственном управлении постепенно снижается, особенно с ростом государственного сектора.
Одна из приоритетных задач многих правительств - повышение эффективности функционирования государственных учреждений и организаций. Однако ни исследователи, ни представители органов власти пока не пришли к единому мнению о том, какая структура организации является наиболее приемлемой для государства. 1980 - 90-е годы можно считать пиком проведения административных реформ в целом ряде стран: Соединенные Штаты, Великобритания, Новая Зеландия, Нидерланды, Австралия, Германия. Проводимые там реформы органов власти в краткосрочной перспективе включали следующие направления: оптимизация расходов, внедрение персонального менеджмента, повышение качества государственных услуг, модернизация организационной структуры органов исполнительной власти [9].
Можно выделить несколько направлений движения от иерархической структуры. Во-первых, это движение в сторону внедрения рыночных элементов в функционирование государственных органов, которое происходило, например, в Англии в конце 70-х гг. XX в. [5]. Во-вторых, внедрение элементов корпоративного управления. Также в последнее время широко обсуждаются возможные преимущества внедрения сетевых форм в структуру государственной власти. В Соединенных Штатах в конце 1980-х гг. была провозглашена политика, направленная на внедрение в управление в области государственного сектора корпоративных принципов, а также развитие механизмов саморегулирования, присущих сетевым структурам (там же).
Административные реформы в странах Восточной Европы проводились начиная с 1990-х гг., когда в связи с переходом к рыночной экономике возникает потребность в новом типе управления государственной службой. В данных странах в ходе проведения административных реформ ставились следующие задачи: «создание эффективной системы государственного управления, демократизация и децентрализация государственного управления, проведение реформы административно-территориального устройства, формирование публично-правового статуса государственного служащего» [2].
В Российской Федерации административная реформа идет с конца 1990-х гг. В частности, в 2004 г. в соответствии с Указами Президента РФ
145
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2
№ 314 и № 649 образована и утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. В частности, «функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства» (Концепция административной реформы в РФ в 2006 - 2008 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р). Так называемый второй этап административной реформы приходится на 2006 - 2008 гг. В качестве основных целей выступают повышение эффективности функционирования органов власти, повышение качества государственных услуг, снижение издержек бизнеса, которые возникают при взаимодействии с органами власти. Для достижения данных целей был сформулирован перечень задач. Мы выделим из него задачи, которые напрямую коррелируют с темой нашего исследования. Это в первую очередь задача внедрения в органах власти принципов и механизмов управления по результатам. Во-вторых, это оптимизация функций органов исполнительной власти. В-третьих, модернизация системы информационного обеспечения2. Данные задачи обозначают намерение РФ двигаться в сторону корпоративной структуры управления.
Однако существующая организация деятельности органов государственной исполнительной власти в России далеко не всегда обеспечивает исполнение принимаемых решений и многочисленные попытки ее реформирования зачастую не приводят к положительным результатам3. За последние 10 лет, по данным Мирового Банка об оценке эффективности управления (government effectiveness), индекс России в 2003 г. не поднимался выше 50% (из 100 возможных), а в 2007 г. для России он составлял 42%. Для сравнения: аналогичный показатель для Германии в 2007 г. составлял 99%. По качеству регулирования (regulatory quality) индекс России составляет 35%, по показателю политической стабильности (political stability and no violence) - 23%, по качеству судебной системы (rule of law) - 17%, по качеству контроля за коррупцией (control of corruption) - 16% (Worldwide governance Indicators, 1996 - 2007). Таким образом, в нашей работе мы задаемся следующими вопросами: почему реформирование структуры органов власти не дает желаемых результатов? всегда ли государственные служащие низшего звена разделяют концепцию проводимых реформ? какая в итоге получается структура управления?
Для того чтобы ответить на поставленные вопросы, необходимо, во-первых, выделить структуры управления трансакциями, существующими в государственном секторе. А во-вторых, для анализа выделенных структур управления выработать инструменты, которые бы учитывали характеристики государственных служащих и специфику их взаимодействия.
В начале нашей статьи мы проводим теоретический анализ структур управления трансакциями: какие структуры управления целесообразно выделять, какими характеристиками они обладают. Затем, на основе анализа литературы, посвященной данной проблеме, предлагается инструментарий для оценки структуры управления, сложившейся в российских органах власти. В последней части работы обсуждается, элементы какой структуры управления наиболее широко представлены в Минэкономразвития РФ.
146
Подколзина Е.А., Балъсевич А.А. Экономический анализ структур управления...
Структуры управления в органах исполнительной власти
В своем исследовании структур управления трансакциями в органах исполнительной власти авторы опирались на:
- работы по теории трансакционных издержек [13, 14], сетевого анализа [11];
- теоретические труды, в которых рассматриваются возможности применения выводов, полученных при анализе частных организаций, для исследования структур управления в государственном секторе [10, 12];
- эмпирические работы, в которых для различных государственных организаций в разных странах выделяются структуры управления, исследуются их характеристики, преимущества и недостатки, а также анализируются проблемы, возникающие при переходе от одной структуры управления к другой [4, 5, 6, 7].
Выводы теории трансакционных издержек, с поправкой на особенности государственного сектора, и классические работы в области сетевого анализа формируют теоретическую базу исследования. Так, на основе работ Уильямсона и Пауэлла были выделены «идеальные» структуры управления, которые теоретически могут присутствовать в органах исполнительной власти: иерархия, корпорация и сеть.
Однако следует вспомнить предостережение, высказанное Мо [10]. Он выделил отличия частного и государственного секторов, которые необходимо учитывать при анализе последнего. Основное отличие заключается в том, что исходной структурой управления в государственном секторе является иерархия. Бывают ситуации, в которых возможно заключение контрактов, но, как правило, деятельность контрагентов строго контролируется. И если в частном секторе неэффективные производители, скорее всего, будут вынуждены уйти с рынка, то в государственном секторе, где большую роль играет политическая поддержка, неэффективные структуры управления могут существовать достаточно долго. Таким образом, теорию трансакционных издержек необходимо адаптировать к специфическим характеристикам организаций государственного сектора, особенно если предполагается анализировать внутреннюю структуру организаций [8]. И в первую очередь необходимо определить понятие трансакции в контексте предоставления государственных услуг.
Органы исполнительной власти не занимаются производством товаров и технологий, поэтому определение трансакции Уильямсона - переход от одной стадии производственного процесса к другой - не совсем подходит для нашего анализа. Итог работы и промежуточные стадии оказываются неосязаемыми. Как правило, результатом работы органов исполнительной власти выступают разработанные правовые акты, проекты, решения по определенному кругу проблем. На наш взгляд, для органов исполнительной власти основным критерием трансакции выступает делегирование заданий. То есть трансакция в органах исполнительной власти - это передача задания одним служащим другому. Как правило, один из служащих занимает более высокую ступень на иерархической лестнице, но это не является обязательным условием.
147
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2
Процессы, которые происходят в области государственного управления на протяжении последних 20-25 лет, предоставили исследователям обширное поле для проведения не только теоретических, но и эмпирических исследований: начиная с 1980-х гг. в разных странах проходят постепенные реформы в государственном секторе. Уже к середине 1970-х гг. стала очевидной необходимость поиска альтернатив иерархической структуры управления в органах исполнительной власти. В 1980-х гг. в рамках так называемого нового государственного управления организации исполнительной власти начали рассматриваться как корпорации, которые должны управляться профессиональными менеджерами. В 1990-е гг. эта модель государственного управления была дополнена «рыночными элементами», которые предполагали, например, возможность аутсорсинга некоторых функций, выполняемых органами власти. Следующим шагом на пути развития государственного управления стало внедрение в 2000-е гг. в государственное управление сетевых элементов.
В числе последних работ, посвященных анализу характеристик различных структур управления, можно выделить, например, работы Консидина и Льюис (1999, 2003), в которых сравниваются структуры управления в государственных организациях в Австралии, Новой Зеландии, Великобритании и Нидерландах, и Флеминга и Родса (2005), исследующих серию реформ полицейских служб, проводившихся в США, Канаде, Великобритании и Австралии. Мы обобщили характеристики структур управления, выделенных в этих эмпирических работах, с учетом российской специфики. Соответствие идеальных типов структур управления и их характеристик представлено в таблице 1. Далее в работе предпринимается попытка оценить распространенность данных характеристик в органах исполнительной власти России.
Таблица 1
Идеальные типы и их характеристики
Характеристики Структуры управления
иерархия корпорация сеть
Формализация ++ + -
Вертикальные связи и вертикальный контроль ++ + -
Горизонтальные связи и горизонтальный контроль - + + +
Неформальные правила - + + +
Конкуренция - + + +
Инициатива - + + +
Командная работа + /- + ++
Взаимопомощь и доверие - + + +
Методология исследования
Основная цель эмпирической части работы - выделить характеристики, описывающие такие структуры управления трансакциями, как иерархия, корпорация и сеть, и оценить распространенность данных характеристик
148
Подколзина Е.А., Балъсевич А.А. Экономический анализ структур управления...
в органах исполнительной власти России, чтобы выделить преобладающую структуру управления.
В соответствии с обозначенной целью были решены следующие задачи:
- выделены характеристики трех «идеальных» типов структур управления: иерархии, корпорации и сети;
- разработан инструментарий, позволяющий выявить наличие данных характеристик в органах исполнительной власти РФ;
- исследовано, какие элементы различных типов структур управления представлены в Минэкономразвития РФ.
Основным объектом исследования выступают государственные служащие, занятые в органах исполнительной власти. В данной статье мы акцентируем внимание на подчиняющемся Правительству Министерстве экономического развития4.
В основе деятельности органов власти лежит иерархический принцип: «каждое нижестоящее звено ответственно перед вышестоящим и подотчетно ему, обязано выполнять его распоряжения и обращаться через него к вышестоящему руководству»5. Министерства включены в механизм государственного управления по вертикали: правительство - министерство - объект управления. Мы рассмотрим министерскую систему, которая в России, как и в большинстве стран, строится по отраслевому и программно-целевому принципу, охватывает основные сферы государственного управления и ключевые направления общественного развития. Выделяют следующие основные функции министерства:
- трансформация общественной политики в конкретное управление;
- управление службами министерства;
- координация;
- контроль.
Функции министерства распределяются между его основными структурными подразделениями, среди которых принято выделять:
- вертикальные службы (направлены на реализацию основных функций министерства);
- горизонтальные (функциональные) службы (не связаны напрямую с выполнением функций министерства, направлены на обеспечение процесса координации деятельности);
- технические службы (направлены на обеспечение технической составляющей деятельности министерства - функционирование архивов, сбор статистики, система отчетности и планирования)6.
В фокусе данного исследования находятся департаменты, которые, согласно предложенной классификации, могут быть отнесены к горизонтальным и вертикальным службам. Так, Департамент управления делами и Департамент правового обеспечения, которые нацелены на поддержание работы самого министерства, могут быть отнесены к горизонтальным службам, а департаменты стратегии социально-экономических реформ и государственного регулирования в экономике, занимающиеся реализацией функций, закрепленных за министерством, - к вертикальным службам.
Лабораторией институционального анализа экономических реформ ГУ - ВШЭ был разработан инструментарий для оценки структуры управле-
149
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2
ния трансакциями в органах исполнительной власти7. В анкету вошли вопросы, описывающие портрет респондента, повседневную организацию работы и повседневные практики взаимодействия служащих между собой. По разработанному инструментарию были проведены формализованные интервью с государственными служащими, работающими в Министерстве экономического развития РФ. Интервьюирование проходило в сентябре -октябре 2007 г. Опрашивались государственные служащие, занимающие должность от специалиста первой категории до начальника отдела. Одна из задач исследования заключалась в изучении рутин, которые сформировались в органах исполнительной власти РФ, поэтому из выборки были исключены «верхние слои» государственных служащих, так как характер выполняемой ими работы в меньшей степени подразумевает возможности возникновения рутин, что означает сложность формирования устойчивых внутренних моделей поведения.
Всего было опрошено 330 государственных служащих, из них:
- Департамент правового обеспечения - 41;
- Департамент стратегии социально-экономических реформ - 67;
- Департамент государственного регулирования в экономике - 20;
- Департамент управления делами - 202.
Таблица 2
Количество опрошенных государственных служащих
по департаментам
Департамент % в общем числе опрошенных Доля тех, кто работает в соответствующем департаменте, в общем числе работающих меньше 2 лет Доля тех, кто работает в соответствующем департаменте, в общем числе работающих от 2 до 5 лет Доля тех, кто работает в соответствующем департаменте, в общем числе работающих больше 5 лет
правового обеспечения 12,4 0,08 0,22 0,10
стратегии социально- экономических реформ 20,3 0,22 0,22 0,18
государственного регулирования в экономике 6,1 0,08 0,08 0,04
управления делами 61,2 0,62 0,48 0,68
Мы выделили основные характеристики, по которым описываем структуры управления трансакциями в органах исполнительной власти, и описали информационную базу, на которой построено исследование. В таблице П. 1 (см. приложение 1) представлено соответствие характеристик и ответов респондентов, которые свидетельствуют о наличии той или иной структуры управления.
150
Подколзина Е.А., Балъсевич А.А. Экономический анализ структур управления...
Анализ характеристик структур управления трансакциями, распространенных в Минэкономразвития РФ
На основе проведенного теоретического анализа были выдвинуты следующие гипотезы:
- Поведение большинства сотрудников горизонтальных служб Минэкономразвития РФ демонстрирует наличие характеристик, соответствующих иерархической структуре управления.
- В вертикальных службах поведение большинства сотрудников демонстрирует наличие формализованных отношений (иерархия), вертикальных связей (иерархия), горизонтального контроля (сети), командной работы (корпорация).
- Поведение сотрудников на разных ступенях служебной лестницы демонстрирует характеристики, соответствующие различным структурам управления: нижние уровни - иерархия, средние уровни - корпорация, верхние уровни - сети.
Анализ проводился для трех групп респондентов - те, кто проработал в министерстве меньше двух лет, от двух до пяти и больше пяти лет. Распределение по группам было сделано для того, чтобы можно было выявить различия в поведении служащих, для которых рутины являются уже сформированными, и для тех, кто к ним только приспосабливается (служащие, проработавшие меньше двух лет). Если в сообществе существует достаточно большое количество индивидов, придерживающихся определенных правил, то вновь пришедший будет вынужден эти правила также принять. Разберем более подробно, какие из характеристик представлены в выбранных департаментах Минэкономразвития РФ.
Формализация
Среди опрошенных около 39% государственных служащих отмечали, что в государственной службе их привлекают гарантия занятости и стабильность дохода, около 30% - государственные гарантии, 40% - полученные знания и опыт, 18% - интересные задачи, 12% - интересный коллектив. Причем стоит отметить, что ответы «стабильность дохода» и «государственные гарантии» были наиболее распространены среди тех, кто проработал в министерстве более пяти лет. Всего среди опрошенных 42% проработали в министерстве больше пяти лет. Если сравнить представления о привлекательности государственной службы для служащих из горизонтальных и вертикальных подразделений, то мы увидим, что служащих из горизонтальных служб больше привлекают гарантии занятости и стабильности дохода, а из вертикальных - полученные знания и опыт. Одно из возможных объяснений подобных различий заключается в том, что, приходя на работу в горизонтальные службы, сотрудники ориентируются на продолжительный период работы в одном месте, а приходя на работу в вертикальные службы, собираются через несколько лет сменить место работы. Косвенным подтверждением этого является то, что среди ответивших, что их привлекают государственные гарантии, 62% проработали больше пяти лет, а среди ответивших «полученные знания и опыт» 42% проработали менее двух лет.
151
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2
Единицы пользовались объявлениями о вакансиях и услугами службы занятости при устройстве на работу, причем из тех, кто пользовался, большинство работает в министерстве менее двух лет. Большинство пришли на работу по предложению коллег (30%) и знакомых (24%). Среди служащих горизонтальных и вертикальных подразделений большинство пришли по предложению коллег (30% и 31% соответственно), однако в горизонтальные службы 25% респондентов пришли по предложению родственников, а в вертикальные - 24% пришли по объявлению о вакансии.
Относительно формализации непосредственно процесса работы можно сказать следующее. Только одна треть опрошенных присутствует на рабочем месте в соответствии с графиком работы министерства, большинство работают по ненормированному рабочему графику. Брать работу на дом в министерстве не принято (62%). Степень разнообразия заданий варьируется между вертикальными и горизонтальными службами. Для последних характерно смещение в сторону однотипных заданий, в то время как для вертикальных служб, наоборот, в сторону разнообразных, что соответствует нашим предположениям.
Вертикальные связи и вертикальный контроль Наличие явно выраженной иерархической структуры свойственно, иерархии и корпорации. Подобные признаки в сетевом управлении должны сводиться к минимуму. Результаты опроса по выделенным характеристикам показывают, что, как правило, сотрудники не передают часть своих заданий другим (60%), однако если передают, то либо коллегам, занимающим аналогичную должность (19%), либо тем, кто стоит ниже по служебной лестнице (21%). Передавать задания вниз по служебной лестнице в большей степени свойственно представителям горизонтальных служб, чем представителям вертикальных служб, хотя для обоих типов подразделений подавляющее большинство респондентов ответили, что им несвойственно передавать полномочия.
Когда у служащих возникают затруднения при выполнении работы, они предпочитают обратиться к тому, кто дал поручение (56%), а не к тому, кто лучше разбирается в проблеме (29%). По мнению 62% респондентов, продвижение по службе зависит от их руководителя. Это был самый популярный ответ независимо от стажа государственной службы. Жесткая дисциплина в основном обеспечивается за счет осуждения со стороны руководителя - так ответил 61% респондентов. А добросовестная работа поощряется одобрением вышестоящих коллег (48%). Примерно 60% респондентов считают, что, когда они уходят в отпуск или берут больничный, их работу выполняет сотрудник, которого назначает руководитель.
Горизонтальные связи и горизонтальный контроль Согласно результатам опроса, в министерстве нет широко распространенной практики делегирования заданий коллегам, занимающим аналогичную должность или стоящим выше по служебной лестнице. Большинство служащих не боятся столкнуться с осуждением своих действий коллегами. Опрос показал, что 29% служащих очень часто делятся информацией между собой и 24% помогают друг другу, исходя из своего опыта, справляться с возникающими проблемами. Соответственно, 46% и 51% отмечают, что это происходит нечасто.
152
Подколзина Е.А., Балъсевич А.А. Экономический анализ структур управления...
Независимо от типа службы многим сотрудникам свойственно обсуждать между собой рабочие вопросы в деталях, однако для вертикальных служб характерно более плотное (не только по работе) общение между сотрудниками в процессе работы. Совместное проведение досуга служащим Минэкономразвития несвойственно.
Взаимопомощь и доверие
Данная характеристика также должна быть в большей степени представлена в сетевом управлении. В частности, в случае сетевого управления в организации среди служащих должно присутствовать обоюдное желание как обращаться за помощью к коллегам, так и приходить на помощь в случае необходимости. Предполагается и более тесное общение между коллегами, которое может выходить за рамки рабочих отношений.
Степень готовности прийти на помощь очень сильно различается между департаментами. Так, 78% служащих Департамента правового обеспечения и 60% служащих Департамента государственного регулирования в экономике никогда не соглашаются помогать коллегам. При этом в целом по министерству 56% соглашаются помочь всегда и 32% - достаточно часто. Однако здесь стоит отметить, что 83% соглашаются помочь вышестоящему сотруднику и о помощи просят, как правило, сотрудника, который занимает нижестоящую должность (30%).
Наиболее популярны среди служащих министерства два ответа: «готовы помочь почти всегда» (31%) либо «почти никогда» (47%). Начальникам и заместителям начальников редко отказывают в помощи, для остальных должностей однозначной зависимости выделить нельзя.
Конкуренция
Проведенный опрос показал, что подавляющее большинство служащих считают, что продвижение сотрудника по служебной лестнице не зависит от успехов его коллег, причем так считает половина тех, кто проработал в министерстве больше пяти лет. О том, что качество является первоочередным в продвижении по службе, сказали 32% опрошенных, однако здесь 42% составляют те, кто проработал в министерстве меньше двух лет. Здесь стоит отметить, что 20% опрошенных отмечали, что продвижение по служебной лестнице во многом зависит от хороших отношений с начальством, среди них 46% проработали в министерстве более двух лет.
Интересно проследить зависимость продвижения сотрудника по служебной лестнице от успехов коллег для вертикальных и горизонтальных служб. Несмотря на то что подавляющее большинство утверждает, что коллеги не оказывают влияния на их продвижение, в горизонтальных службах более 20% отмечают, что подобное влияние хоть и в незначительном объеме, но присутствует. Инициатива
Для иерархии несвойственно проявление инициативы; в сетях и корпорации предполагается частое ее проявление, причем в корпорации она должна поощряться руководителем. В ходе проведенного опроса 52% респондентов отметили, что проявлять инициативу им приходится иногда, и только 23% отметили, что часто. Среди тех, кто проявляет инициативу, преобладают сотрудники, прослужившие в министерстве более пяти лет. Причем 25% респондентов говорят о том, что инициатива вообще не поощряется, а 35%
153
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2
затруднились ответить на вопрос о наличии формального или неформального поощрения проявляемой инициативы. Также те, кто дольше проработал в министерстве, считают, что проявление инициативы поощряется руководителем, как материально, так и нематериально. Особенно данное мнение распространено среди сотрудников Департамента управления делами, который относится к горизонтальным службам.
Командная работа
В качестве показателей командной работы рассматривались вовлеченность служащих в выполнение коллективных заданий, наличие совместной работы с сотрудниками других подразделений и зависимость продвижения сотрудника по служебной лестнице от успешности работы коллектива в целом. Данные показатели характерны для сетевой структуры управления. В иерархии и корпорации большая часть работы выполняется индивидуально, поэтому поощрение и взыскания также ориентированы на отдельно взятого работника, а не на коллектив.
Для министерства оказалось характерным индивидуальное выполнение работы: 57% респондентов работают индивидуально (среди них 44% тех, кто проработал в министерстве более пяти лет), 32% - совместно с коллегами из своего подразделения, 11% - совместно с коллегами из других подразделений. Только 7% опрошенных отметили, что продвижение сотрудника зависит от успешности работы коллектива в целом, из чего следует, что в министерстве поощряется индивидуальное выполнение заданий.
Таким образом, на основе первичного анализа данных мы выделяем следующие характеристики, которые были выбраны более чем 20% респондентов, отвечавших на соответствующие вопросы. Выделенные ответы сгруппированы по структурам управления трансакциями.
Характеристики, из которых складывается иерархическая структура управления министерства:
- сотрудников министерства привлекают в текущей работе гарантия занятости, стабильность дохода и государственные гарантии;
- руководитель играет существенную роль в распределении заданий и продвижении подчиненных по службе;
- график работы сотрудника совпадает с рабочим графиком министерства;
- дисциплина обеспечивается с помощью (формальных) действий руководителя;
- в непредвиденных ситуациях именно руководитель определяет, что необходимо предпринять.
Характеристики, из которых складывается корпоративная структура управления министерства:
- ориентация государственных служащих при выборе карьеры в государственном секторе на перспективы роста, возможность получения знаний и опыта;
- служащие приходят раньше и уходят позже, если много работы;
- содержание работы определяется совместно с руководителем;
- продвижение по службе зависит от качества выполнения работы;
- успехи коллег оказывают незначительное влияние на возможности продвижения по карьерной лестнице;
154
Подколзина Е.А., Балъсевич А.А. Экономический анализ структур управления...
- сотрудники часто проявляют инициативу, более того, она, по их мнению, оказывает влияние на карьерный рост.
Характеристики, из которых складывается сетевая структура управления министерства:
- наем на работу происходит через предложение коллег, родственников и знакомых;
- объем работы может определяться независимо от руководителя;
- распространено совместное выполнение заданий;
- мотивация к добросовестной работе обеспечивается за счет поощрения или осуждения со стороны коллег или начальника, не подразумевающих формальной фиксации;
- распространена практика взаимопомощи.
С точки зрения определения характеристик существующей структуры управления нас интересует не только частота проявления тех или иных практик при организации ежедневной работы государственных служащих, но и то, носят ли эти практики устойчивый характер или нет. Поэтому далее с помощью кластерного анализа (методом к-средних) мы выделяем группы респондентов, демонстрирующих схожее поведение относительно проявления инициативы, конкуренции, взаимопомощи, а также одинаковое восприятие существующих формальных и неформальных ограничений. В кластерный анализ были включены переменные из таблицы П. 1, в которой представлено соответствие характеристик структур управления и ответов респондентов, свидетельствующих о наличии таких характеристик. При этом рассматриваются только те ответы, которые выбирали более 20% респондентов. Список переменных, на основе которых проводился кластерный анализ, представлен в приложении (см. приложение 2, табл. П. 2).
Более того, на разных уровнях иерархии взаимодействие чиновников может быть организовано по-разному. Это определяется спецификой выполняемых заданий, особенностями контроля, численностью сотрудников того же уровня. То есть поведение сотрудников на разных ступенях служебной лестницы может демонстрировать характеристики, соответствующие различным структурам управления. Поэтому дополнительно в кластерный анализ были включены три переменные, указывающие на уровень респондента в иерархии: doljn (сотрудники, занимающие должность специалиста), doljn3 (сотрудники, занимающие должность консультанта), doljn4 (сотрудники, занимающие должность начальника или заместителя начальника).
В результате проведения кластерного анализа было выделено три кластера: первый включает 46 респондентов, второй - 77, третий - 59. По результатам кластерного анализа, представленным в таблице П. 3, можно сделать вывод, что структура управления на разных уровнях служебной лестницы различна. В первый кластер вошли респонденты, занимающие верхние ступени служебной лестницы. И для этого кластера также в большей степени, чем для других, характерно наличие сетевых элементов, например внешних связей, и элементов корпорации. Во второй кластер вошли респонденты, наоборот, занимающие нижние ступени служебной лестницы, и их поведение в меньшей степени демонстрирует наличие элементов корпорации. Сетевые элементы практически отсутствуют. Наиболее близкими к иерархической
155
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2
структуре оказываются представители третьего кластера, в который вошли респонденты, занимающие середину служебной лестницы, работающие в должности консультантов.
Рассмотрим более подробно характеристики структур управления, которые можно выделить для каждого кластера. На основании таблицы П. 1 и таблицы П. 3 будем определять, как те или иные характеристики респондентов в каждом кластере можно интерпретировать с точки зрения структур управления. Структура управления, о которой свидетельствует поведение респондентов, будет указываться в скобках после соответствующей характеристики.
Государственные служащие, занимающие должности начальников и заместителей начальников (кластер 1), значительно чаще, чем респонденты из других кластеров, приходят работать в министерство по предложению коллег, с которыми работали ранее (сеть), чаще проявляют инициативу (корпорация или сеть), а также отмечают, что существует конкуренция между сотрудниками (корпорация). Для них карьерный рост в большей степени определяется качеством их работы и зависит от успешности их коллег (корпорация). Также они в большей степени, чем остальные сотрудники, расценивают отсутствие продвижения по служебной лестнице как санкцию за недобросовестную работу (корпорация). Однако они не отрицают большую роль начальника в продвижении по служебной лестнице (иерархия или корпорация). Интересно, что начальники и заместители начальников значительно реже, чем государственные служащие, занимающие более низкие ступени иерархии, считают, что задания перед ними ставит руководитель. Таким образом, можно сделать вывод, что респонденты, занимающие должности начальников отдела и заместителей начальников отдела, демонстрируют характеристики, присущие таким структурам управления, как корпорация и сеть.
Второй кластер, в который попали специалисты (от специалиста первой категории до ведущего специалиста), по целому ряду параметров отличается от первого. Представители этого кластера чаще других приходят после прохождения стажировки или после курса лекций по предложению преподавателя (корпорация), ориентируясь при этом на карьерный рост (корпорация). В то же время сотрудники, занимающие должности специалистов, в значительно большей степени, чем те, кто вошел в первый кластер, ощущают иерархичность структуры и в меньшей степени готовы проявлять инициативу (иерархия). Отличия возникают и в оценке перспектив продвижения по служебной лестнице. Специалисты практически не чувствуют конкуренции со стороны своих коллег и меньшую роль в своем продвижении отводят руководителю (иерархия или корпорация). На основании этого можно сделать вывод, что респонденты, занимающие должности специалистов, демонстрируют характеристики, присущие таким структурам управления, как иерархия и корпорация.
Служащие, занимающие должность консультантов (третий кластер), с одной стороны, в большей степени чувствуют на себе подотчетность руководителю - как в постановке задач, распределении заданий между сотрудниками (иерархия), так и в вопросах продвижения по служебной лестнице (иерархия); с другой - они работают в основном индивидуально (иерархия),
156
Подколзина Е.А., Балъсевич А.А. Экономический анализ структур управления...
редко проявляют инициативу (иерархия) и не чувствуют конкуренции со стороны своих коллег (иерархия). Таким образом, поведение сотрудников на средних ступенях служебной лестницы демонстрирует наличие элементов иерархии и отсутствие элементов таких структур управления, как корпорация или сеть (таблица 3).
Таблица 3
Структуры управления на разных ступенях служебной лестницы
Специалисты Консультанты Начальники
Иерархия Иерархия Сеть
Корпорация Корпорация
Иерархия
Заключение
Проведенный анализ показал, что среди элементов иерархии можно отметить ориентацию государственных служащих на гарантию занятости и стабильность дохода, посещение рабочего места в соответствии с графиком работы министерства и подавляющую роль руководителя в решении различного рода вопросов. Данные характеристики в большей степени распространены в горизонтальных службах министерства, чем в вертикальных. В вертикальных службах присутствуют элементы корпоративной структуры, такие как ориентация на качество работы при продвижении по служебной лестнице, проявление инициативы государственными служащими, варьирование рабочего графика в зависимости от объема работ. В меньшей степени в структуре управления министерства представлены элементы сетевой структуры, в частности, было выявлено присутствие следующих элементов: наем на работу через знакомых и коллег, распространение практик взаимопомощи и совместного выполнения заданий.
Обобщая сказанное выше, можно утверждать, что в структуре управления Минэкономразвития РФ преобладают элементы иерархии, однако представлены как отдельные элементы сетей (неформальные методы мотивации), так и корпорации (продвижение по служебной лестнице во многих департаментах определяется качеством выполняемой работы).
Было показано, что преобладание элементов различных структур управления варьируется в зависимости от занимаемой должности: так, в поведении начальников отделов представлены элементы всех трех структур управления, для консультантов в большей степени характерна иерархическая структура управления, а у специалистов присутствуют элементы и иерархии, и корпорации.
157
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2
ЛИТЕРАТУРА
1. Концепция административной реформы в РФ в 2006 - 2008 гг., одобренная Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
2. Козырин А.Н., Глушко Е.К., Штатина М.А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах / Учебное пособие. М.: Изд-во ТЕИС, 2006. 287 с.
3. Плаксин С., Жулин А. Пути модернизации государственного аппарата: административная реформа и реформа государственной гражданской службы // Вопросы экономики. - Т. 2, 2008. С. 73 - 82.
4. Choi J.-W. Governance Structure and Administrative Corruption in Japan: An Organizational Network Approach // Public Administration Review. September-October 2007. P. 930 - 942.
5. Considine M., Lewis J.M. Bureaucracy, Network, or Enterprise? Comparing Models of Governance in Australia, Britain, the Netherlands, and New Zealand // Public Administration Review. 2003. Vol. 63 № 2. P. 131-140.
6. Considine M., Lewis J.M. Governance at Ground Level: The Frontline Bureaucrat in the Age of Markets and Networks // Public Administration Review. 1999. Vol. 59. № 6. P. 67 - 80.
7. Fleming J., Rhodes R.A.W. Bureaucracy, Contracts and Networks: the Unholy Trinity and the Police // The Australian and New Zealand Journal of Criminology. 2005. Vol. 38. № 2. P. 192-215.
8. Frant H. High-Powered and Low-Powered Incentives in the Public Sector // Journal of Public Administration Research and Theory. 1996. Vol. 6. № 3. P. 365-381.
9. Manning N., Parison N. International Public Administration Reform: Implications for the Russian Federation. World Bank Publications. 2004. P. 113.
10. Moe T. The New Economics of Organization // American Journal of Political Science. 1984. Vol. 28. № 4. P. 739 - 777.
11. Powell W.W. Neither market nor hierarchy: Network forms of organization // Research in Organizational Behavior. 1990. Vol. 12. P. 295 - 336.
12. Ruiter D.W.P. Is Transaction Cost Economics Applicable to Public Governance? // European Journal of Law and Economics. 2005. Vol. 20. P. 287-303.
13. Williamson O. Comparative Economic Organization: The Analysis of Discrete Structural Alternatives // Administrative Science Quarterly. 36 (June), 1991. P. 269 - 296.
14. Williamson O.E. Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective // Journal of Law, Economics and Organization. 1999. Vol. 15. № 1. P. 306 - 342.
158
Подколзина Е.А., Балъсевич А.А. Экономический анализ структур управления...
Приложение 1
Таблица П. 1
Характеристики и элементы структур управления
Иерархия Корпорация Сеть
Формализация
Что привлекает в работе в ОИВ?
- гарантии занятости и стабильность дохода - возможность получения государственных гарантий в виде пенсии, медицинского страхования, социального страхования - перспективы роста - возможность получения знаний и опыта - интересные задачи - интересный коллектив
Как происходит наем на работу?
- объявление о вакансии - служба занятости - объявление о вакансии - после прохождения стажировки - через предложение нового начальника - через коллег, родственников и знакомых
Опишите свой график работы в министерстве
- присутствие на рабочем месте в соответствии с графиком министерства - присутствие на рабочем месте зависит от объема работы - присутствие на рабочем месте зависит от объема работы
За счет чего происходят мотивации и контроль?
- формальное поощрение со стороны руководителя - возможность продвижения по служебной лестнице - признание успехов руководителем и коллегами
- дисциплинарное взыскание - поощрение со стороны руководителя - осуждение со стороны руководителя и коллег (без формальной фиксации)
Связи и контроль: вертикаль - горизонталь
Каким образом, как правило, определяется содержание Вашей работы?
- определение руководителем большей части круга задач служащих, включая координацию процесса распределения работы между служащими - в непредвиденных ситуациях руководитель определяет, что необходимо предпринять - определение работы совместно с руководителем - самостоятельная координация с коллегами с целью оптимизации получаемого результата - объем работы определяется независимо от руководителя - самостоятельная координация с коллегами за счет хороших отношений в коллективе
Зависит ли продвижение по службе от руководителя?
- значительная роль руководителя в определении карьерного роста - значительная роль руководителя в определении карьерного роста - продвижение по служебной лестнице не зависит от руководителя
159
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2
Как происходит передача заданий ?
- передача заданий от вышестоящих к нижестоящим служащим - передача заданий от вышестоящих к нижестоящим служащим или служащим, занимающим аналогичную должность - передача поручений другим сотрудникам независимо от занимаемой ими должности (подобные поручения формально не фиксируются)
Неформальные правила
- между собой сотрудники обсуждают только рабочие вопросы - советуются с тем, кто дал поручение, при возникновении затруднений - советуются с тем, кто лучше разбирается в вопросе, при возникновении затруднений - высокая степень распространения информации о своей работе между сотрудниками - ходят вместе обедать - советуются с тем, кто лучше разбирается в вопросе, при возникновении затруднений
Конкуренция
Зависит ли продвижение по служебной лестнице от успехов коллег?
- не зависит - зависимость продвижения от качества выполнения своей работы и от качества выполнения работы коллегами - определение продвижения сотрудника по служебной лестнице успешностью работы коллектива в целом
Инициатива
Как часто служащие проявляют инициативу?
- редко - часто (это поощряется руков одителем) - часто
Командная работа
Какие задания преобладают?
- индивидуальные задания - есть как коллективные, так и индивидуальные задания - преобладают коллективные задания - наличие совместной работы с сотрудниками других подразделений
Взаимопомощь и доверие
- редко просят о помощи - иногда просят о помощи - часто просят о помощи
- редко идут навстречу при просьбе помочь - иногда идут навстречу при просьбе помочь - часто идут навстречу при просьбе помочь
160
Подколзина Е.А., Бальсевич А.А. Экономический анализ структур управления...
Приложение 2. Кластерный анализ
Таблица П. 2
Переменные, использованные в кластерном анализе
Вопрос Ответ Пере- менная
Что Вас привлекает в работе в данном министерстве? Гарантия занятости и стабильность дохода a03.1
Полученные знания и опыт a03.5
Государственные гарантии (пенсии, медицинское страхование, социальное страхование и т.д.) a03.6
Как Вы пришли работать в данное министерство? Вы пришли работать в данное министерство по предложению о работе после прохождения стажировки, практики, учебного курса в вузе a04.3
Вы пришли работать в данное министерство по предложению нового начальника a04.4
Вы пришли работать в данное министерство по предложению коллег, с которыми работали ранее a04.5
Каким образом, как правило, определяется содержание Вашей работы? Ваш руководитель ставит перед Вами задания a06.1
Как организована Ваша работа? Вы выполняете большую часть работы индивидуально a07.1
Как часто Вам идут навстречу, когда Вы просите о помощи по работе? Вам почти всегда идут навстречу, когда Вы просите о помощи a22.1
Если у Вас возникает затруднение при выполнении работы, как Вы обычно поступаете? Если у Вас возникает затруднение, то Вы советуетесь с тем, кто дал задание a24.1
Если у Вас возникает затруднение, то Вы обращаетесь за советом к компетентному сотруднику a24.2
Как часто возникают ситуации, когда Вы проявляете инициативу в рабочих вопросах? Ситуации, когда Вы проявляете инициативу в рабочих вопросах, возникают часто a25.1
Как Вы считаете, чем в первую очередь определяется продвижение сотрудника по служебной лестнице в Вашем департаменте? В Вашем департаменте продвижение сотрудника по служебной лестнице в первую очередь определяется качеством выполняемой работы a28.1
В Вашем департаменте продвижение сотрудника по служебной лестнице в первую очередь определяется хорошими отношениями с сотрудниками, занимающими руководящие должности a28.4
Зависит ли продвижение сотрудника по службе от успехов коллег, работающих с ним в одном отделе? Продвижение сотрудника по служебной лестнице достаточно сильно зависит от успехов коллег, работающих с ним в одном отделе a29.1
161
Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2
Как Вы считаете, в какой степени Ваше продвижение по службе зависит от Вашего руководителя? Мой руководитель играет большую роль в моем продвижении по службе a30.1
Что происходит в ситуации, когда сотрудник отдела систематически не выполняет порученные ему задания? Руководитель делает выговор такому сотруднику a34.1
Коллеги осуждают такого сотрудника a34.2
Такой сотрудник не получает премии a34.3
Такой сотрудник не продвигается по служебной лестнице a34.4
Когда Вы уходите в отпуск, кто обычно выполняет Вашу работу? Вашу работу выполняет сотрудник, которого назначает Ваш руководитель a36.1
Кластерный анализ: Три кластера, переменные - a03.1, a03.5, a03.6, a04.3, a04.4, a04.5, a06.1, a07.1, a22.1, a24.1, a25.1, a28.1, a28.4, a29.1, a30.1, a34.1, a34.2, a34.3, a34.4, a36.1, doljn, doljn3, doljn4.
Таблица П. 3
Результаты кластерного анализа 1
Final Cluster Centers Кластеры
1 2 3
Гарантия занятости и стабильность дохода (a03.1) 0,41 0,35 0,46
Полученные знания и опыт (a03,5) 0,41 0,45 0,31
Государственные гарантии (a03,6) 0,26 0,27 0,34
Устройство на работу после прохождения стажировки (a04.3) 0,04 0,22 0,08
Устройство на работу по предложению нового начальника (a04.4) 0,15 0,06 0,20
Устройство на работу по предложению коллег, с которыми работали ранее (a04.5) 0,57 0,21 0,25
Руководитель ставит задания (a06.1) 0,33 0,62 0,66
В основном индивидуальная работа (a07.1) 0,48 0,52 0,61
Высокий уровень взаимопомощи (a22.1) 0,67 0,51 0,56
В случае затруднения обращение к тому, кто дал задание (a24.1) 0,59 0,58 0,54
Частое проявление инициативы (a25.1) 0,54 0,27 0,19
Продвижение сотрудника по службе определяется качеством работы (a28.1) 0,43 0,30 0,39
Продвижение сотрудника по службе определяется хорошими отношениями с сотрудниками, занимающими руководящие должности (a28.4) 0,09 0,23 0,27
Продвижение сотрудника по службе достаточно сильно зависит от успехов коллег (a29.1) 0,26 0,10 0,15
Руководитель играет большую роль в продвижении по службе (a30.1) 0,83 0,52 0,80
162
Подколзина Е.А., Балъсевич А.А. Экономический анализ структур управления...
Санкции за недобросовестную работу: выговор (a34.1) 0,59 0,55 0,53
Санкции за недобросовестную работу: осуждение коллег (a34.2) 0,22 0,29 0,29
Санкции за недобросовестную работу: лишение премии (a34.3) 0,48 0,39 0,37
Санкции за недобросовестную работу: отсутствие продвижения по службе (a34.4) 0,43 0,27 0,32
Руководитель назначает того, кто будет выполнять работу сотрудника, уходящего в отпуск (a36.1) 0,43 0,57 0,63
Специалисты (doljn) 0,00 1,00 0,00
Консультанты (doljn3) 0,00 0,00 1,00
Начальники и заместители начальников (doljn4) 1,00 0,00 0,00
Число респондентов в кластере 46 77 59
ПРИМЕЧАНИЯ
i
2
3
4
5
6 7
Работа была представлена на IX Международной научной конференции «Модернизация экономики и глобализация», ГУ - ВШЭ, Москва, 1 - 3 апреля 2008 г.; на научном семинаре ЛИА ГУ - ВШЭ, Москва, 25 апреля 2008 г. Авторы выражают благодарность присутствовавшим на докладах за комментарии и ценные замечания. Мы получили значительную поддержку в проведении исследования от профессора, к.э.н. Я.И. Кузьминова. Отдельную благодарность авторы выражают М.М. Юд-кевич и С.В. Твороговой за высказанные в ходе работы над статьей предложения и замечания. Авторы выражают благодарность С.В. Твороговой и А.А. Пановой за участие в разработке инструментария для проведения формализованных интервью государственных служащих (инструментарий был разработан А.А.Бальсевич, М.Ч. Додловой, Е.А. Подколзиной и М.М. Юдкевич, более подробно см. раздел «Методология исследования»). Отдельно хотелось бы отметить служащих Министерства экономического развития РФ, оказавших содействие в проведении опроса.
Концепция административной реформы в РФ в 2006 - 2008 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
«Действующая система организации органов государственной власти не обеспечивает исполнения принятых решений... при недостаточном уровне их качества. Поспешность же многочисленных попыток ее реформирования вряд ли оправдана, поскольку получаемые результаты отличаются от ожидавшихся в худшую сторону» (Плаксин, Жулин, 2008).
На момент проведения исследования - Министерство экономического развития и торговли. В исследование подразделения министерства, отвечающие за блок торговли, не попали, поэтому на выводы реструктуризация не повлияли.
(А.Н. Козырин, Е.К. Глушко, М.А. Штатина, 2006, стр. 108).
Более подробно о функциях департаментов см. приложение 2.
Анкета была разработана А.А.Бальсевич, М.Ч. Додловой, Е.А. Подколзиной и М.М. Юдкевич при финансовой поддержке ЦФИ ГУ - ВШЭ. Опрос проводился Центром социального прогнозирования.
163
